中国农业供给侧结构性改革探讨*

周振亚，罗其友，刘 洋，高明杰，张 晴

(中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京 100081)

0 引言

我国供给侧改革是在经济发展进入新常态之后，为化解产能过剩、供需错位等矛盾，推动我国经济可持续发展提出的改革思路。核心问题矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好地满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展。农业生产是与动植物自身再生产相结合的过程，有别于工业生产，因此农业领域供给侧改革具有特殊性，研究探讨农业领域供给侧改革的概念内涵、主要目标、主体内容、技术路径，对于全面推进全国供给侧改革具有重要理论和现实意义。

由于我国供给与需求不匹配，导致了“高库存、隐性浪费、生态环境污染、农产品进口激增”等诸多农业问题，需要从供给侧发力进行深入改革。按照供给侧改革“去产能、去库存、去杠杠、降成本、补短板”五大任务，农业领域的供给侧改革在“去产能”和“去杠杆”两方面与其他部门相比具有自身的特点。工业部门产能过剩表现为厂房、机械设备闲置，产品库存积压，资金周转困难，成为整个经济运行的癌细胞，农业部门的产能表现为优质耕地、优质水源、优良品种、高素质劳动力、优质的农业生产设备设施等生产要素，除生产设备和设施的增加会带来一些资金占用，其他农业产能的提高是提高农业综合生产能力、推动农业可持续发展、确保粮食安全必备条件。因此，农业基本不存在去产能的问题，农业需要做的是蓄产能“藏粮于地、藏粮于水、藏粮于技”。“去杠杆”主要指的是金融领域的问题，农业领域由于金融介入程度低，应该加大金融支持。

1 中国农业供给侧存在的主要问题及其成因

长期以来在以生产为导向的政策支持下，我国粮棉油、肉蛋奶、果菜茶等农产品产量持续增长，但由于供给与有效需求不匹配，导致产业结构失衡，不仅扭曲了资源配置，降低了生产效率，也给我国的资源环境造成了巨大的压力。目前我国农业供给侧主要存在“三个过剩、两个不足”：玉米生产过剩；蔬菜生产隐性过剩；畜禽肉类生产阶段性过剩；高品质农产品供应不足；国产蛋白饲料和奶类等农产品供应不足。

1.1 玉米生产过剩及其成因

(1)国家补贴政策和玉米生产技术进步，推动了玉米产量增加。我国的玉米生产在国家保护价政策的支持下，价格稳步上升，再加上由于技术进步，玉米种植收获可以全程机械化，省工省力，种植玉米稳赚不赔，玉米成为了农民的铁杆庄稼，我国玉米的播种面积和产量不断提高。玉米播种面积从2004年的2 544.60万hm2增加到了2014年的3 712.34万hm2，增加了46%，产量从1.30亿t增加到了2.16亿t，增加了66%。由于玉米在成本和收益上的竞争优势，大豆、水稻等其他粮食作物被玉米所替代。特别是在东北地区，玉米竞争加上进口大豆冲击，大豆播种面积不断萎缩，这也是造成国产蛋白饲料供给不足的一个重要原因。

(2)畜牧业对玉米需求的增长速度低于玉米产量增长速度。从我国玉米使用大户畜牧业的发展来看，我国肉类产量从2004年6 609万t增加到了2014年的8 706万t，仅增加了32%，而同期玉米产量增加了66%。玉米产量增长的速度显著快于畜牧业发展速度，产量大于需求的玉米。在国家临储政策的支持下，大量玉米进入国家储备库，没有对市场构成冲击，市场对生产的反馈机制失灵，相应的政策调整也未及时跟进，导致目前我国玉米的高库存。

(3)玉米及替代品的进口影响了国内玉米消费。进口玉米和玉米替代品DDGS、高粱、大麦、木薯等在价格上与国内玉米相比，具有竞争优势，替代品的大量进口也影响了国内玉米的消费。

1.2 蔬菜生产隐性过剩

我国的蔬菜产业在各类惠农政策的支持下，发展迅速，我国蔬菜产量从2003年的5.51亿t增加到了2014年的7.60亿t。蔬菜作为一个由市场决定的品种，由于产业内部缺乏自我约束机制，特别是我国各地方政府把发展蔬菜产业作为农民增收的一个重要抓手，造成了生产上的无序性，蔬菜产能严重过剩，相关研究显示我国蔬菜产量远远超过了我国居民平衡膳食条件下的最高需求量2.7亿t[1]。蔬菜产能过剩不同于粮食的过剩，蔬菜不耐储存，也没有国家收储，一旦过剩卖不掉，农民就地还田，不会造成大量积压的现象，蔬菜的产能过剩是隐性的。蔬菜隐性产能过剩导致的问题主要有3个方面，一是区域性和品种性过剩导致了我国蔬菜价格过山车式波动； 二是使得蔬菜价格偏低，进而导致蔬菜产业在流通环节投入低，冷链运输比重低，一些叶菜的表层菜叶承担了包装的功能，蔬菜流通腐损率高，造成了巨大的浪费； 三是造成了化肥和农药的大量施用，污染了环境，菜地特别是大棚菜地周年生产，化肥农药用量是大田作物的数倍，我国蔬菜种植集中的区域也是我国地下水硝酸盐超标和土壤重金属污染集中的区域。

1.3 畜禽肉类生产阶段性过剩

随着我国居民对肉食需求量的增加，我国畜禽养殖业发展迅速，肉类产量从2004年的6 609万t，增加到了2014年的8 707万t，增加了32%。据测算我国居民在平衡膳食条件下肉类的最高需求量为3 581万t。我国畜禽肉类产量远远超过了平衡膳食条件下我国居民对肉类的需求量[1]。由于2008年我国猪肉价格上涨之后，国家出台了一系列补贴政策，刺激了生猪养殖业的发展，在投资拉动下，生猪产能开始过剩，从2013年开始我国猪肉价格持续低迷，大量中小养殖户逐渐退出生猪养殖， 2015年我国猪肉产量比2014年下降了4.9%， 2015年8～9月份猪肉价格才开始有所回升。

1.4 高品质农产品供给不足

目前在我国农产品市场上国产的粮棉油肉蛋奶果菜茶各类农产品供应充足，但是高品质、质量安全可靠的农产品却供应不足，导致婴幼儿奶粉等农产品大量进口，我国相关农产品的生产受到抑制，在奶类及奶制品方面尤为突出。原因主要有3个方面，一是由于宣传和科普工作不到位，国内消费者对化肥、农药、饲料添加剂等农业投入品的使用缺乏科学认识，对国内农产品的安全性认识不客观，主观上认为国内农产品不安全； 二是我国农业生产经营主体发育迟缓，市场意识、品牌意识、质量意识差，我国高质量农产品供给能力不足； 三是国内市场监管不到位，劣币驱除良币的现象存在，低档商品按高档价格卖，扰乱了市场。

1.5 国产蛋白饲料和奶类等农产品供应不足

虽然我国粮食产量取得了十二连增的好成绩，但是我国的国产蛋白饲料大豆、苜蓿等的供应量却严重不足， 2014年我国大豆和苜蓿的进口量分别达到了7 140万t和88.40万t，其中大豆进口量是国内产量的5.87倍。原因主要有以下几个方面：一是随着我国畜禽养殖业规模化程度的提高，原来使用农副产品进行饲养畜禽的中小养殖户不断退出，畜禽饲料也从农副产品向“玉米+豆粕”的标准化饲料模式转变，规模养殖户替代中小养殖户也拉动了我国畜禽养殖业对豆粕等蛋白饲料资源的需求量的增加； 二是加入WTO之后国外低价转基因大豆不受关税配额的限制，大量进入中国市场，大豆进口量从2004年的2 023万t激增到了2014年的7 140万t，挤压了国内大豆生产的发展空间； 三是国内玉米的快速发展挤占了大豆产业的发展空间； 四是我国种养经营主体分离，限制了苜蓿、青贮玉米等饲料作物的发展。

另外， 2014年我国奶类及奶制品的供应量3 841万t，占平衡膳食条件下我国的居民需求量的26.56%[1]。本国奶制品供应不足，再加上“三聚氰胺”事件的影响，奶制品大量进口，抑制了国内奶业的发展。

1.6 资源环境压力大

2014年中央经济工作会议提出我国环境承载力已达到或接近上限，必须走绿色低碳循环的发展模式。从种植业来看，为了促进粮食持续增产，投入大量的农药、化肥、农膜等农业生产资料，但是由于投入的边际效益递减，化肥等的利用率不高，大量投入品排放到了环境中，65%的化肥、70%的农药排放到了环境中，农膜残留率高达40%。环保部《全国土壤污染状况调查公报》显示，我国土壤点位超标率19.4%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为13.7%、2.8%、1.8%和1.1%，主要污染物为镉、镍、铜、砷、汞、铅、滴滴涕和多环芳烃[8]。土壤是我国粮食生产的基本条件，土壤的污染让适宜生产粮食的面积在减少。

从支撑我国粮食增产的水土条件来看，全国水土流失面积达295亿hm2，年均土壤侵蚀量45亿t，沙化土地173亿hm2，石漠化面积12亿hm2，高强度、粗放式的生产方式导致农田生态系统结构失衡、功能退化[9]，严重影响我国粮食生产的发展。目前我国有余粮调出的省份只有黑龙江、吉林、内蒙古、河南和安徽5个省份，而支撑黑龙江、吉林和内蒙古3省连年丰收的黑土地，土壤有机质含量逐年下降，吉林黑土地有机质含量已从建国初期的8%下降到现在的不足2%。地处黄淮海地区的河南为了确保粮食增产通过开采地下水进行灌溉，目前，河南每年的农业生产地下水开采量达76亿m3，粮区地下水超采率近40%，地下水漏斗区面积超90万hm2。作为粮食调出省，河南已经面临老井无水可抽、新井越打越深、井眼越来越多、“井眼挨井眼”的问题，如何确保粮食增产是一个难题[2]。

2 主要结论与改革思路

2.1 主要结论

长期以来在以生产为导向的政策支持下，我国粮棉油、肉蛋奶、果菜茶等农产品产量持续增长，但由于供给与有效需求不匹配，导致产业结构失衡，不仅扭曲了资源配置，降低了生产效率，也给我国的资源环境造成了巨大的压力。目前我国农业供给侧主要存在“三个过剩、两个不足”：玉米生产过剩； 蔬菜生产隐性过剩； 畜禽肉类生产阶段性过剩； 高品质农产品供应不足； 国产蛋白饲料和奶类等农产品供应不足。

2.2 改革思路

中国农业的供给侧改革要紧盯我国农产品需求结构的变化趋势，按照“蓄产能、调结构、控产量、提质量”的总体思路加强资源保育和环境治理、科学制定各类农产品生产目标，调整失衡的产业结构，调减玉米、蔬菜、肉类等过剩农产品的生产，扩大蛋白饲料、奶类及奶制品的供给，提高高品质农产品在市场上的供应比例。

(1)蓄产能。主要是加大对资源保育和环境治理的投入，提高我国土壤的质量等级、水资源的保障能力，加强农业环境治理，改善农业生产条件，提高农业可持续发展能力。

(2)调结构。我国农业供给侧结构性改革调结构主要有3个方面，一是调整种植业内部结构，减少玉米播种面积，扩大大豆、苜蓿、青贮玉米等饲料作物种植面积； 二是调整种养结构，种植业的发展速度和规模要与畜牧业发展相协调，调减畜禽肉类总产量，提高奶类及奶制品产量； 三是调整区域产业结构，区域种植业、养殖业产业规模要与当地资源和环境承载力相适应。

(3)控产量。我国各类农产品的产量目标要参照我国居民的膳食需求量，调减蔬菜、畜禽肉类等严重超过居民膳食需求总量的农产品产量。

(4)提质量。提高我国农产品质量总体水平，扩大高品质农产品的供给量，满足居民对高质量农产品的需求。

3 中国农业供给侧结构性改革的技术路径与政策措施

3.1 技术路径

3.1.1 基于需求设定农业生产目标

由于农产品具有不同于其他一般商品的属性，多了谷贱伤农，少了谷贵伤民。改革开放以来，我国农业发展迅速，各类农产品供应充足，在产量上基本能够满足国民的膳食和营养需要。随着经济和社会发展，在农产品消费方面也发生了很多变化，一是随着我国高血压、糖尿病以及各类心血管疾病等富贵病患病率的提高，我国居民对健康更加重视，人们对膳食追求逐渐超过对食物口味的追求； 二是随着我国政治体制改革的推进，新型政商关系的确立，餐饮环节存在的浪费将作为食物需求的泡沫被挤出； 三是中高端、多样化农产品的消费需求量将会增加； 四是随着技术进步，畜牧业对粮食的消费还存在一定的节约潜力。因此，根据我国居民消费习惯、变化趋势和关联行业的发展水平，科学设定各类农产品的生产目标，确保农产品的供给保持在一个合理的区间，是我国农业供给侧结构性改革的首要内容。

3.1.2 加强农业资源保育和环境治理

农业产能不足是我国农业可持续发展后劲不足的重要表现，我国农业供给侧结构性改革首先要加强资源保育和环境治理，提升农业产能。在土壤方面，加强黑土地保护，提升土壤有机质含量，加强污染土地的修复和治理。在水资源方面，大力推行节水灌溉，控制地下水下降的速度。加强畜禽粪污处理设施投入，降低畜禽粪污对环境的污染。引导蔬菜种植户科学施肥，减少化肥和有机肥对土壤的污染。

3.1.3 优化农业产业结构

针对我国玉米、蔬菜、畜禽肉类等农产品产能过剩，优质蛋白饲料、奶类、绿色有机的高端农产品供应不足的矛盾。优化我国农业产业结构，引导玉米、蔬菜等过剩的产能向青贮玉米、苜蓿、大豆等饲料作物生产转移，是破解我国农业产能过剩的基本策略。我国奶类需求旺盛，但我国供应不足，大量奶制品进口，压缩了农民的就业空间。大力发展奶业不仅可以增加本国供给，也可以扩大农民就业。通过产业、财政、金融、投资等政策加快推动“镰刀湾”地区玉米产业结构调整，为全国其他地区产业结构调整做好引导和示范。

3.1.4 强化市场、品牌、科普等软环境建设

我国农业在供给侧出现的一些问题是由需求侧的软环境导致的。我们要加强公平市场环境建设，提高农产品品牌的美誉度，加强科普宣传，让消费者对农产品的生产的认识更加科学，提升消费者对我国农产品的信心，扩大我国高端农产品的市场占有率。

3.2 政策措施

3.2.1 加强农业生产预警和宏观调控

由于我国地域面积广阔，各类农产品的市场主体多，我国各类农产品生产的市场主体比较多，再加上随着交通条件的改善，大量农产品跨区域流通，农产品市场信息反馈机制不健全，导致我国农产品的生产存在一定的无序性，农产品价格特别是蔬菜价格过山车式的大起大落。充分发挥政府和行业协会的作用，加强对各类农产品生产的预警和宏观调控，确保各类农产品稳定供应相对可控，保障农民利益。

3.2.2 推进农产品目标价格改革

我国玉米生产过剩，但大豆等蛋白饲料供给不足。建议加快推进农业目标价格改革，对玉米也实行目标价格，价补分离，通过补贴政策引导农民将一部分玉米改种大豆，既减少玉米生产压力，也增加我国大豆供给量，减少对进口的依赖。为提升政策执行效果和精准性，可以采用遥感等高新技术手段进行监测，精准补贴。

3.2.3 加强市场环境和农产品品牌建设

针对我国消费者对我国高端农产品信心不足、国内农产品品牌建设滞后等问题，建议政府加强对农产品市场的监管，提升农产品质量安全水平，提高消费者对我国农产品的信心。同时加强对龙头企业、合作社以及家庭农场等新兴经营主体在品牌建设方面的投入，让好产品卖上好价格，提高农民收入水平。

3.2.4 开展对大豆进口的环境风险评估，确定进口规模上限

加入WTO之后，我国大豆进口量逐年攀升，不仅抑制了国内大豆产业的发展，扭曲了我国的种植业结构，也给我国的农业系统引入了一个巨大的外源风险因素，影响了中国农业系统的内稳定性。进口大豆通过畜禽过腹转化为畜禽粪便，相关研究显示我国畜禽粪便中的有机氮含量已经超过了我国种植业生产的实际需要量，多余的氮排放到水体和空气等环境中，给我国的生态安全造成了重要影响。因此，对大豆进口的风险进行环境评价，确定进口规模的上限，既有利于优化我国种植业产业结构，也有利于保护我国生态安全。

[1] 周振亚，高明杰，李全新，等.基于平衡膳食的中国主要农产品需求量估算.中国农业资源与区划， 2015,36(4)：85～90

[2] 周振亚， 罗其友，李全新，等.基于节粮潜力的粮食安全战略研究.中国软科学.2015,(11)： 11～16

[3] 中国营养学会. 中国居民膳食指南.拉萨：西藏人民出版社， 2008

[4] 唐华俊， 李哲敏.基于中国居民平衡膳食模式的人均粮食需求量研究.中国农业科学.2012, 45(11): 2315～2327

[5] 罗其友， 米健, 高明杰.中国粮食中长期消费需求预测研究.中国农业资源与区划， 2014,35(5)： 1～7

[6] 国务院办公厅.中国食物与营养发展纲要(2014-2020年).国办发[2014]3号

[7] 米健，罗其友.高明杰.粮食需求预测方法述评.中国农业资源与区划， 2013,34(3)： 28～33

[8] 环保部. 全国土壤污染状况调查公报.北京：环保部， 2014

[9] 农业部.全国农业可持续发展规划(2015-2030年).北京：农业部， 2015

[10]张鹏. 我国农产品供求均衡分析： 1982～2006——一个数理分析框架及实证检验.财经研究， 2008， 34(3)： 49～60