由近期行政复议诉讼案例引发的对有效降低行政执法风险的思考

文 /刘亚非 曾静 杨驰

由近期行政复议诉讼案例引发的对有效降低行政执法风险的思考

文 /刘亚非 曾静 杨驰

近年来，随着公民法制意识加强，公民维权意识逐步建立，到公安机关申请行政复议或直接向人民法院提起行政诉讼的案件数和人数逐年增多，公安机关执法办案面对的新挑战日益严峻复杂。因此，如何妥善应对，成为当前法制部门和执法办案单位必须高度关注的重大课题。笔者结合近期的行政复议、诉讼案例作了粗浅思考和探索，个人见解供大家交流。

一、2016年以来高新分局行政复议诉讼案件概况、案例及其引发的执法风险

2016年以来，高新分局行政复议和行政诉讼案件均呈上升势头，共发生行政复议案件三起，其中，申请人自行撤回一起，市局行政复议维持一起，市局行政复议维持后，申请人不服向法院提起行政诉讼一起，未发生一起被撤销案件；行政诉讼案件两起，经法院判决分局两起均胜诉。

案例一：张某某、陈某殴打他人案

2016年2月10日21时14分接110指令称：在高新区沙坪安置房有一起纠纷。经调查，2016年2月10日20时50分许，张某某、李某某夫妇以其住家楼下跳广场舞的噪音扰民为由前去制止，李某某将用于跳广场舞的音箱电源拔掉后踢翻，并与正在跳舞的刁某某等人发生争吵，后刁某某之女陈某与张某某发生抓扯、互殴，张某某将陈某的左小指咬伤，经鉴定为轻微伤。张某某也有不同程度受伤。在对双方两次调解无果后，板仓派出所对张某某实施故意伤害他人身体的行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款之规定，决定对张某某处以行政拘留七日，并处罚款二百元的行政处罚；对陈某处以罚款500元的行政处罚。张某某夫妇不服，向法院提起行政诉讼。法院于2016年12月5日开庭审理，法院认为，分局提供证据确实充分，对原告张某某作出的行政处罚，事实清楚、证据充分，适用法律法规正确，程序合法，驳回张某某诉讼请求，判决分局胜诉。

案例二：温某某、胡某某殴打他人案

2015年11月3日上午，板仓城管队员温某某等人在某旅馆门口纠正违章时，将商户胡某某摆在门口的一张广告牌暂扣，胡某某认为城管在执法过程存在不公，双方发生纠纷。后胡某某随城管队员到综合治理办公室协商过程中，胡某某与温某某因为言语不和发生抓扯，导致双方面部均不同程度地抓伤。板仓派出所在调解两次无果后，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款之规定，决定分别对违法行为人温某某、胡某某两人各处以罚款三百元。胡某某不服提出行政复议申请，认为板仓派出所作出的处罚决定不当，应予撤销。分局受理后，法制部门针对胡某某的疑问，重新查阅案件，在确保此案实体、程序方面没有问题的情况下，及时与胡某某沟通，胡某某自愿撤回复议申请。分局作出行政复议终止决定。

行政复议、诉讼案件多发带来的弊端：一是不确定因素多，导致结果不可控。由于当事人维权意识浓、调解难度大、表达诉求的意识强烈，处置难度和引发执法风险较大。如温某某、胡某某殴打他人案，胡某某抓住温某某是城管队员系公务人员的身份，以温某某处理不当向城管部门和街道提出补偿金，而公安机关也被绑上了“战车”，由于顾忌掣肘多，出现很多不确定因素，结果也变得不可控。二是牵制投入精力大，工作处于被动。一旦提起行政复议诉讼，分局法制、办案部门都将牵制投入大量精力，重新启动案件的查处，对任务繁重的基层公安机关无疑是更添负荷，但仍有可能因为处置不慎，使工作完全被动。

行政复议、诉讼案件多发潜在的执法风险：一是互联网舆情炒作频发，复议被撤、诉讼败诉的案件极易授人以柄横加炒作，损害分局乃至整个公安机关或政府的形象，公安机关执法的权威性和法律的尊严会受到极大的伤害；二是一旦行政处罚决定经行政复议被撤销、经行政诉讼败诉，或导致国家赔偿，办案民警将被问责，严重者甚至以渎职被追究法律责任；三是分局执法考评可能被重扣，甚至一票否决，影响全局的目标考核成绩；四是复议、应诉不断或被撤、败诉等情形，分局作为被省厅新一轮命名的“全省（县级）公安机关执法示范单位”有可能被除名。上述风险不可小视。

二、当前行政案件办理存在的主要问题及原因

（一）当前行政案件办理存在的主要问题

一是重实体、轻程序，程序方面瑕疵多，软肋多。当前我局行政案件存在的瑕疵主要有：法律文书填写不规范；未制作受案回执；询问笔录制作不规范，同一时间同样的办案人员的签名出现在两份不同的询问笔录上；传唤、行政拘留未履行通知家属；无嫌疑人到案说明材料，无抓获情况说明材料；劣迹材料未查清；应加盖印章的未加盖，或者盖章单位错误；复印材料未注明来源及办案人员未签名；作案现场辨认笔录无办案人签名；检查证、证据保全决定书、扣押清单等文书的时间在受案之前。上述瑕疵有些可以补正不影响实体，有的可能就会作为非法证据被排除掉，尤其是如果出现程序上违法、实体上证据不足或无效等问题，将导致复议被撤销和诉讼败诉，公安机关将非常被动。

二是自由裁量权运用不当，个别办案民警执法的随意性较大，个别案件查处存在畸轻畸重。虽然上级公安机关出台了《四川省公安机关行政处罚自由裁量标准》等一些关于办理行政案件自由裁量权的指导意见，但是受主客观因素的制约，个别民警在办案过程不够严谨负责，治安处罚幅度较为随意，可能出现降格处罚或处罚幅度过重，容易引起受害人、违法嫌疑人的强烈抵触，认为民警执法不公，有偏袒其中一方的成分，甚至认为公安机关个别人员有办关系案、人情案和金钱案的嫌疑，极易引发行政复议，直至提起行政诉讼。有的在经过上一级公安机关行政复议被维持后，对复议结果依然不满意，遂再向法院提起行政诉讼。

三是取证不及时或取证困难，案件久拖未决，或裁决后无法让一方或双方当事人满意，导致引发行政复议诉讼。如:张某某行政诉讼案，即是因邻里纠纷激化矛盾，最后诉至法院。由于民警多方调解无功而返，加之各项警务工作繁杂，某些关键证据如个别重要的证人证言、现场证物没有及时调查取证采集，或由于目击群众怕得罪人、怕打击报复或明哲保身，不愿配合公安机关调查取证，造成公安机关查处案件被动，无法取得有力证据还原真相。如张某某、陈某殴打他人案因时过境迁，有些物证证据已然灭失，或目击证人的记忆已经模糊，双方各执一词，违法嫌疑人更对公安机关是否公正处理存有疑惑，引发复议乃至行政诉讼。

四是治安行政案件由公安“一家独领”，质量把关堪忧。公安机关办理刑事案件除自身质量把关，尚有检察机关、审判机关两部门审查把关方形成法律结果，而治安行政案件的办理则是从头到尾均由公安机关受案、查处，直至作出行政拘留、罚款、警告等行政处罚决定，办理质量由公安机关“独家”负责。整个办理过程中只有内部监督机制，办案民警认为行政案件是鸡毛蒜皮的小案，重视程度与刑事案件的侦办相去甚远，更受制于办案人员的工作责任心和办案水平等因素，办案民警把不住关；负责审核审批的办案单位负责人或法制员、法制民警、局领导应付式审核审批等因素则疏于认真审核，把不好关，导致行政案件办理质量暗藏隐患。

（二）造成行政复议应诉引发执法风险的原因

一是个别民警执法责任心弱化、执法素质偏低，执法顽疾难改。执法办案存在的“两大顽疾”主要是程序方面的“问题反复”和“错误低级”，甚至出现处罚决定书上违法行为人的名字有错别字，行政处罚条款引用错误，毒品称量时间早于搜查时间，办案民警和财物保管人是同一人等极为低级的错误。二是教育培训方式单一，执法素质参差不齐。培训创新方式方法不多，加之基层公安机关工作繁重，民警学习主观能动性不够，执法瓶颈难破。三是监督检查指导乏力，后劲不足。法制、纪检、监察部门对执法所队办案的指导、监督的落实力度还不够。四是群众维权意识增强。群众认为受到了不公正对待，就会运用法律武器保护自己，甚至以此为筹码讨要说法，这也在倒逼民警执法必须规范。

三、内外兼修，多措并举，化解执法风险的六大对策

（一）转变观念，固化意识，监督与被监督并举

一是固化“生命线”理念。执法工作是公安工作生命线，办案质量是执法工作的生命线，行政案件必须保证公正裁处，才能减少复议应诉。二是固化强烈责任意识。重实体、轻程序，只以为实体问题会导致冤假错致命，其实一个程序出错就可以导致整个案件被推翻，复议撤处、败诉、国家赔偿，导致问责处理。因此，每一个办案民警，每一级审核、审批管理人员要负责地办案、认真地把关。三是固化严谨扎实作风。民警要坚守法治底线，发自内心地敬畏法律，严谨、扎实、细致、全面地从事执法办案的各个环节。四是固化监督与被监督思维。一方面，法制部门大胆开展执法监督，对执法办案问题要以“零容忍”的态度，坚决纠正、认真弥补。另一方面，各办案部门，从办案民警到分管领导、主要领导，都要以敢于接受监督的良好心态，共同做好办理案件、审查把关工作。

（二）瞄准薄弱环节，全面实现事前、事中和事后监督相结合的复合型监督模式

一是加强法制员监督把关职能，发挥首轮监督作用。要充分发挥好基层所队法制员、所队领导监督的作用，真正做到及时介入、提前指导，提高民警工作效率。二是加强法制审核监督，发挥法制民警的事中监督指导作用。要抓好对行政案件办理质量的网上考评和网上通报，法制部门民警要敢于和善于监督，包括敢于对下跟存在问题案件“说不”、善于对上跟领导认真审批“说要”。三是加强法制季度剖析，发挥事后监督指导作用。要坚持开好季度执法质量分析会，通过开展经验介绍、个案点评、热点剖析，使民警得到提高；对屡纠屡犯的问题要开展跟踪调研，通过分析论证，形成专门的预防措施，杜绝常见细微错误。

（三）全面规范执法，树立执法安全是最大的从优待警和真正维护民警权益的法治思维

公安机关严格规范公正执法，既要保障犯罪嫌疑人、案件当事人的安全，也要更好保障办案民警的执法安全。同时，要严格规范执法办案实体和程序，使民警充分认识到从严规范执法是真正的爱护民警，是真正维权和最大的从优待警，防止和避免民警因工作过失或者违规办案等情形被追究、问责。执法所队也要加强队伍管理，真正确保执法工作制度的执行力度，防微杜渐。

（四）增强程序意识、证据意识和诉讼意识，多措并举强素质，锻造业精技强队伍

一是强化法律法规和办案流程培训，突出学以致用。强化民警对《治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》和《行政处罚法》等常用法律法规的学习和应用，增强民警业务能力和依法执法办案意识。二是强化先进典型的示范引导和个案的警示教育。通过先进典型评选和部分行政案件个案点评，纠正在办理行政案件中存在的问题，促进民警转变规范执法理念，提高对关键性证据搜集固定的能力，打造业精技强办案队伍。

（五）实体程序并重，公正查处，回应群众新期待

办案民警要全面规范执法行为，特别是在办理邻里纠纷、故意伤害他人身体和殴打他人等类案件时，要注重工作方式方法，敏锐意识到上述案件容易引发行政复议、行政应诉和信访上访缠访，确保案件办理程序合法，公正裁决。行政复议、行政应诉发生后，法制部门要公正处理，不偏不倚，及时还原事实真相。对办案单位（部门）办案存在的问题不护短、不回避矛盾，会同办案单位（部门）消除和化解受害人、当事人的误解，从源头上防止行政复议应诉的发生。对经调查发现情况不属实的，也要维持原有的行政处罚决定，理直气壮地维护执法民警的合法权益，还民警清白。

（六）围绕争议焦点，有力举证、质证和辩论，支撑出庭应诉

对向法院提起行政诉讼的，分局要充分搜集证据，做好出庭应诉准备：一是要充分准备。开庭前，答辩人员要审阅案卷材料，审查被诉行政行为的事实、证据、程序及适用依据，研究应诉方案，制作答辩状、答辩（代理）词，准备相关证据、依据材料。二是要沉着应对。在庭审答辩中，答辩人员要针对提问表达清楚，答辩流畅，并对证据证明的事实、程序部分进行归纳整理，认真思考可能在庭审上被问及的问题和可能出现的情况，防止被动。三是要围绕争议焦点，有力举证、质证和辩论。对被诉行政行为合法性的论证，对原告方提出观点和主张的反驳等都是争议、辩论焦点，如张某某、陈某殴打他人案即是双方围绕着案件办理程序、事实、证据等争议焦点，进行了长时间的举证、质证和激烈的辩论，体现出规范的执法程序和扎实的证据材料在庭审过程中所起的决定性作用，从而有力支撑诉讼。

总之，要真正把行政执法工作作为公安工作的生命线，把促进行政执法质量逐年提高，作为执法工作质效的最终落脚点，不断规范行政执法行为、化解社会矛盾、创新社会管理、提高公安部门的执法公信力，从源头上减少行政复议诉讼案件，降低执法风险，营造良好的法治环境。（作者：刘亚非系自贡市公安局高新分局副局长，曾静系自贡市公安局高新分局法制大队教导员，杨驰系自贡市公安局高新分局法制大队大队长）■