律师代理申诉制度的适用问题与优化建议——以H市中级法院律师代理申诉情况为分析样本

●常淑静 田源

律师代理申诉制度的适用问题与优化建议
——以H市中级法院律师代理申诉情况为分析样本

●常淑静 田源

司法实践中，律师代理申诉制度发挥了应有的价值功用，但也暴露出诸多问题和不足。本文选取山东省H市中级人民法院的律师代理申诉制度适用情况为研究样本，通过对局部地区带有规律性、一般性问题的归纳分析，尝试提出一套“可复制、可推广”的应对之策，推动律师代理申诉工作得到健康有序发展。

律师代理申诉 适用问题 优化建议

律师代理申诉制度作为党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)的重要部署①《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离，保障当事人依法行使申诉权利。对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度。对聘不起律师的申诉人，纳入法律援助范围。”，既是全面推进依法治国的应然之举，更是强化司法人权保障和加速司法文明进程的必由之路。2015年6月，山东高院与山东省司法厅、山东省律协联合颁布了《关于推动开展律师代理申诉工作暂行办法(试行)》(以下简称《办法》)。该《办法》将律师代理申诉的范围界定为：不服人民法院生效判决、裁定，向人民法院提出的申诉。包括以下几种类型：其一，不服人民法院作出的生效刑事判决、裁定，向人民法院申诉的案件；其二，不服人民法院作出的生效民事、行政判决、裁定，经再审后仍不服，向人民法院申诉的案件以及可以向人民法院申诉的其他案件。该举措实践中取得了良好的法律效果和社会效果，但也暴露出部分影响和制约律师代理申诉制度适用的问题。本文选取山东省H市中级人民法院的律师代理申诉制度适用情况为研究样本，通过对局部地区带有规律性、一般性问题的归纳分析，尝试提出应对之策，推动律师代理申诉工作得到健康有序发展。

一、律师代理申诉制度的价值功用

(一)有助于增进相互间交流

律师作为法律职业共同体的重要组成部分，与法官一样，也是法治建设的重要推动力量。律师代理申诉制度模式下，律师通过代理申诉案件，不仅能够把当事人的主张通过法律程序及时准确地传递给人民法院，促使当事人依法按程序反映诉求，也能够把人民法院生效裁判中存在的一些问题有针对性地反映给人民法院，并监督法院依法纠错，在加速申诉案件化解的同时，提高司法的权威性和公信力。同时，基于我国的现实国情和司法环境，法官和律师之间信任度不高，相互交流相对局限。②田源：《由“针锋相对”到“通力协作”——略论司法公信视野下法官和律师之间关系的冲突与融合》，载《山东审判》2014年第1期。律师代理制度同样为法官和律师搭建了交流平台。法官与律师可以通过共同接处申诉、配合做服判息诉工作、研究重大疑难复杂案件，加强相互之间的理解与支持。在强化业务学习的同时，实现双方的良性互动。

(二)有助于破解申诉难问题

长期以来，申诉环节一直是各种司法乱象的集聚地，诸如申诉难、申诉乱等老问题挥之不去，聚众申诉、暴力申诉等新情况层出不穷，申诉问题一旦处理不及时或处理不当，极易引发涉诉上访等现象。解决涉诉信访问题，最根本的途径就是回归法治轨道。③田成有：《涉诉信访困局的法治化破解》，载《法官的改革》，中国法制出版社2014年版，第206页。相较于普通当事人，律师具有较高的法律素养和程序意识；相较于司法工作人员，律师与普通民众之间的沟通更为便利随意。作为化解矛盾纠纷、维护公平正义的一支重要力量，律师代理申诉，能够提升申诉案件的处理质效，避免部分当事人因申诉案件“久申不决”，而采取聚众闹事、群体性上访等极端化手段。

(三)有助于节约有限司法资源

2016年5月1日，立案登记制在全国范围全面施行，立案门槛的降低，使得大量诉讼案件蜂拥至法院。与之相应的，申诉案件数量同样水涨船高，案多人少的客观矛盾进一步加剧。倘若仅仅依靠相关部门法官治理大量申诉案件，势必会陷入处理进度越慢，矛盾越激化；矛盾越激化，处理难度越大；处理难度越大，处理进度越慢的恶性循环。吸纳部分优秀律师代理申诉，实现案件矛盾的化解，可有效减轻法院、法官的压力，也有助于节约有限的司法人力、物力资源。

(四)有助于强化人权司法保障

现阶段，一个国家人权司法保障的程度，已成为衡量该国司法文明程度的重要标尺。强化人权司法保障，不仅是四中全会《决定》的重要部署，更是我国全面推进依法治国进程的必由之路。律师代理申诉制度实施的目的，一方面是为了保障当事人的申诉权利，另一方面引入律师作为第三方参与评价生效判决，可以帮助申诉人依法评估已然发生法律效力的裁判，并理性作出判断和选择，有利于当事人服判息诉，彻底解决涉法涉诉信访案件。作为之前并未牵扯诉讼的第三方，律师更容易得到当事人的信任，依法享有调查取证的权利，有利于法庭更全面、完整地了解案件事实，并依法作出坚守实体公正和程序公正的判决，最大限度地防范冤假错案的发生。

二、律师代理申诉制度的实施状况

为对律师代理申诉制度的实施效果作出更为直观的判断，课题组选取H市中级人民法院作为样本，对2015年6月至2016年12月期间的律师代理申诉情况加以考察，并与部分值班律师、申诉人和法院从业人员进行了座谈，以期全面客观地了解律师代理申诉工作现状。

(一)制度整体运行良好

按照山东省高级人民法院的统一部署，2015年6月1日，H市中院律师代理申诉值班工作室正式挂牌成立，配置了专门的值班房间、桌椅、电脑、打印机等设施。自成立以来，共有两个律所的22名律师，先后值班309天。轮值律师均按照省市律协的值班要求，严格遵守值班纪律，值班秩序井然有序，并未出现有案值班、无案脱岗的现象。

(二)律师接处申诉案件效果显著

考察期间内，H市中院值班律师共接处申诉案件252件，约占同期申诉案件总数的35%。其中，共劝息诉申诉案件153件，约占接处申诉案件总数的60.71%，近2/3的申诉人在值班律师的法律释明下服判息诉。共化解申诉案件13件，约占所有接处申诉案件的5.16%。尽管绝对数量不多，但相关案件均经过一、二审甚至再审，化解难度大，尤其部分案件如果仅依靠法院的力量难以化解，值班律师的独有优势得以发挥。

(三)接处申诉案件数量持续增长

2015年下半年，H市中院轮值律师共接处申诉案件79件。2016年上半年，接处申诉案件总数为82件，同比上升3.8%。2016年下半年，接处申诉案件总数为91件，同比上升10.98%。不难看出，H市中院律师接处申诉案件的数量逐年持续增长。这在一定程度上表明，律师代理申诉制度经受住了实践考验，其价值成效已经得到当事人的初步认可，当事人向值班律师咨询和寻求代理的意向越来越强烈。

(四)律师对法院的“谏诤”功能显现

据考察，在H市中院轮值代理申诉的律师，一旦发现申诉案件可能存在错误或瑕疵的，即报请所在律师事务所或法律服务机构评议。经评议后，确认申诉案件可能存在错误或瑕疵的，则向H中院提交书面意见，由法院对是否应当立案予以审查。考察期间内，H市中院轮值律师共经报请程序向法官提交立案建议114件次，共有45件申诉案件得以立案审查，立案成功率达39.47%。比例尽管有限，但在律师代理申诉工作的实施初期，囿于各种条件，取得这样的成绩实属不易。这也在一定程度上表明，代理律师正在成为法院的诤友，法院对于值班律师提出的意见愈发重视。

三、律师代理申诉制度适用中存在的问题

(一)职能发挥比例失调

关于律师代理申诉的职能作用，山东省高级人民法院院长白泉民曾明确指出，“值班律师的工作职责主要包括窗口接处、专业咨询、法律释明、化解息诉、提出意见建议、代理申诉等。”④姜东良：《山东律师代理申诉机制运行百日初见成效》，载《法制日报》2015年10月16日。考察期间内，H市中院值班律师共接处申诉案件252件。其中，提供专业咨询86件次，进行法律释明79件次，实现化解息诉152件次，给予意见建议99件次，代理申诉案件15件。相较于其他职能作用的发挥，律师代理申诉案件的数量和所占的比例均显著较低。这也凸显了律师代理申诉制度的施行过程中，各项职能业务的开展出现比例上的失调。

(二)职能行使出现异化

律师代理申诉制度的开展过程中，部分轮值律师未能摆正自身职能定位。譬如，有的轮值律师将专用的律师代理申诉办公室用于个人其他业务的拓展，甚至主动要求其代理的其他案件当事人或潜在客户到办公室洽谈业务。代理申诉案件的特有身份，以及在法院“办公”的客观条件，被部分律师当作招揽业务甚至收取高额代理费用的“噱头”。还有极个别的代理律师借助便于和法官沟通的条件，以不正当手段尝试与法官“拉关系”、“交朋友”。上述现象均为律师代理申诉职能异化的具体表现。

(三)律师参与化解矛盾热情不足

考察期间内，H市中院律师代理申诉案件的过程中，共化解涉诉信访案件8件，占所接处申诉案件总数的3.17%。涉诉信访案件的化解数量和比例，均停留在低位。为此，2016年1月，H市中院颁行的《律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作市级专项经费使用管理暂行办法》明确规定，“律师代理申诉案件过程中，每化解一件信访案件，奖励人民币6000元。”然而，即便如此，2016年律师代理申诉过程中化解涉诉信访案件数也不过5件。不可否认，涉诉信访案件相对于普通申诉案件而言，化解难度较大。但轮值律师参与化解信访案件的热情有限、积极性不高，也是影响律师参与矛盾化解的重要因素。

四、律师代理申诉制度适用问题的原因分析

(一)律师代理申诉缺乏立法支撑

律师代理申诉制度虽然在部分法律法规中有所涉及，但缺乏立法层面上明确规定，导致具体适用过程中欠缺可操作性。即便《律师法》也只是原则上规定律师可以接受委托代理申诉。又如，《刑事诉讼法》第241条规定“刑事案件终审生效后，当事人及其法定代理人、近亲属不服的，可以向人民法院或人民检察院提出申诉”，但对于当事人不服，是否可以委托律师代理申诉，并未作出明确规定。2013年修订后的《民事诉讼法》，并未对律师代理申诉作出规定。当事人对生效判决不服的，纵然可以向人民法院申请再审，但经过再审程序后当事人仍不服的，只能向人民检察院申请抗诉或者检察建议。2015年修订后的《行政诉讼法》同样规定，行政案件经过再审审查后，仍然不服的，当事人再向人民法院提出复查的申请，人民法院将不予以受理。由于缺乏明确、具体的法律的依据，律师代理申诉制度在实施伊始就遭遇到了立法上的合理性怀疑，这也直接影响到其实施效果。

(二)代理律师的权利规定不足

我国三大诉讼法赋予了律师代理案件所享有的权利和义务，但对律师代理申诉过程中的权利范围则疏于规定。诚然，中央政法委颁行的《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见(试行)》为律师代理申诉案件提供了一定的政策性支持。诸如“加大律师执业保障力度，为律师阅卷、调查、与承办法官沟通等提供方便”，一定程度上化解了律师代理申诉案件过程中的尴尬与局限。同时，即便律师在代理申诉案件时，发现申诉案件有错误、瑕疵，并向作出生效判决的人民法院提出意见和建议，但现有立法并未对相关法院是否回复、何时回复作出规定，亦未就倘不及时回复或不回复将承担何种后果作出规定。实践中，代理申诉的律师提出的意见建议，在递交到相关法院后经常石沉大海，这极大打击了律师代理申诉案件的积极性。

(三)代理律师的管理相对混乱

据考察，H市中院代理申诉的轮值律师存在多头管理，各管理机构之间衔接松散，管理相对混乱。按照相关文件规定，律师代理申诉应由司法局主导，市律协按照相关标准要求选派符合条件的律师，作为代理申诉律师到法院值班。但实践中，值班律师虽由律协选派，但具体工作由法院部署安排，出于对律师代理申诉效果的关心，司法行政部门不时对律师工作“越级”指导。值班律师事实上要向律所、律协、司法行政部门三方“报告”工作。但与此同时，上述部门对律师代理申诉仅仅停留在宏观指导层面，缺乏直接、有效监督。即便法院能够近距离接触到轮值律师代理申诉工作，也仅能提出建议意见，而缺乏有效管理。

(四)代理申诉律师的职业保障不足

代理申诉律师的相关职业保障的滞后，是影响部分律师工作积极性、主动性的重要因素。据考察，2016年9月30日，H市财政局、市委政法委虽出台了律师参与化解和涉法涉诉案件工作市级专项经费使用管理暂行办法，但目前尚未发放至值班律师。⑤经调查两值班律所，目前，值班费用尚未发放。调查时间为2017年2月15日，调查对象为值班律所主任。另据对山东省其他地市的调查得知，部分地市值班律师的值班报酬同样没有落实到位。同时，山东省高级人民法院、山东省律师协会联合制定的《值班律师代理申诉案件工作细则》虽然规定了值班律师的职责范围，但对值班律师接处数量、接处效果的考核标准却缺乏规定。这就客观上造成了律师接处申诉案件多与少，接处质量好与坏全都一个样。自然影响到部分原本积极投身申诉案件代理律师的积极性，也不利于代理申诉工作的开展。

五、完善律师代理申诉工作机制的建议

(一)推动建立律师强制代理申诉制度

建议借鉴域外法治发达国家的相关规定⑥德国法律规定在州法院及其以上审级的法院中适用民事强制律师代理制度，日本法律也规定在地方裁判所以上的审级适用该制度。，逐步建立律师强制代理申诉案件制度。结合我国实际，律师强制代理申诉制度的建构不可能一蹴而就，而应当经历一个渐进推行的过程。⑦余文唐：《如何把司法申诉交给律师代理》，载《人民法院报》2015年1月19日。第一，案件审级上的渐进适用。建议先在中级法院及以上法院，适用律师强制代理申诉制度，即上述法院对非经律师代理的申诉案件，一律不予受理。待制度运转成熟后，再向基层法院推广。第二，案件类型上的渐进适用。建议先采取列举式的方式，先从立法上明确几种必须强制委托律师代理的案件类型。经过一段时间的尝试，待成熟后再行推广。

(二)明晰代理申诉律师权利和义务

第一，保障律师在代理申诉案件中的权利。司法实践中，律师阅卷难、会见难等客观情形，严重制约了律师代理申诉工作的开展。建议在立法层面上明确规定代理申诉律师的权利，如及时安排代理律师阅卷，提出代理意见和案件建议等权利。同时，对于代理申诉律师所提出的意见和建议，法院、检察院等接收机关应予以重视，及时反馈，反馈不及时的，应追究有关责任人的责任。第二，保障代理申诉律师获得报酬的权利。轮值律师提供法律服务，并非义务劳动，同样应当支付对价报酬。倘若不能及时支付报酬，必将挫伤律师值班和参与化解信访案件的积极性。建议将值班律师费用纳入各级财政预算，由主管部门核实后予以发放，进一步提升律师代理申诉的积极性。第三，强化律师代理申诉不当履职的责任承担。建议从立法上明确规定律师在代理申诉案件过程中怠于履职或履职不当所应承担的法律责任和职业贬损。相关责任规定应当明确具体，便于对照查询，增强责任追究的可操作性。

(三)建立当事人对代理律师的信任管理

最高人民法院副院长景汉朝在江苏对律师代理申诉信访案件进行调研时强调，落实律师代理申诉制度，必须重视建立当事人对代理律师的信任管理。⑧贾亚奇：《积极探索律师代理申诉信访路径 进一步推动信访法治化进程》，载《人民法院报》2015 年12月18日。针对部分当事人对在法院、检察系统设立律师值班室持怀疑态度，不相信律师会依法代理申诉的现象，建议采取以下措施：第一，建立代理申诉律师专家库。杜绝强制代理或未经申诉人同意的指定代理律师，赋予申诉人对代理其申诉案件律师的选择权。申诉人可以从律师专家库中自主选取自己信任的律师。申诉人对于自己所选择的律师的意见建议更容易接纳，这也一定程度上改善了申诉案件的处理质效。第二，设立代理申诉律师的遴选标准。建议设立必要的积极要件和消极要件，积极要件方面，律师必须具有5年以上的执业经历，从而保障代理申诉律师的业务能力和职业经验。消极要件方面，律师近5年内受到通报批评以上处分的，不能作为代理申诉律师执业。

(四)强化对律师职业道德的培塑引导

律师是代理申诉工作的重要组成部分，律师的职业素养决定了代理申诉工作的好坏。建立一支高素质的申诉代理律师队伍是强化律师代理申诉制度的重要保障。第一，增强代理申诉律师的社会责任感。强化对律师群体的价值观教育，引导越来越多的律师不再将报酬高低作为是否代理案件的唯一判断标准。吸引越来越多的高水平律师参与到申诉案件代理领域来。第二，强化代理申诉律师的职业道德培塑。引律师认识到代理申诉案件并非仅仅是一项义务，更是作为职业共同体成员全面推进依法治国进程，强化人权司法保障的时间舞台，不断强化律师代理申诉案件的积极性和主动性。

(作者单位：山东法官培训学院 菏泽市中级人民法院)

责任编校：李召亮