环境行政公益诉讼中环保组织原告资格之探究

苏晓勤 倪 婕 罗 薇

浙江工业大学法学院，浙江 杭州 310023



环境行政公益诉讼中环保组织原告资格之探究

苏晓勤 倪 婕 罗 薇

浙江工业大学法学院，浙江 杭州 310023

虽然我国新《环境保护法》的规定明确了符合一定要求的环保组织提起环境行政公益诉讼的原告资格，同时国内外学者很多呼吁对环境行政公益诉讼原告资格进行合理拓展，但是《行政诉讼法》始终没有赋予环保组织提起环境行政公益诉讼的原告资格。当前，我国环保组织不具有提起环境行政公益诉讼的原告资格，使环境行政违法现象得不到有效监督和约束。本文从理论与实践两方面研究环保组织在环境行政公益诉讼中面临的问题及解决方法。结合民事诉讼上的“支持诉讼”，从长期和短期两方面着手，提出解决方案，完善我国的环境行政公益诉讼制度。

环境行政公益诉讼；环保组织；原告资格

一、现状

新环保法出台，给予检察机关提起环境行政公益诉讼的资格，但是当前环保组织不具有提起环境行政公益诉讼的原告资格。虽然新环保法有规定“组织”作为环境公益诉讼主体的条件，让我国300多社会组织能够作为环境公益诉讼的主体，但这仅仅是扩大了环境民事公益诉讼的原告范围。

环保组织作为一个具有组织性与影响力的社会团体，其在保护环境与生物多样性资源方面具有独特且巨大的作用。从我国环境问题的严重性、现行制度对环境权保护之不足、公众参与及预防原则的客观要求等多维度考察，建立环境公益诉讼制度已经成为保护公民环境权和环境公共利益的现实要求。①

二、研究意义

“没有原告就没有法官”。行政公益诉讼的原告资格决定着谁可以提起行政公益诉讼的问题。行政公益诉讼的原告资格问题不仅关系到公共利益受损时司法救济的问题，而且也关系到法院的司法权对行政权的制约和审查的力度和范围。②行政诉讼有着民事诉讼无法比拟的优势，它监督国家公权力的行使，保护环境公益，同时维护法律公信力。并且行政诉讼特有的举证责任制度，将举证责任归于被告，权衡诉讼双方的举证能力，在被告相对强势的情况下，可以更好地呈现案件事实。

三、国外研究现状

由于我国《环境保护法》和《行政诉讼法》关于环境行政公益诉讼的规定存在法律漏洞，因“起诉人不具备原告资格”而被挡在法院门外的行政公益诉讼案件比比皆是。而纵观世界，以美国、德国为例的发达国家则很早就建立了环境保护领域中的公民行政公益诉讼制度，特别是环保组织可参与的诉讼。

(一)美国的环境公民诉讼制度

在发达国家中，以美国为例。早在上个世纪，美国就非常具有前瞻性的建立了环境保护领域的公民诉讼制度。在1970年，美国颁布了《清洁空气法》，这具有里程碑式的意义，因为它率先纳入了环境公民诉讼条款。“公民诉讼虽然以“公民”为名，但实际上任何个人、团体包括企业、州政府都可提起诉讼。美国公众特别是环保团体，非常重视这一权利的运用，以此来监督和推进联邦行政机关，尤其是联邦环保局实施环境法，甚至影响国会的环境立法。”③

(二)德国的环境团体行政公益诉讼制度

德国的环境团体诉讼制度十分特殊，它仅适用于行政诉讼中，也就形成了德国的环境团体行政公益诉讼制度。德国的团体诉讼制度是指当社会组织的成员或其所保护人的权益受到侵害时，为了维护其成员或其所保护的人的利益，该社会组织依法以自己的名义提起和进行诉讼的制度。④在环境团体行政公益中，环境组织成为环境行政公益诉讼的原告。

四、理论分析

(一)环境权

环境权最为一种权利，它的主体是十分丰富的，如公民环境权、法人环境权、国家环境权等等。环保组织广泛地参与世界各个地区的环境保护活动，具有很强的公共利益性质。且环保组织作为一个环保团体，本身就具有很强的专业性在解决环境问题上。如果能明确的赋予环保组织在环境行政公益诉讼法律上的环境权，使其能够成为一个明确的法定实体进行维权，对我们人类社会的环境保护事业的发展都是一个巨大的改善与促进。

(二)诉权

在行政诉讼中，具有行政争议的主体是否能以当事人的资格来参加诉讼，从而通过诉讼程序来维护自己的实体权益，其实是取决于当事人是否具有诉权的。

传统的诉权理论认为无直接利害关系便无诉权。将诉讼资格只赋予与侵权行为有直接利害关系的人，假若他/她无力提起诉讼，那么根据不告不理的原则，加害人就很有可能逃避法律的制裁。那么法律的公平与正义得不到体现，这不利于社会的稳定。随着理论的发展，诉权逐渐发展成为基于诉讼程序法而产生的一种独立权利，基本理论依据便是诉的利益。⑤环境组织是为了公共利益保护环境的团体，因此它是具有实体意义上的诉权。然而纵观行政诉讼，无论是最新公布的《行政诉讼法修正案(草案)》还是新《环境保护法》都没有明确环保组织作为环境行政公益诉讼的主体，缺乏了程序意义上的诉权。而只有当程序上的诉权与实体上的诉权相辅相成，相互统一，才能实现公益诉讼的公正、切实的目的。

五、解决方案

(一)短期方案

1.将民事诉讼中的支持起诉原则适用于行政诉讼，将环保组织作为支持诉讼人

支持起诉原则是指在社会主义条件下，机关、团体、企事业单位对损害国家、集体或个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院提起诉讼。受到直接侵害的个人向法院提起环境行政公益诉讼，由环保组织作为支持起诉人对相对于行政机关处于弱势的行政相对人提供法律帮助，保障行政诉讼双方的平等地位。虽然支持起诉是民事诉讼中的原则，但是《民事诉讼法》是《行政诉讼法》的法律渊源之一，在《行政诉讼法》没有规定的时候，可以适用《民事诉讼法》的规定。

2.社会组织举报到检察机关

目前，检察机关提起的公益诉讼案以行政公益诉讼为主。在此基础上，也应该积极探索行政公益诉讼主体的多元化，鼓励社会组织作为行政公益诉讼的主体之一来进行探索。社会组织举报到检察机关，要求检察机关提起行政公益诉讼，如检察机关无正当理由不提起的话，社会组织作为主体发起行政公益诉讼，符合立案条件，法院应当立案。

(二)长期方案

修改《行政诉讼法》，在法条中明确确立环保组织在环境行政公益诉讼中的原告资格环保组织在保护环境方面有着重要的作用，因此，明确环保组织的原告资格地位是十分急迫而必要的。将《行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”修改为“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益或造成不利影响，有权依照本法向人民法院提起诉讼。行政公益诉讼除外”。在修改《行政诉讼法》的基础上，同时不断完善《民事诉讼法》等其他部门法律中关于环保组织作为环境公益诉讼原告资格的认定。在法律规定完善后，将其体系化，制定《环境公益诉讼法》。

环保组织是保护环境的重要力量。环保组织提起环境行政公益诉讼是其保护环境、监督公权力的重要形式。在我国的司法实践中，环境行政公益诉讼多被拒绝受理，我国法律需要就目前环境公益诉讼存在的法律空白予以补充规定。为应对复杂多变的环境行政公益纠纷、完善我国的环境公益诉讼制度，给予环保组织参与环境行政公益诉讼的原告主体资格。但这一过程还需一定的时间，除环保组织原告主体资格的限制之外，仍存在其他的问题。因此，为行政公益诉讼主体的多元化，发挥环保组织的作用，我们需要更加关注环保组织的发展，最终实现在法律上明确环保组织参与环境行政公益诉讼的原告资格。

[ 注 释 ]

①史玉成.环境公益诉讼制度构建若干问题探析[J].现代法学，2004(3).

②郑武英.我国行政公益诉讼原告资格探究[D].中南大学，2014.

③叶俊荣.环境政策与法律[M].台北：月旦出版公司，1993.

④孪柯.浅议环境公益诉讼主体[J].商品与质量：理论研究，2012(2)：224-225.

⑤何国萍.环境公益诉讼的理论解读与制度创新[J].甘肃政法学院学报，2008(3)：130-134.

D922.68；D

A

2095-4379-(2017)19-0182-02

苏晓勤(1995-)，女，汉族，浙江嘉兴人，浙江工业大学法学院，本科生；倪婕(1995-)，女，汉族，浙江湖州人，浙江工业大学法学院，本科生；罗薇(1995-)，女，汉族，浙江杭州人，浙江工业大学法学院，本科生。