论我国区域大气污染联防联控法律制度的完善——新《大气污染防治法》的背景下

袁 珊 贾爱玲

浙江农林大学，浙江 临安 311300



论我国区域大气污染联防联控法律制度的完善
——新《大气污染防治法》的背景下

袁 珊 贾爱玲

浙江农林大学，浙江 临安 311300

现阶段，我国大气污染十分严重，许多城市都饱受雾霾的困扰。正是在这个背景下，新《大气污染防治法》修订并实行。新法对联防联控制度设计了专章规定，但是由于比较原则化，可操作性不强，导致了新法的联防联控制度在推行过程中仍旧遇到了不少问题，亟需我们解决。在分析目前大气污染联防联控制度存在的问题后，我们应从明晰主体制度、健全信息共享与公众参与机制和建立利益补偿制度这几大方面着手，不断完善我国区域大气污染联防联控制度。

大气污染；联防联控；法律制度；完善

一、区域大气污染联防联控制度的理论基础

(一)大气区域理论

大气作为一个整体，不存在阻止空气流通的边界。正是因为如此，如果仅靠行政区域的划分来治理大气污染，显然是不符合自然规律的行为，其效率必定是低下的，也容易出现本城市虽然重视大气污染的治理，并且积极采取措施，却成为了临近城市大气污染的接受者，深受其害。此时，区域大气污染联防联控制度应运而生。环境因子是环境法的保护对象之一，不同环境因子的组合造就了相互区别的自然生态系统，而这些自然生态系统之间的自然属性存在明显的差异性，这意味着对其管理的手段和方法不能一概而论，应该因地制宜。所以大气污染防治也要根据各个区域生态系统进行环境的区域管理，环境法的生态理念和科学发展理念要求大气污染要进行区域联防联控。[1]

(二)非合作博弈与合作博弈理论

根据对弈者的协调程度，博弈论又有合作博弈与非合作博弈两种类型。其中，合作博弈是对弈者达成具有约束力的协议的博弈类型，其指代博弈双方至少一方利益有所增加，另一方利益不受损害，从而使整个社会利益有所增加的状态。[2]至于非合作博弈，囚徒困境是其典型例证，即双方选择背叛的结果甚至比合作带来的结果更糟糕。我们可以用博弈理论研究单个城市的大气污染防治行动以及相互之间的冲突、协调和合作关系。[3]

以行政区划为特征治理大气污染的是一种非合作博弈，其普遍现象是：一方面当地政府包庇纵容本地企业的排污行为，不与周边受影响城市协商共同治理；另一方面，由于各城市之间缺乏信息共享，往往产业结构趋同，容易造成争夺各自经济发展机会的恶性竞争，并且可能重复建设环境基础设施，资源浪费现象严重，最终陷入“囚徒困境”，反而可能加剧大气污染。而区域大气污染联防联控制度则是一种合作博弈，区域范围内各个城市之间有着一个对大家均有约束力的协议，参与城市在协议范围内进行博弈，结果往往是各城市均能获得最大利益。

二、我国区域大气污染联防联控制度存在的问题

我国在几次大型活动比如北京奥运会期间，成功运用了区域大气污染联防联控制度，活动期间举办地和周边地区空气状况明显改善，为活动营造了良好的环境。但是这些治理行动维持时间短，只有将其法制化和长效化才能固其成果。值得肯定的是，新《大气污染防治法》设专章规定了大气污染重点区域实行联防联控，国务院环境保护主管部门依据主体功能区划、区域大气环境质量状况以及大气污染传输扩散规律划定了国家大气污染防治重点区域，重点区域内建立了联席会议制度，按照统一规划、统一标准、统一监测、统一防治的措施要求，开展大气污染联合防治。[4]我国区域大气污染联防联控是先实践后立法，但是立法的滞后性和局限性，使得这项管理机制仍旧存在一系列问题。

(一)主体机制不完善

新《大气污染防治法》全章一共只有7条共计12款，每条都只是对大气污染联防联控的某一方面作了一般性的框架规定。[5]最为明显的是关于主体制度的规定。新《大气污染防治法》第八十六条规定：“重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府应当确定牵头的地方人民政府，定期召开联席会议，按照统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施的要求，开展大气污染联合防治，落实大气污染防治目标责任。”从该条规定来看，对于实施联防联控的防治主体规定地不够具体明确。只强调应当确定牵头的地方人民政府，但是关于产生牵头政府的方式、程序等内容并没有规定，也没有职责范围的内容。这不仅降低了法律的适用性，也可能造成法律被架空的现象。

(二)信息共享与公众参与机制不健全

该法第九十一条虽指出要建立区域大气污染联防联控的信息共享制度并且提到了信息共享的内容，但是缺乏更加具体的规定，仍旧规定地过于框架。环境利益是一种公共利益，需要广泛的公众参与，特别是在区域大气污染联防联控中。但是新《大气污染防治法》关于联防联控的专章只提到了信息向公众公开，并没有涉及到公众参与制度。而区域联防联控的最终目标是改善空气质量，保障公众的环境权益。如果公众不能参与到联防联控中来，便无从提升公众对环境质量的满意程度并真正保障公众对其自身环境权益需求的实现。[6]信息向公众公开只是保障了公众的知情权，这只是一个前提和基础，只有公众可以行使参与权，才能使这项制度更加科学合理，也便于联防联控制度的推行。

(三)缺乏利益平衡机制

联防联控区域内，无论是在经济发展程度还是大气污染程度等方面，各城市都不可避免地存在差异。如果想要落实大气污染联防联控机制，达到与周边城市协定的排污标准一致，实现区域空气质量的整体改善，区域内的高消耗、高污染城市就必然要牺牲一些经济发展机会，这意味着联防联控要求经济相对欠发达的城市承担相对较多的大气环境治理责任。本来经济相对欠发达地区的财政收入往往不及发达地区，经济增长也依赖于高耗能企业，承担更多的防治大气污染责任，无疑是雪上加霜。所以从公平角度来看，需要为相对欠发达地区所承担的较多的大气环境治理进行补偿。而现有的大气污染联防联控法律机制缺乏必要的利益平衡措施，严重阻碍了区域内各城市参与大气污染联防联控的热情与力度。[7]

三、我国区域大气污染联防联控法律制度的完善

鉴于我国新《大气污染防治法》对区域大气污染联防联控设置了专章，虽然现阶段区域大气污染联防联控还存在一系列的问题，但是究其原因主要还是新《大气污染防治法》对这个制度规定的过于原则，所以完善和细化新大气污染防治法中对联防联控制度的规定，就是解决这一系列问题的关键。

(一)完善区域大气污染联防联控的主体制度

新《大气污染防治法》对联席会议规定地过于笼统，联席会议缺乏一个常态性机构，是目前我国新《大气污染防治法》实施过程中存在问题的一个重要原因。联席会议需要成立一个常态性机构，实现其决策和执行的职能。《珠江三角洲区域大气污染防治联席会议议事规则》对珠江三角洲联席会议制度作出明确的规定，形成了较为成熟的经验，联席会议常设机构成员的组成可以借鉴该议事规则，广泛吸收与大气污染治理有关的人员。联席会议这个常设性机构可以命名为联席会议委员会，联席会议委员会由联席会议主席团和成员组成，主席团又由一个委员长和2个副委员长组成，主席团人选由牵头政府共同推举产生，主席团主要负责召集和主持联席会议。联席会议委员会的主要职责是组织编制重点区域大气污染联防联控规划，明确重点区域重点治理项目和污染防治措施，组织安排相关部门落实规划执行任务。笔者建议新《大气污染防治法》下次修改时可以考虑把笔者上面对联席会议委员会的设想纳入到法律之中，增强法律的适用性和可操作性。

(二)健全信息共享与公众参与机制

新《大气污染防治法》肯定了信息公开与共享，但是仍旧比较原则化，缺乏信息公开的程序、方法及责任结果。健全信息公开法律制度，必须规范大气环境信息公开程序，可以设置大气环境信息公开分为的一般公开、部分公开、暂缓公开，这样在公开大气环境信息的同时保护国家集体的利益。同时，确立大气环境信息公开责任，一旦政府或企业在履行大气环境公开义务过程中违反相关规定，必须承担明确且具体的责任。健全的信息共享与公开机制当然缺少不了一个合适的信息平台，可以考虑信息平台通过网站形式呈现出来，具体可以在结合我国国情的基础上，借鉴日本的环境信息公开与共享网络平台的经验。

如果说信息共享是为了加强区域大气污染联防联控的合作，那么信息公开的主要目的则是为了公众的参与。然而新大气污染防治法在肯定信息公开的同时，却没有了公众如何参与大气污染联防联控的下文。为了促进大气环境决策民主化，法律需要为公众参与制定详细程序，可以考虑以行政法中的听证制度为蓝本进行设计。

(三)建立区域大气污染联防联控的利益补偿机制

大气污染联防联控制度要想长久的运行下去，如果不能保证实质公平，那么经济欠发达地区往往到最后都会“力不从心”，所以我们需要把利益补偿机制纳入到《大气污染法》之中。区域大气污染联防联控利益补偿机制是调整区域相关方利益关系的法律平衡机制，也就是生态补偿机制。根据生态补偿理论，补偿主体为经济较为发达的承担相对较少大气污染治理责任的地区，比如北京奥运会期间的北京和天津市，而补偿客体为为了实现区域大气污染治理目标承担较多责任的经济欠发达地区，比如北京奥运会期间的河北省。众所周知，生态系统的生态功能价值难以确定，所以利益补偿机制中补偿的具体数额也不好确定。笔者建议，可以根据补偿客体(既经济欠发达地区)为实现区域环境质量的改善而丧失的机会成本来进行核算，为补偿数额提供基本参考。

[1]蔡秀锦.我国区域大气污染联防联控法律制度研究[D].苏州大学，2014.

[2]王金南，宁淼，孙亚梅.区域大气污染联防联控的理论与方法分析[J].环境与可持续发展，2012(05)：6.

[3]冯·诺依曼，摩根斯顿著，王文玉，王宇译.博弈论与经济行为[M].北京：三联书店，2004：243.

[4]周珂，于鲁平.解析新<大气污染防治法>[J].环境保护，2015(18)：31.

[5]高桂林，陈云俊.评析新<大气污染防治法>中的联防联控制度[J].环境保护，2015(18)：43.

[6]康京涛.论区域大气污染联防联控的法律机制[J].宁夏社会科学，2016(02)：68.

[7]任凤珍，高桂林，蒋北辰.京津翼大气污染法律联防联控的实施困境及对策[J].石家庄经济学院学报，2016(02)：94-95.

D

A

2095-4379-(2017)09-0032-02

袁珊(1993-)，女，江西萍乡人，浙江农林大学，2015级硕士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。