垃圾焚烧邻避冲突的发生机理与法律应对*——以嘉兴市海盐县邻避事件为例

王育玮 任 雯 吴 聪 王豪吉

嘉兴学院文法学院，浙江 嘉兴 314001



垃圾焚烧邻避冲突的发生机理与法律应对*
——以嘉兴市海盐县邻避事件为例

王育玮 任 雯 吴 聪 王豪吉

嘉兴学院文法学院，浙江 嘉兴 314001

嘉兴海盐垃圾焚烧发电厂规划选址公示后引起当地民众的邻避冲突，最终以项目停建得以平息。垃圾焚烧邻避冲突发生原因主要是决策信息不公开，公众难以参与，邻避设施的负外部性难以内部化。要解决邻避冲突，应强化公众参与机制，建立风险保障机制，并给予充分补偿。

垃圾焚烧；邻避效应；发生机理；法律应对

一、嘉兴海盐县邻避事件的过程分析

近年来，随着人口增长和生活水平提高，嘉兴海盐的生活垃圾量逐年加速度递增。2015年以前，海盐垃圾主要以外运焚烧处理为主，但自2015年下半年起，该外地垃圾焚烧厂因处理能力不足，停止接收处理海盐生活垃圾。为解决本地垃圾处理问题，海盐县拟启动生活垃圾焚烧建设项目。2016年4月13日，海盐县初步确定海盐垃圾焚烧处理厂选址方案，规划选址在西塘桥。该选址方案公示后，立刻在微信、微博等社交媒体上引发当地居民热议。众多民众表达了自己的反对意见，并陆续有民众自发到海盐县政府门口抗议。2016年4月20日该事件达到了高潮，近千人的抗议队伍在海盐县政府门口集会，期间有暴力冲突发生。此后海盐垃圾焚烧厂选址事件的影响力以及受关注程度骤然提升。政府迅速作出回应，于2016年4月21日公布停止该项目，事态逐渐得到平息①。

邻避运动并不是由精英阶层发起并主导的由上而下的运动，大多数是源于守护家园的草根运动，具有强烈的地方性。而海盐事件便是典型代表，垃圾焚烧厂选址消息最初通过网络迅速传播，当地民众自发到县政府门口集会，于2016年4月20日达到近千人规模。该过程并没有发起人，民众自动形成联盟共同抗议是基于对家园的守护情节。引发本次邻避冲突的垃圾焚烧厂选址论证公示仅仅是一个导火索，选址地西塘桥在此前就已深受环境污染的困扰。西塘桥是经济开发区，企业多为造纸厂等污染较为严重的化工厂，当地居民生活受到严重影响，附近的滨海中学师生上课都需带口罩，且在2015年发生学生被熏得晕倒的情况。而此次的垃圾焚烧厂选址就成为了压垮民众敏感神经的最后一根稻草。此前对污染企业的未及时处理导致民众对政府的信任度降低，对于垃圾焚烧厂选址民众便自然产生了抵抗情绪，而这个抵抗的范围便是受影响民众的范围②。

从事件的发展情况来看，大多数人了解焚烧厂选址事件是在住建局公示规划选址论证报告之后，公众在此之前的参与权与知情权几乎为零。从事件结果和政府处理手段来看，海盐事件和之前国内发生的邻避运动一样，以无限期停建告终。期间民意虽被纳人考虑，但政府始终保持着对选址最终结果的绝对控制权，即始终保持强势方的姿态。在该事件中，公众没有独立的代表公众权力的常设实体机构，无法对公众意见形成有效的整理与反馈，而个人的提案往往是简单的、利己性的，且在管理社会事务中的参与是利益主导的、暂时性的。民众与政府力量对比悬殊，处于弱势方的居民只能依靠联合发动群体性事件的“非法”途径改变力量对比，政府因舆论的压力而重新审视问题的解决③。

二、垃圾焚烧邻避冲突的发生机理

(一)邻避设施当地居民的信息不对称

邻避设施的设置是一项高度专业化的工程，需要科技知识的评估，需要科技专家的介入，因此政府常运用专家来辅助决策以求得决策结果的合法性，但居民对政府邀请的专家持不信任态度。专家更多的被民众看成为政府背书的工具。

居民对邻避设施管理者的信任程度是这项设施能否运行起来的关键因素之一。垃圾焚烧场是一个政府大力支持并会投入大量资金支持的项目，换句话说，这是一项如果偷工减料就会有大量金钱流入个人口袋的项目，极易产生腐败，当居民知道管理者能从中获取暴利时，自然不相信管理者在巨大的利益诱惑下会遵守法规，但对垃圾焚烧厂运营的监督管理权却只掌握在政府手中，整个运营过程并未对民众开放，居民无从得知运营商是会为了追逐利益而置居民的安全于不顾，更无从得知政府部门是否会被利益链条所“捆绑”而疏于监管④。

(二)邻避设施运维的负外部性

垃圾焚烧发电所带来的社会效益，大家有目共睹，都会支持建立。但建造邻避设施种种原因，在群众的心中是一项可能对财产、健康造成极大损害的项目，因此选址周边的居民往往会问，为什么项目的要建在“我家后院”而不建在他处？这种疑问即产生所说的公平性问题：“为何偏偏是我”，此问题一直是邻避冲突中抗争居民要求的焦点。嘉兴海盐县兴建垃圾焚烧发电厂是一项关系社会大众福祉的公共设施，其建立能够为当地和周边城市的发展谋取巨大福利，但是对于选址周边的居民而言，存在承担着绝大多数成本，但享受小部分利益的情况，而且越是靠近垃圾焚烧厂的居民，享受的利益越少，甚至有些时候，需要承担的成本已经超过能获得的利益。当居民心理所预计的收益大于成本时，难免产生“要我们承担这样的风险的理由在哪里”“为什么其他人不用面对这样的问题，尽管他们也是问题的制造者”。在这些困惑得不到有力回答时，心理上的不公平感和被轻视、剥夺感就会出现，对垃圾焚烧厂的抵触情绪就会产生，导致邻避冲突的爆发⑤。

(三)邻避设施选址的公众参与缺乏

邻避冲突产生的一个重要原因就是政府在邻避设施建设的决策过程中不公开、不透明，导致利益相关的居民对选址决策的诚信度和公正性产生强烈质疑。选址决策程序除了要听取相关的专家建议，科学调查选择外，听取当地居民的建议，做到公众充分参与选址的决策过程。公众参与的不充分是我国邻避冲突产生的根本原因。从邻避设施的选址到企业的运行管理机制，整个流程中没有相关的法律法规条例规定公众的参与权，而公众参与决策的现实情形也不容乐观。我国垃圾焚烧厂选址的决策程序处于封闭状态，由政府“秘密”进行，参与者往往是政府成员和专家机构，而群众在其中的角色往往是被告知者，这种缺乏公众参与的垃圾焚烧设施必然遭到群众的抗议。项目未开工前没有走正当的流程程序，没有举行听证会，没有进行民意投票，就不会奇怪收到“满地的情绪垃圾”了。如果决策的程序改变一下，先由选址的周边居民发声，举办听证会，开展专家的座谈会，政府出面承诺，然后由群众民意投票表决，出现反对的声音，在协商讨论，最终达成一致决定，这样难道还会产生“邻避效应”吗⑥？

三、垃圾焚烧邻避冲突的法律应对

(一)完善公众参与机制

邻避效应实质是市场信息不对称情况下居民的诉权行为。弱化信息不对称应是解决邻避冲突的基本思路。在当今中国，公民参政意识不断增强，且决策者受个人知识水平、经验、能力等自身因素的限制，以及信息资料收集的有限性，导致政府制定的公共政策往往具有一定的局限性。因此，完善公众参与机制，畅通利益表达渠道，发挥利益表达的“安全阀”作用，让公权力在阳光下进行，有利于民众发泄敌对情绪，缓解与政府的紧张关系，也有利于政府听到民众沉默的声音，及时做出正确的决策，从而缓解邻避冲突。

对垃圾焚烧设施来说，从其建设的初步计划到中期的建设管理，到后期的落成运营都应当公开透明，企业和政府应及时将信息公开，让公众对垃圾焚烧项目进行充分的了解和参与，让公众不满的情绪得以纾解。

不同利益主体以合法的途径普遍参与公共政策制定与执行过程，有利于形成多元利益主体，为形成不同利益相互博弈局面提供先决条件，即博弈中的“局中人”。而完善的信息沟通机制，使得博弈中的每一个局中人都能获知自己和对手的策略和赢得的收益⑦。

(二)建立风险保障机制

邻避冲突的最直接原因是居民由于邻避设施的风险不确定而担心环境和身体健康受到伤害所产生的反抗心理。政府可通过掌握民众心理的“焊接点”，拟定风险保障方案，来缓解居民对潜在风险的不安和恐惧，降低产生邻避冲突的可能性。风险保障机制旨在消减该类事件产生的可能性，力求通过风险评估、风险沟通、政治参与、风险理性倡导等手段，最终达到风险消减的战略目标⑧。

针对嘉兴市民众反对垃圾焚烧项目，风险设计可以从三个方面入手：

其一，垃圾焚烧设施的选址应严格遵照科学的环保标准，在设置时便能减少民众的疑虑与反抗。政府和企业确定选址方案时，应对各个待选地区进行综合考察，尽量避免选在人口密集、可利用资源丰富、土地开发价值高的地方选址。

其二，嘉兴市政府和项目方必须充分考虑到环境和生态的承受能力，严格执行排放标准进行技术操作控制，确保环境质量，保障垃圾焚烧设施安全运行，从而减少附近民众的担心，改变对垃圾焚烧项目的消极印象。

其三，为了避免二次污染的发生，政府应对企业的排污情况和该设施周边环境进行定期检测。对因垃圾焚烧带来的污染，政府应对其影响范围内的环境进行积极地修复。同时，政府应优化评估机制，对于垃圾焚烧设施环境影响报告书应由中立的第三方评估机构或者环境保护团体制作，这是回避原则的要求。

其四，政府应和民众签订环保协议，明确垃圾焚烧设施运营后须提供的安全保证与环保标准，包括环境损害赔偿和违约责任等。通过严格执行风险减轻方案，缓解居民的不良情绪，提高民众的心理预期和接受意愿度。

(三)采取有效的补偿措施

邻避设施具有成本和效益不均衡的特点，会引发多数居民的不公平感。因此，对因垃圾焚烧设施而受影响的民众，通过对已经发生或可能发生的风险和损失进行评估，给予相应的补偿，从而降低邻避冲突发生的可能性。

补偿一般可以分为货币补偿和实物补偿两种方式。货币补偿包括对受影响的民众进行税费减免、直接金钱给付以及购买健康保险等。实物补偿则以政府提供更受民众认可和接受的公共设施或更完善的公共服务的形式出现，比如建设公共图书馆、修建公路、新建公园，提供就业机会，提供免费的医疗保健服务等⑨。

四、结语

垃圾焚烧作为一种传统的垃圾处理技术，面临着技术上的污染风险和管理上的监管风险。随着公民意识的觉醒，公众的邻避情结将更加突出，因此，嘉兴市政府应做到垃圾焚烧设施的成本最小化和效益最大化，努力避免邻避冲突，维护社会的和谐与稳定。

[ 注 释 ]

①海盐垃圾焚烧项目邻避事件备受关注[EB/OL].http：//news.blhbnews.com/2016/shehuiguancha_0514/44248.html.

②海盐垃圾焚烧项目引聚众扰乱治安事件，官方督促犯罪人员自首[EB/OL].http：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1460012.

③陶鹏，童星.邻避型群体事件及其治理[J].南京社会科学，2010(8).

④王彩波，张磊.试析邻避冲突对政府的挑战——以环境正义为视角的分析[J].社会科学战线，2012(8).

⑤王佃利，徐晴晴.利弊冲突的属性分析——基于邻避研究综述分析[J].中国行政管理，2012(12).

⑥侯璐璐，刘云刚.公共设施选址的邻避效应及其公众参与模式研究——以广州市番禺区垃圾焚烧厂选址事件为例[J].城市规划学刊，2014(5).

⑦王洛忠.我国转型期公共决策过程中的公民参与研究[J].中国行政管理，2005(8).

⑧周蒙娜，付翠莲.邻避冲突及其应对机制——以杭州居民反对垃圾焚烧事件为例[J].农村经济与科技，2015(5).

⑨林奇凯等.邻避型群体事件的产生极其治理[J].中共浙江省委党校学报，2014(6).

*嘉兴学院SRT项目《嘉兴市垃圾焚烧邻避效应的现状调查与对策思考》的部分研究成果；指导老师：杨华国。

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