现代种业发展战略下强化植物新品种保护的政策措施

陈 红 杨雄年

现代种业发展战略下强化植物新品种保护的政策措施

陈 红 杨雄年

加强植物新品种保护是发展现代种业、建设种业强国的重要支撑，也是实施国家知识产权战略，建设知识产权强国的重要内容。论文首先讨论了植物新品种保护与发展现代种业之间的内在联系，分析我国植物新品种保护目前存在的问题，提出应尽快完善植物新品种保护制度、加强植物新品种审查和测试的技术支撑体系、加强植物新品种保护宣传培训与引导，以及深化植物新品种保护的国际合作交流机制等政策措施。

现代种业发展战略 植物新品种 保护知识产权

习近平总书记指出，“要下决心把民族种业搞上去，抓紧培育具有自主知识产权的优良品种，从源头上保障国家粮食安全”①习近平：《在中央农村工作会议上的讲话》（2013年12月23日），载《十八大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2014年版，第664页。。李克强总理指出,“创新的必要条件就是保护知识产权”②李克强：《创新的必要条件就是保护知识产权》，http://www.sipo.gov.cn/ztzl/ndcs/qgzscqxcz/xgbd/201501/t20150113_1061200.html，最后访问日期：2017年4月19日。。近年来，党中央、国务院多措并举，不断强化植物新品种保护。2008年国务院发布《国家知识产权战略纲要》将植物新品种确定为与专利、商标、版权等并列的七大战略专项任务之一。2011年，国务院发布《关于加快推进现代农作物种业发展的意见》③国发［2011］8号。，将“严格品种审定和保护”作为加快推进现代农作物种业发展的重点任务之一。2015年，国务院发布《关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》，对强化植物新品种保护制度建设提出明确要求。加强植物新品种保护是发展现代种业、建设种业强国的重要支撑。发展现代种业，就必须要加强植物新品种的保护。

一、深刻认识植物新品种保护与发展现代种业的内在联系

强国必先强农，强农必先强种。农作物新品种是发展现代种业的重要支撑和掌握农业发展主动权的关键。发展现代种业的核心任务是培育一批突破性优良品种，壮大一批有国际竞争力的种子企业。植物新品种保护贯穿于品种研发、生产、经营全过程，在发展现代种业中发挥着积极的激励作用、纽带作用和保障作用。

（一）加强植物新品种保护是激励种业科技创新的基本保障

党中央、国务院《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》明确提出，“实行严格的知识产权保护制度”“让知识产权制度成为激励创新的基本保障”。随着现代育种技术的发展，农作物育种成为农业技术创新中最活跃的因素。而培育一个植物新品种需要相当复杂的过程，育种者投入了大量人力、物力和资金，每一个新品种都凝聚着育种者的智慧和心血。植物新品种保护的本质是通过授予植物育种者权益建立合理的利益回馈机制，从而激励企业持续投资育种研发，不断推进种业科技进步。完善的植物新品种保护制度是激励种业科技创新的基本保障。20世纪70年代以前，美国由于对植物新品种保护不力，企业投资育种得不到回报，技术创新成果得不到法律保障，突破性品种不多，企业经营规模小。70年代颁布《美国植物新品种保护法》后，美国逐步强化植物新品种保护，极大地激励了私人企业投资育种，从而促进了育种技术创新。从70年代到90年代，私人企业育种研发投入增长220%以上，种子企业巨头育种研发投资一般都占其销售收入10%以上④《关于美国农作物种业的考察报告——中国种子协会赴美考察团》，http://e-nw.shac.gov.cn/kjxn/sxjs/xpz/201510/t20151010_1582220.html，最后访问日期：2017年4月19日。，并占据着商业化育种的主导地位，产生了大量的新技术和新品种，加快了种子产业的升级，引领了世界种业发展。当前我国种子企业仍存在“小、散、乱”问题，育成品种同质化问题十分严重，亟需强化植物新品种保护促进种业科技创新、推动现代种业发展。

（二）加强植物新品种保护是促进种业要素合理流动和科技成果转化的必然要求

植物新品种保护是国际通行规则，是市场经济发展的必然要求。加强植物新品种保护可以充分发挥市场配置资源的决定性作用，加快种业要素资源依法有序流动、促进种业科技成果有效转化。首先，加强植物新品种保护是促进种业要素合理流动的基础。在传统种业向现代种业转型升级过程中，加强植物新品种保护，才能有效促进科研院校与种子企业更加紧密结合，通过权益交易、作价入股等方式，推进科研院校的种质资源、技术成果、科研人才等要素顺畅地向种子企业流动。这既有利于科研院校加强种业基础性公益性研究，又有利于按照市场竞争法则，形成育繁推一体化的现代种子企业。其次，加强植物新品种保护是推进种业科技成果转化和交易的桥梁。对植物新品种进行确权，明确具体的权利主体，才可以通过法律保障将创新的种业科技成果尽快地转变为现实生产力。最后，加强植物新品种保护是保障种业科技成果权益合理分配的纽带。2013年，国务院办公厅印发《关于深化种业体制改革提高创新能力的意见》，明确保护科研人员合法权益。加强植物新品种保护，健全品种保护机制，才能让科研人员依靠创新成果依法获得权利收益，持续激发育种创新活力，从而进一步推进和加速科技成果转化。

（三）加强植物新品种保护是维护种业市场秩序的有力举措

社会主义市场经济条件下，政府的重要职责是营造良好的社会环境和市场竞争秩序。植物新品种权的保护，不但涉及一系列复杂的植物品种鉴定技术，还关涉国家的种业安全和粮食安全，因此政府相关部门应该对侵权假冒行为进行严格监管。否则，受损害的不仅是品种权人，还有政府的公信力、全社会育种创新的能力以及种子市场公平竞争环境。由于多种新型经营主体出现，种子生产经营方式也呈多样化发展趋势，当前种子市场制假售假、套牌侵权问题显得更加复杂和突出。2016年中央一号文件就明确提出，“加强农业知识产权保护，严厉打击侵权行为”。加强植物新品种保护，可以充分调动权利人积极性和主动性，采取自上而下和自下而上相结合、打假和维权相结合的方式，更有效地维护公平有序的种子市场秩序。

（四）加强植物新品种保护是我国参与国际种业竞争赢得贸易主动权的战略选择

近年来，党中央作出了“一带一路”“农业走出去”重大战略部署。在经济全球化背景下，我国要发展现代种业、建设种业强国，必须在激烈的国际种子市场竞争中掌握主动，“与狼共舞”。国与国的竞争，越来越体现在企业之间的较量，而企业间的较量日益表现为知识产权的角力。植物新品种权是农业知识产权中的重要类型。“种业要走出去，新品种保护要先行。”从国际上看，种业强国无一不是植物新品种保护的强国，跨国种子企业无一不把新品种保护作为维系其核心竞争力的关键因素。全球各主要农业国家，都建立了完善的植物新品种保护制度。植物新品种保护是保护育种家权益、激励育种创新的国际通行做法。目前国际植物新品种保护联盟（UPOV）成员已达到74个，包括72个成员国和2个政府间组织⑤载http://www.upov.int/members/en/，最后访问日期：2017年2月20日。。就单个国家而言，我国品种权申请全球第一，但“走出国门”的新品种申请不足千分之五。2014年，我国向国外申请只有2件，而UPOV成员国中，当年来自于成员国国内申请9778件，来自成员国国外申请达到5733件，到国外申请比率达到50%以上⑥载Plant variety protection statistics for the period 2010-2014 - Revision，载http://111.44.228.219/cache/www.upov.int/edocs/mdocs/upov/en/c_49/c_49_7_rev.pdf?ich_args2=123-02101209016130_5c78d997e516802f07ed4d5c21f03ba8_10001002_9c886d2fd1caf0d0903b518939a83798_81326d13e367547002c899b133845616，最后访问日期：2017年4月19日。。可以看出，与种业发达国家相比，我国除了缺乏国际种业竞争力外，种子企业还普遍缺乏品种权战略国际布局的意识。支持植物新品种走出国门已经成为我国政府在国际种业战略布局的重点，也成为我国种子企业开拓国际种业市场的必然选择。

二、目前我国植物新品种保护存在的问题

自1997年颁布《植物新品种保护条例》以来，我国农业植物新品种保护从无到有，取得长足发展。植物新品种权人利益得到了更好维护，激励育种创新的作用持续增强，社会资本投资育种的积极性空前高涨，推动现代种业发展的作用日益凸显。面临创新驱动发展战略实施和现代种业发展新形势，农业植物新品种保护遇到了一些新情况、新问题。这些问题制约着我国农业植物新品种保护可持续发展，影响了育种创新和现代种业的发展进程，必须切实加以解决。

（一）植物新品种保护制度亟需完善

我国《植物新品种保护条例》按照UPOV公约1978年文本框架制订并于1997年颁布。2016年1月1日实施的新《种子法》将植物新品种保护作为专章，提升了新品种保护法律位阶、加强了品种权侵权假冒行为的处罚力度。但是，就审查流程、保护范围、保护环节和保护水平而言，近二十年来一直未做实质性调整，这与当前建设创新型国家与发展现代种业的要求相比差距甚远。我国至今仍然是未建立实质性派生品种制度（EDV）的少数几个UPOV成员国之一。由于缺乏EDV制度，种子企业投资育种创新积极性大为减弱，“谁搞原始育种，谁就是冤大头”的思想和模仿育种盛行，品种同质化问题非常严重。其次，现行品种权保护范围仅限于繁殖材料生产和销售环节，保护客体限于授权品种繁殖材料，保护范围为延伸到存储、运输等环节，也未延伸到特定条件下利用繁殖材料所获得的收获物。侵权者分明在生产繁殖授权品种甚至是不育系、自交系等的种子，却说成是在生产粮食，因此难以查处这些侵权行为。再次，不少侵权企业委托农民进行大规模育种，但由于现行制度没有对“农民”和“自繁自用”作出明确规定，而无法追究这些侵权行为的法律责任。实践表明，很多情况下农民所进行的大规模育种行为，实际上均属于代繁代制侵权品种的繁殖材料，社会危害极大。

（二）技术支撑体系不足

从我国目前植物新品种申请的受理审查体系来看，日益增长的新品种申请量与相对有限的审查资源间的矛盾逐步显现。随着品种保护名录的不断扩大，还给新品种审查测试和测试指南研制等工作提出了新的要求。此外，随着现代分子生物技术和定向辐射育种技术等发展，品种真实性鉴定愈发困难，亟需制订更为快速科学的品种鉴定标准。

（三）执法维权途径不畅

从品种权执法体系建设来看，新《种子法》将植物新品种行政查处拓展到县级以上农业、林业主管部门。但由于基层品种权执法部门权责不清、执法人员队伍不健全、缺乏必要的调查取证装备和品种真实性检测基本设备，加之新品种保护专业性强，法律要求高，程序性复杂，因此基层的品种权行政执法力量十分不足，无法切实满足植物新品种保护工作的基本需要。

（四）农作物新品种质量不高、结构不合理

我国是植物新品种申请大国，但远不是品种权保护强国。虽然新品种数量规模可观，但新品种结构布局不合理。大田作物新品种占授权品种的85%，且水稻、玉米、小麦三大作物新品种占申请总量的75%，具有较高市场经济价值的花卉、蔬菜、果树等园艺作物新品种仅占15%，而美国、欧盟、日本园艺作物新品种申请量达到80%以上。新品种质量也是参差不齐。全国推广面积前列的两系杂交稻品种，母本基本来源于Y58S、广占63S，父本多来源于扬稻6号。对260个玉米品种进行DNA指纹检测，与郑单958在4个位点以内差异的品种就达69个。可以看出，我国农作物育种更多停留在对主要推广品种和核心亲本改造的修饰性育种方式上，从而导致当前农作物品种遗传基础狭窄，突破性品种匮乏。

（五）我国农作物新品种的国际影响力亟需提高

目前，我国单位和个人向海外申请植物新品种权数量仅占在国内申请量的1.1%，我国科研企事业单位培育的绝大部分品种均未在国外提出品种权申请。原因之一是国家层面和育种企业均缺乏前瞻性的植物新品种战略布局。原因之二是我国农作物新品种的国际竞争力不足。我国种子企业育成的创新度低的商业修饰型品种多，原创性的主控品种少；急功近利型的短线品种多，防御型战略型的品种少。原因之三是不熟悉国际植物新品种保护规则。我国熟悉国际植物新品种保护制度的人才较少，尤其缺乏具有法律、新品种保护、遗传育种复合型知识结构，以及熟悉国际事务和国际规则、具备国际视野和战略思维的高层次人才。

三、加强植物新品种保护的政策措施

植物新品种保护是发展现代种业的基础支撑，我们应站在国家实施知识产权战略和创新驱动发展战略、建设知识产权强国和发展现代种业强国的高度，加强植物新品种保护，以破除体制机制障碍，突出企业创新的主体作用，整合种业要素资源、优化布局，形成推动种业科技创新的强大合力。

（一）完善新品种保护制度，力争专门立法

按照简政放权、放管结合、优化服务、加强事中事后监督的改革思路，完善新品种保护制度，力争专门立法。一是简化受理审查流程。特别要在受理审查、繁殖材料、费用征集监控等影响品种权审查效率方面，不断优化完善。二是扩展品种权保护环节。在坚持“权利一次用尽原则”下，保护范围从繁殖材料扩大到收获物，将生产、繁殖、销售、提供销售、种子处理，以及存贮、运输等各个环节纳入保护范围，拓展执法途径。三是明确“农民自繁自用”行为的范围，建议将“农民在通过家庭联产承包经营制的形式签订的农村土地上自繁自用授权品种”规定为育种者权利例外的情形。四是建立实质性派生品种（EDV）制度，强化对原始育种创新的保护。五是扩大保护名录范围。加大对潜在优势植物目录的征集、论证力度，特别是加强蔬菜、花卉、果树、中草药类作物品种保护名录扩大，为育种者提供公平的制度保护，也为农业转方式调结构、农业供给侧结构性改革、农民增收致富奠定基础。六是进一步规范打击涉及品种权侵权假冒行为的程序，尽快修订《农业植物新品种权侵权案件处理规定》和《农业植物新品种权纠纷案件处理规程》，充分发挥农业行政主管部门的技术优势，解决品种权侵权假冒纠纷案件。

（二）加强植物新品种审查和测试技术支撑体系建设

植物新品种保护需要不断完善的技术支撑体系。首先，必须不断完善品种测试指南和鉴定标准，推进测试指南标准化进程，加强品种DNA指纹图谱鉴定技术研究，开展品种亲本来源真实性鉴定技术研究，提高分子生物技术在植物新品种保护中的应用水平。其次，必须不断推进植物新品种保护的信息化建设，实现品种权申请、审查、测试、授权和信息披露的数字化，向社会公众及时有效提供有关品种权的公共信息服务。再次，必须大力发展与品种权有关的服务组织。应鼓励和支持相关机构开展有关植物新品种保护的政策法规研究、法律援助以及公益性研究咨询服务，也应鼓励中介服务机构参与品种权申请、许可转让、价值评估、纠纷协调等事务，促进品种权维护与应用。

（三）加强植物新品种保护有关的宣传培训与引导

与专利、商标等知识产权相比，植物新品种作为一种新类型的知识产权，其社会认知度和影响力相对较小。政府应充分运用报刊、网络、新媒体平台等渠道，加强政府部门与社会公众沟通互动，同时应分层次、分类别举办育种者、种子生产经营者、行政执法人员、审查测试人员培训班、研讨班、提高班等，全面提高种子产业链各个环节的品种权使用、管理和保护能力，并引导农业企事业单位建立健全新品种保护工作制度和组织机构，把品种权保护战略落实到品种研发、生产和管理的各个环节。通过这些宣传培训引导等活动，增强社会各界植物新品种保护意识，以营造有利于品种权创造、保护和运用的良好氛围。

（四）深化植物新品种保护的国际合作交流机制

随着全球化进程的不断推进，种业界的国际合作不断深化和发展，我国必须深化植物新品种保护的国际合作交流机制，在植物新品种保护领域发挥更大的国际影响力。首先，完善与其它国家或地区以及国际组织间的沟通和对话机制，加强国际和区域品种权信息资源、基础设施建设与利用的交流合作，探索区域性测试指南与测试报告互惠共享互认机制。其次，积极参加和承办UPOV相关会议，跟踪国际新品种保护发展动态，开展对外培训交流，推动非UPOV成员建立和完善植物新品种保护制度，增强我国国际影响力和话语权。再次，配合国家“一带一路”战略，强化植物新品种保护战略布局，建立植物新品种权预警系统。最后，建立植物新品种繁殖材料出口快速审批通道，发布主要贸易国品种权申请指南，完善帮扶机制，支持植物新品种“走出去”，在国际领域发挥应有的影响。

Strengthening the protection of new plant variety is a critical factor for developing modern seed industry, and which is also an important part of implementing the national intellectual property strategy. The paper discusses in-depth the internal correlation between protecting new plant variety and developing modern seed industry, followed by the analysis of the problems existing in the new plant variety protection in China. As a result, the paper proposes some policy suggestions including improving the protection system of new plant variety,strengthening the review and test of the technical support system of new plant variety, enhancing the propaganda on new plant variety protection, and deepening the international cooperation and exchange mechanism for the protection of new plant variety.

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陈红，农业部科技发展中心植物新品种保护处副处长、高级农艺师，中国政法大学法律硕士学院兼职教授、硕士生导师杨雄年，农业部科技发展中心主任、研究员