外资法修订背景下中国PPP项目困境与改革路径

2017-01-26沈心怡

法制博览 2017年9期

关键词：位阶外资法律

沈心怡

中南财经政法大学法学院，湖北武汉 430000

外资法修订背景下中国PPP项目困境与改革路径

沈心怡

中南财经政法大学法学院，湖北武汉 430000

本文集中阐述了PPP模式尤其是国际PPP项目，并综合西方发达国家国际PPP项目学术理论与立法实践，尝试探讨当前中国国际PPP项目理论与实践缺陷，同时探究在外资法修改和PPP立法背景下，如何吸收国外经验、弥补现有缺陷，并对我国国际PPP项目改革提出建议。

PPP；主要问题；立法建议

改革开放以来，我国公共服务体系建设取得显著成效，但仍然难以满足人民群众日益增长的公共服务需要。传统政府投融资模式的弊端浮出水面，政府与社会资本合作模式(PPP模式)应运而生并高速发展。其中，我国政府与外资合作项目，即国际PPP项目，在整个PPP模式中占据半壁江山。与此同时，PPP立法位阶低、多头立法等情况严重，PPP的火热程度与PPP立法巨大缺陷之间，国际PPP项目的重要意义与国内理论界的轻视和立法实践的缺陷之间，矛盾丛生。

2015年1月19日，商务部公布《中华人民共和国外国投资法(草案征求意见稿)》，该草案试图全面重构现行外资法律体系，并对现行外资管理制度做出根本性变革；2016年2月18日，财政部公布《中华人民共和国政府和社会资本合作法(征求意见稿)》正式发布，意欲为PPP项目发展提供法律保障。一方面，诸多立法活动显示我国政府已认识到规制外资活动的必要性，亦已从更高层次认识PPP模式对中国未来发展的意义；另一方面，不难看出两部意见稿中均缺乏对规制国际PPP项目之条文，尽管后者可视为PPP模式之普通法，亦得以规制国际PPP项目，然亦可窥探上述立法活动对其的忽视。

总体而言，国内当前存在三大主要问题：第一，政府和社会资本合作模式在我国兴起，实践中PPP的火热程度与PPP立法完善程度与未成正比，法律的滞后性和不适性大大拖后了PPP实践的发展，经济管理领域形成了许多学术成果，相关法律制度理论成果较少，而法学领域系统性成果则相对较少。第二，国际PPP项目的重要意义与国内理论界的轻视和立法实践的缺陷之间，矛盾丛生。第三，PPP立法位阶低、多头立法等情况严重。

基于以上分析，现有法律规范无法完全满足经济社会快速发展。结合我国PPP发展实际及域外PPP立法经验，本文提出以下建议：

一、尽快制定统一的《中华人民共和国政府和社会资本合作法》

(一)提升位阶，统一立法。发改委表明了其以特许经营法的形式规范PPP的倾向。而财政部明确规定了自己在PPP实施和监管中的主导权。两部委的立法竞争非常不利于建立统一的PPP法律体系。所以笔者认为，全国人大应当发挥立法主导作用，掌控PPP专项立法权，避免法出多门。①

(二)实践中处理好不同位阶法律和政策的关系。如行政法、民事法律的关系。在立法中应当注意区别政府的两种角色，明确民事关系按民事法律处理，而行政法律关系就严格按行政法律处理，切忌将二者混淆。另外对于法律与政策矛盾重重、体系混乱的现象也不能忽视，要改变目前PPP政策和规范繁多、甚至效力彼此冲突、使PPP参与者无所适从的局面。

二、细化主体间关系规定，设立专门管理机构

现行PPP有关法律法规对其负责部门规定多不一致，多头执法情形严重。本文认为，我国可以借鉴英国做法，宏观设计、微观调控，在统一立法基础上，明文规定PPP项目主管部门，避免多头执法；同时，设立辅助性专业机构，不仅提供“一站式”服务，从源头上消除政出多门问题，亦可协助地方政府解决相关问题，协调部门之间、层级之间的工作关系。

关于这一点，在征求意见稿中，规定财政部负责指导协调、管理监督全盘工作，而由发改委、国土资源部、住建部、交通部等其他部门各司其职，由于征求意见稿是财政部颁布，体现一定部门利益，同时也契合专门PPP机构管理的理念。