从代表人诉讼到职权型示范诉讼——化解行政群体性纠纷的基层思考

●王兰旭 刘雅倩

从代表人诉讼到职权型示范诉讼
——化解行政群体性纠纷的基层思考

●王兰旭 刘雅倩

出于对群体性行政纠纷案件审理的现实需求，法院出现了带有部分示范诉讼特点的“准示范诉讼”审判模式，这种模式是先于司法制度而进行的实践尝试。综合已有的“准示范诉讼”的运行效果及其遭遇的制度壁垒，以及“职权型示范诉讼”在程序特性和设置机理的特点可以看出，对我国当前的群体性行政案件的审理，适度强化“职权型示范诉讼”程序具有明显优势。本文以我国基层司法的实践经验为基础，进一步探讨了适度强化法院职权性质之下的“示范判决扩张”、“当事人加入及退出”机制，勾勒出我国“职权型示范诉讼”从立案到判决后的建设路径，并对其中的一些特殊问题进行了特别考量和制度设计。

职权型示范诉讼 群体性行政纠纷 基层探索

一、问题的提出：群体性行政案件增长显著，凸显现行代表人诉讼制度应对乏力

(一)行政案件立案登记制改革后，中基层法院群体性行政案件增长显著

我国司法统计鲜有确切数据对涉群体性案件数量进行反映。在此仅以Q市L区法院为例。L区法院从2013年至2016年5月30日的群体性案件的数量，2015和2016两年的增长率，都大大超过前两年的数据。群体性行政案件不仅数量逐年增多，占行政案件总数的比例也逐年上升，2016年前五个月的数据甚至出现几何增长趋势。

(二)个案分别审理抑或代表人诉讼，均难以兼顾程序效率与实体公正

我国诉讼法中针对群体性案件的制度设计是代表人诉讼制度。但当前司法实践中，出于降低群体性风险的需要，常用做法是拆分立案、个案审理。但这两种作法实践效果均不理想。

1.拆分立案、个案审理能够保障实体公正，但程序效率低下。行政群体性纠纷的特点是该类案件诉讼标的相同,案件事实和涉及的法律问题亦相同或相似。将群体性案件拆分成个案审理，必然导致每个案件分别就相同的事实进行反复审理,严重浪费诉讼资源；且这些案件由不同法官审理,极易产生事实认定和法律适用标准的分化，无法保证实体公正。

2.代表人诉讼设计初衷为提高效率，然而现实运行中效率与公正均不能保证，代表人诉讼长期受冷。以Q市L区法院2013年至2016 年5月30日的行政案件审理情况为例，其中仅2016年仅有一例群体性行政案件适用了代表人诉讼，且该案最终未进入实际审理阶段。代表人诉讼的有效运行要求代表人能够顺利产生，且自始至终充分参与诉讼，并要求当事人群体具有较高的统一性与自治性。而这几点目前在我国司法实践中均存在不同程度的障碍。代表人和被代表的当事人之间存在意见分歧甚至互不信任，难以达成共识；代表人不愿尽心尽力，且易为一已私利被对方收买，损害当事人群体的利益；当事人群体客观或主观上的利益分配不公。①洪冬英：《代表人诉讼制度的完善——以职权型示范诉讼为补充》，载《华东政法大学学报》2011年第3期。最终导致代表人诉讼被束之高阁。

二、基层探索带来启示：“准示范诉讼”遭遇壁垒，引发职权型行政示范诉讼应然特性思考

(一)“准示范诉讼”审判模式出现，取得成效亦遭遇制度屏障

目前基层实践的“准示范诉讼”审判模式的基本作法为：人数众多的原告在某一集中时段向法院提起多个同类型行政案件，法院在立案阶段对其分别立案；之后从该批群体性案件中选择一个或多个具代表性的案件先行审理，其余案件裁定中止审理，待先审案件得到确定的生效文书之后再启动中止案件的审理程序；先审案件为后审案件提供依据或参考，该批案件在当事人适格、事实认定、法律适用等问题上采取同一标准。先审案件对于后审案件在事实上起到了示范诉讼效果，最终取得快速解决该批次群体性纠纷的效果。

“准示范诉讼”的尝试取得了一定成效。一是有助于审判标准的统一，因后判案件均将前判案件作为依据和参考，事实认定和法律适用标准相对比较统一。二是有助后续案件的尽快解决，“准示范诉讼”的最终效果与示范诉讼相类似，一旦先审案件取得最终结果，后续案件可以此为依据尽快做出处理。

同时“准示范诉讼”运行中亦存在无法克服的制度壁垒。一是效率无法保障。“准示范诉讼”并非一项完整的系统的制度，先审案件只能遵从一般行政案件审理的程序，如果先审案件出现诉讼拖延，将拖累整个案件群体的审理效率。二是先审案件的事实认定及裁判文书效力受限，其性质仅是单独案件的审理结果，仅能作为后续案件的参考，类比适用可能引发质疑。

(二)适度强化职权色彩

发源于国外司法实践的示范诉讼制度，从解决具体纠纷层面释义，是指从存在共同原告或共同被告且事实与证据相同，所要解决的法律问题亦相同的数个案件当中选出一个案件，经全体当事人同意，法庭作出相当于合并审理的裁定，对该案首先进行审理并作出判决，全体当事人均受该判决结果约束的诉讼制度。②参见薛波：《元照英美法词典》,法律出版社2003 年版，第1339 页。示范诉讼有两种形式：一种是当事人群体之间具有“示范诉讼契约”的契约型示范诉讼，另一种是法院通过职权选取示范案件并赋予其扩张效力的职权型示范诉讼。我国目前基层所探索的“准示范诉讼”审判模式，性质更契合于职权型示范诉讼。

1．程序特性——“职权(介入)”性质有助于强化案件示范功能

职权型示范诉讼适合我国当前群体诉讼的现状，是由于其特别强调法院在示范诉讼启动及运作过程中的促进和管理作用。这种“职权(介入)”的性质主要体现在以下几点：一是依职权启动示范诉讼程序。一般的示范诉讼程序的启动，系由当事人向法院提出申请。而职权型示范诉讼不需要当事人申请，法院根据立案及案件具体情况作出判断，可自行决定是否对某一批案件适用示范诉讼程序。二是依职权选定示范诉讼案件。在域外实践中，如何选定示范案件是职权型示范诉讼与契约性示范诉讼的标志性区别。③参见朱磊：《群体诉讼的基本模式与路径选择——以美德日三国为中心的比较法考察》，载《中共乌鲁木齐市委党校学报》2013年第3期。结合国内司法现实情况，在当事人法制观念及法律技巧均有待提高的前提下，由法院根据典型性、证据充分性、审理时机等因素选定示范诉讼案件，有利于机制的有效运行。三是职权性质的程序加入机制。如何设计当事人进入诉讼程序的方式，域外分歧不一，主要分为加入制与退出制两种形式，美国集团诉讼采取退出制，欧洲各国则多采用加入制。总体来说，加入制更多赋予个案当事人选择的权利，但极易拉低效率，导致日后重复诉讼；退出制则更多赋予法院职权，虽有武断之嫌，但针对当事人众多案件的处理确实更加有效。

2．设置机理——整合群体性行政案件有助于最大化提高审判效率

职权型示范诉讼对我国行政审判具有的制度意义在于，其能更高程度的实现诉讼经济。通过默示加入示范诉讼，将所涉及案件最大程度合并于程序之中；通过将当事人适格、事实认定、法律适用等问题在一次审理程序中予以解决，将审判资源进行最大化节省。对法院而言，通过在示范诉讼中对程序的有效指挥，在提高审判效率的基础上，能进一步实现如下效果：一是降低审判压力。示范诉讼在审判阶段是传统的“一对一”诉讼形式，可以避免代表人诉讼中一对多的处理风险，以及逐案审理中的大量重复工作，因此能够明显起到降低审判压力的作用。二是减轻立案压力。示范诉讼通过对诉讼时效和审理期限的设置，能够保障第三人及未起诉案外人的诉讼权利，使大量潜在利害相关人不会因急于保证自身权利而蜂拥至法院立案，而是可以通过观察示范案件的走向再决定如何处理自身权利，因此可以极大减轻法院的立案压力。三是减少群体性不稳定因素。因示范诉讼通过选取示范案件先行审理，在审判形式上还是传统的均等两造形式，不存在一方当事人数量庞大、容易聚合、引发秩序混乱的潜在危险，因此能够明显减少审判之外的群体性上访等社会不稳定因素，从侧面保证审判质量。

三、深度分析：在当事人处分权与审判职权有效行使之间，寻求突破和平衡

(一)对当事人处分权制度规范的适度突破——示范判决效力扩张

在许多大陆法系国家,当事人接受听审权不仅被作为宪法权力而得到明确规定,而且经过诉讼法教义学的长期发展,其规范内涵已经非常清晰和具体。④吴泽勇：《群体性纠纷解决机制的建构原理》，载《法学家》2010年第5期。我国法制具有明显大陆法系特征，以示范诉讼的方式突破传统“两造诉讼”需要解决的首要法理突破，就是示范判决的效力扩张的正当性。示范诉讼的最大法理困境在于，未直接参与示范诉讼程序的当事人(示范诉讼第三人)未经过充分的举证及辩论程序，而必须接受法庭对于共性问题判决的约束。因此对非示范诉讼当事人进行程序保障尤为重要。在此可借鉴德国相关立法，法院必须主动的、积极的纠正诉讼双方行为的偏差并保障非示范诉讼当事人权益。具体来说，应注意重点保障非示范诉讼案件当事人如下权利：一是听审权。通过强化非示范诉讼当事人的程序参与权来解决诉讼效率与权利保障问题，允许非示范诉讼当事人参与诉讼庭审、了解诉讼进程，从而保障其知情权。二是退出权。在示范诉讼启动之后、判决确定之前，如果非示范诉讼当事人明确表示反对，则可以行使退出示范诉讼之权利，使其案件退出示范诉讼程序，以后也不再受示范判决约束。三是异议权。如果非示范诉讼当事人对审判过程及判决有异议，如发现示范诉讼当事人存在通谋等违法行为，或法院忽略了某些对诉讼结果产生重大影响的证据时，可以向法院提出，也可以在判后提出上诉。

(二)对法院审判职权探知的衡平——当事人加入与退出机制的思考

纵观各国群体诉讼制度,就群体成员如何加入到诉讼的方式,有加入制与退出制的区分。我们认为应当在退出制的基础上，采取原则上自动加入、明示退出作为例外的制度设计。

1.默示加入

在示范诉讼程序启动时已经立案的案件、示范诉讼期间立案的案件、以及示范判决确定后陆续立案的案件，只要系因同一或同类行政行为而提起，具有相同或相近的当事人、法律关系、诉讼请求等，均视为自动加入到该示范诉讼程序之中，除非在规定的期间内明确表示拒绝加入该示范诉讼，则一律受到示范诉讼事实认定及生效判决的约束。

2.明示退出

与示范案件具有上述关联的群体性系列案件，采取默示加入制度，一方面是对当事人实体权益的保护，另一方面也构成对当事人程序权利的限制。实践中个案当事人出于多种考虑，有可能并不想加入到示范诉讼之中，此种情况下，应当赋予当事人程序上的退出权利。如果原告明确做出不想参与到示范诉讼程序的意思表示，则该个案退出示范诉讼程序，其后果是该个案进行单独审理，也不再受到示范诉讼事实认定及判决效力的约束。

四、探讨终点：个案审理示范化,职权型行政示范诉讼模式的程序构建

(一)审判程序的启动

因同一或同类行政行为而利益受损的行政相对人，向法院起诉后，法院视情况决定是否启动示范诉讼程序。这里存在一个案件数量与是否启动程序的关系界定的问题。关于启动示范诉讼对同类案件数量的要求，有学者建议同类案件应达到20件以上才能启动程序，结合我国民事诉讼中群体案件的相关规定，我们认为同类案件达到10件以上(含)⑤参见法释〔2015〕5号《民诉解释》第75条：民事诉讼法第五十三条、第五十四条和第一百九十九条规定的人数众多，一般指十人以上。较为合适。

示范诉讼启动后，法院应当发出公告。公告的内容应当包含但不限于：示范诉讼涉及类案的原告、被告、案情等基本情况，示范诉讼程序开始的日期，提出退出示范诉讼申请的期限，如不申请退出的法律效果等。公告方式建议以电子公示为主、平面媒体公示为辅，电子公示能保障公告范围更为广泛，且网络和移动端方式更新更快、传播广，便于权利人及时看到信息，知悉权利。

另外，示范诉讼的管辖目前在实践中仍是一个需要关注的点。我们认为，应遵循现行民事诉讼管辖规则，鉴于示范诉讼作为新生制度，其运行可能需要前期试点，就目前“准示范诉讼”的探索情况看，大部分群体性行政案件的规模基本集中在一个区域内，换言之，该类案件一般集中在一个基层法院的管辖区域内，因此先行将管辖限制在一个区域内比较有利于制度的前期运行和法院的实际操作。日后制度运行较为成熟之后，可以考虑扩大管辖区域级别。

(二)当事人退出权的告知

法院应以书面告知书的形式，向非示范案件当事人释明示范诉讼中默示加入明示退出的机制，并明确告知当事人其退出的权利、提出退出申请的期间、退出示范诉讼的法律后果。对当事人退出权的告知，应分以下两种情况处理：一是在示范案件审理期间、示范判决确定之前立案的案件，其当事人提出退出申请的期限应当设置为，在示范诉讼的取得确定判决之前，均可提出退出申请。二是在示范案件审理结束之后又立案的案件，应当在立案时即向当事人送达权利义务告知书及相关材料，并给予一定的提出退出申请的期限，我们认为可参照诉讼法中关于管辖权异议期限的规定，此退出申请提出期限设置为从签收告知书之日起15日内较为合理。

(三)示范案件确定与更换

1.示范案件的确定

示范案件由法院依职权选取，其当事人为示范诉讼当事人，其他未申请退出的当事人即为示范诉讼第三人。示范案件选定的正当性来自以下三方面：法院职权探知主义的介入、第三人对适格示范案件选定的默示确认、第三人处分权主义的限制。法院应当对已受理的涉群体性纠纷个案及权利人登记情况进行梳理，在征求当事人及第三人意见的基础上，依职权择定实施“示范诉讼”审理的案件。择定示范案件的标准应当包括但不限于：充分包含“共通的法律争议”，在涉案情节方面具有多元化的典型意义，涉案证据比较清晰充分，个案当事人诉讼能力较强及有律师代理等。在示范案件择定的过程中，法院应当将择案的目的、过程及理由，通过特定载体或途径向示范诉讼第三人及时公开，合理听取涉案群体的意见，及时对不同意见的采纳与否给予释明。

2.示范案件的更换

关于在示范诉讼程序中示范案件可否更换的问题，学者持不同意见。一种意见认为在诉讼程序中如果示范诉讼原告与被告达成和解，则需重新选定示范案件；⑥贺荣主编：《公正司法与行政法实施问题研究：全国法院第25届学术讨论会获奖论文集》，人民法院出版社2014年版，第1253页。另一种意见则认为某一案件一旦被确定为示范案件则一般不能以调解、和解等方式结案，而应走完全部的示范诉讼程序并获得最终的示范判决。实践中，不能排除示范诉讼原告消极参与诉讼程序而选择以和解、调解的方式解决纠纷的可能性，限制示范案件的调解、和解是对当事人处分权的侵犯，法理上解释不通，故此种情况下应当重新选定示范案件。重新选定示范案件必然导致诉讼程序上出现拖延，延迟示范案件审理周期，增加案件审理复杂程度。合理的建议是，在示范案件选定之后、庭审程序开始之前，设置一个合理的示范案件异议期，综合考虑现行相关法律规定，此异议期设置为15日较为合理。在此期间内示范案件当事人、第三人可以对已选定的示范案件提出异议，法院审查决定是否更换或最终采用已选定的示范案件。

(四)优先审理

为保证示范诉讼程序效率优势的发挥，法院对示范诉讼案件应当进行审理上的优先级设置。司法实践中，优先审理应当与优先立案、优先执行相结合，构成快速解决纠纷的系列措施。行政案件示范诉讼通常涉及大量群体纠纷，社会影响较大，如果立案迟缓、审理周期较长、执行缓慢，容易引发不稳定因素。通过法院优先审理示范案件，及时作出示范裁判，尽快进入执行程序，使示范诉讼第三人及其他同类纠纷相对人能够看到其权利在司法处理中的结果走向，被告也能够因示范裁判的结果而及时修正自己的行为。

(五)判决效力扩张

普通判决的既判力具有相对性，其效力范围以涉案当事人为主观范围，以诉讼标的为客观范围。示范诉讼制度关键就在于对这种既判力范围的突破。职权型示范诉讼的既判力扩张制度设计中，不同情况应区别对待：一是相关同类案件与示范案件诉讼请求一致的，如果当事人无法达成和解，由法院依职权裁定直接适用示范案件的判决、裁定；二是相关同类案件与示范案件诉讼请求不一致的，如果当事人无法达成和解，法院审理后续案件过程中应当援引示范案件的事实认定和裁判理由，包括赔偿数额的计算标准和公式等。后一种情况下，虽然后判案件的裁判结果与示范案件的结果不完全一致，但示范案件的既判力仍然在一定程度上扩张至同类案件，从而实现示范诉讼制度的设立目的和效果。

(作者单位：青岛市李沧区人民法院)

责任编校：郝晓越