我国检察机关提起公益诉讼的发展方向

白云蔚

中南财经政法大学刑事司法学院，湖北 武汉 430073



我国检察机关提起公益诉讼的发展方向

白云蔚

中南财经政法大学刑事司法学院，湖北 武汉 430073

近年来随着公益诉讼在世界范围内的兴起，我国也逐步开始了对这一新兴诉讼形式的探索实践。本文针对当前我国检查机关在公益诉讼提起过程中所面临的身份定位、受案范围划定、司法救济执行等实践困境，从构建完善公益诉讼法律体系、跟进各项配套保障措施两个方面提出了建议。

检察机关；公益诉讼；发展

2014年10月，中共十八届四中全会明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。在此后的两年多时间里，我国关于检察机关提起公益诉讼的探索从未停止。2015年6月最高人民检察院被授权在13个省区市开展为期两年的提起公益诉讼试点工作。2016年11月最高人民检察院检察长曹建明作了《最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告》。

上述实践，不仅为完善我国公益诉讼体系积累了丰富的经验，同时通过在实践中不断地发现问题、解决问题，也为下一步深化改革指明了方向。

一、当前我国检察机关提起公益诉讼的现状

尽管十八届四中全会已为检察机关提起公益诉讼的制度设计勾画了蓝图，但要实现从国家政策到诉讼制度的转换仍有很长一段路要走，尤其离不开法律的承转和授权。而无论是《民事诉讼法》亦或《行政诉讼法》，对于公益诉讼制度的设计或留有空白，或存在粗糙、笼统的弊病。总之，现有法律规范不能完全满足司法实务工作的需要。

首先，在身份定位问题上，一方面检察机关在公益诉讼中的原告主体资格始终未得到法律正式授权。现有法律仅赋予了检察机关监督法律实施情况的权利，而对于其以原告身份参与公益诉讼的规定，仅见于2015年以后的全国人大常委会会议决定以及最高人民检察院颁布的试点方案之中。检察机关在公益诉讼中的原告资格存在缺乏法定性和广泛性的问题。另一方面，检察机关在民事公益诉讼中的多重身份，容易引发公众对其公正行使监督职能的质疑。在民事公益诉讼中，检察机关不仅是案件的原告当事人或起诉的支持者，同时也是法律的监督者。这种多重身份的存在，直接侵害了双方当事人的平等法律地位，传统的“等腰三角形”诉讼结构遭到冲击；另外，也容易使法院慑于检察机关的法律监督地位而失去审判的中立性，从而影响到判决结果的公正性。

其次，在受案范围的划定问题上，基于司法资源稀缺这一现状，各方已就通过限定公益诉讼诉权以提高检察机关提起公益诉讼的有效性达成共识。然而，最高人民检察院出台的试点方案中，虽然在民事公益诉讼中有针对性地增设了诉前审查程序，但是在案件来源方面仍然缺少详细规定，可操作性不强，受案范围问题仍然困扰着广大实务工作者。

再有，在司法救济执行方面，检察机关面临着公共利益损失计量难的问题。众所周知，公共利益因其概念边界的模糊性、宽泛性特点而导致损害后果计量困难；由于我国针对这一方面的研究尚属起步阶段，理论支撑稍显稚嫩，目前尚未形成规范的标准体系，加之检察机关专业人才匮乏，因而导致了检察机关对公共利益损失的评估结果容易受到各方质疑。

二、关于检察机关提起公益诉讼的建议

一是稳步推进公益诉讼法律体系的构建和完善工作。由于现行法律对于检察机关提起公益诉讼规定的缺失，加之检察机关作为原告主体参与公益诉讼的特殊性；所以，有必要在合理吸收各试点地区实践经验的基础上，制定一部专门的公益诉讼法予以统一规范，将国家政策最终上升到法律的高度。

在具体方法上，可以采取分步立法策略，“先行先试，以点带面；立足地方，辐射全国”。各试点地区在总结本地实践经验的基础上，通过地方立法的形式先行固定经验成果，待到时机成熟，再及时启动国家层面的立法。

在具体内容上，一要应准确界定检察机关在公益诉讼中的性质地位，根据其参与诉讼的不同方式赋予其不同的诉讼地位和称谓。在检察机关直接提起诉讼的案件中，建议将此种情形下的检察机关称为“公益诉讼机关”；在督促起诉或者支持起诉的案件中，则宜将其归为“支持起诉机关”之列。二要严格把握检察机关提起公益诉讼的职能边界，遵循公益法定原则和谦抑性原则。只有在检察建议不被其他适格原告的公益组织采纳的情况下，检察机关才能提出诉讼。

二是扎实推进各项配套保障措施的跟进工作。检察机关提起公益诉讼的制度设计是一项系统性工程，如果说公益诉讼法律体系关乎这一制度能否运行，那么与之匹配的各项保障措施则与其运行效果的好坏密不可分。尤其对于公共利益损害后果的评估问题，应对实践中易受侵害的公共利益作类型化划分，并依据各自特点分别组织专家学者进行研究，制定出一套科学合理的损害评估规范，为公益诉讼的损害赔偿认定提供具体依据。

[1]白彦.检察机关提起公益诉讼的现实困境与对策研究[J].法学杂志，2016(3)：98-104.

[2]汤唯建.检察机关提起公益诉讼试点相关问题解析[J].中国政党干部论坛，2015(8)：54-58.

D926.3；D

A

2095-4379-(2017)09-0248-01

白云蔚(1996-)，女，汉族，河北石家庄人，中南财经政法大学刑事司法学院，本科生，研究方向：治安学。