行业协会商会与政府脱钩：进程、问题与对策

● 郭道久 康炯慧

理论研讨

行业协会商会与政府脱钩：进程、问题与对策

● 郭道久 康炯慧

2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》（以下简称《方案》），将脱钩作为加快转变政府职能、促进行业协会商会规范发展的重要举措，力求发挥其在经济发展新常态中的独特优势和应有作用。脱钩改革至今两年有余，在政策和实践层面推进到什么程度、改革取得怎样的效果、还存在哪些问题，本文尝试对这一改革进行阶段性分析总结，为脱钩改革逐步实现、构建规范化的行业协会商会与政府关系提供对策建议。

一、行业协会商会与政府脱钩的进程

从改革开放至2014年底，我国行业协会商会数量已增长到近7万个，且每年都以10%—15%的速度快速增长①，成为社会组织中发展速度最快的类型之一。它们一方面在服务会员、沟通政企双方上发挥作用，另一方面也与政府保持着紧密关系，特别是那些政府支持和辅助建立的组织。所以，调整行业协会商会与政府关系由来已久。早在1999年，国家经贸委出台的《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》就已经提出了要按照政社分开原则，转变协会商会的管理模式，以协会商会的身份定位和政会关系改革作为两个方向，推动协会商会去行政化。当时部分经济发达的地区率先开展了以人事分离为内容的改革，如南京等。到2005年，行业协会商会去行政化的要求已经从原来的以人事为主转变为从职能、机构、人员和财务四个方面进行，去行政化改革的思路逐渐清晰。因此，2015年《方案》的出台并提出“五分离”改革，实际上是行业协会商会与政府脱钩改革的升级。

《方案》出台以来的改革，主要从中央和地方两个层面、政策和实践两个维度展开。

1.中央政府脱钩政策的推进

《方案》出台后，为保障脱钩工作有序推进，中央政府相继出台了一系列保障和规范脱钩进程的政策措施。中组部出台了《关于全国性行业协会商会与行政机关脱钩后党建工作管理体制调整的办法（试行）》（2015年9月），国务院办公厅出台了《关于成立行业协会商会与行政机关脱钩联合工作组的通知》（2015年7月），民政部和国家发改委出台了《关于做好全国性行业协会商会与行政机关脱钩试点工作的通知》（2015年7月），财政部出台了《关于做好行业协会商会承接政府购买服务工作有关问题的通知（试行）》（2015年9月）、《关于行业协会商会脱钩有关经费支持方式改革的通知（试行）》（2015年9月），民政部出台了《全国性行业协会商会负责人任职管理办法（试行）》（2015年9月），发改委、民政部等10部委联合出台了《行业协会商会综合监管办法（试行）》（2016年12月）等。

《方案》提出了脱钩的目的、原则和行业协会商会的总体要求，要求从机构分离、职能分离、资产财务分离、人员管理分离、党建和外事事项分离五个方面来实现行业协会商会与政府的全面脱钩。这些规定为脱钩工作提供了总体方案，具体操作中的细则、沟通、保障等还需要更明确的规定。于是，在《方案》的基础上，为了解决脱钩过程中存在的责任不清、相互推诿的问题，国务院办公厅组织成立了以国务委员王勇为组长的脱钩联合工作组，从中央层面对脱钩工作进行管理监督。财政部《关于行业协会商会脱钩有关经费支持方式改革的通知》是为了确保脱钩过程中以及脱钩后行业协会商会能够实现平稳过渡，在过渡期内给予其相应比例的财政经费支持；《关于做好行业协会商会承接政府购买服务工作有关问题的通知（试行）》则明确中央财政将通过购买服务等方式支持行业协会商会发展，《全国性行业协会商会负责人任职管理办法》是为了解决公职人员在行业协会商会任职问题及脱钩后行业协会商会负责人的选举办法、任职条件等；《行业协会商会综合监管办法（试行）》明确了健全行业协会商会专业化、协同化、社会化的监督管理机制，完善政府综合监管体系加强信用体系建设和社会监督等。

2.中央政府的脱钩试点工作

《方案》出台以来，中央政府在全国性行业协会商会中开展了三批脱钩试点工作。第一批全国性试点于2015年11月公布，中国价格协会、中国电子企业协会等148家全国性行业协会商会纳入其中。这些行业协会商会的脱钩任务比较繁重，仅机构方面，就有7家与行政机关或者事业单位联合办公，5家代管了23个事业单位（其中有675个事业编制），57家与其他社会组织存在着代管、协管等挂靠关系。②按照规定，这些组织要在2016年年底完成脱钩。上述机构、职能、人员和党建外事的分离显然是巨大的考验。到2017年1月，首批试点中132家全国性行业协会商会已实现与政府脱钩，另有3家调整到第二批，只有个别脱钩确实存在困难。

2016年7月，中央政府启动第二批脱钩试点，中国工程咨询协会等144家全国性行业协会商会纳入脱钩试点。2017年2月，中央政府公布第三批脱钩试点名单，中国投资协会等146家全国性行业协会商会参加。

3.地方政府脱钩政策的推进

《方案》出台后，除西藏、内蒙古等地外，大多数地方政府都出台了相应的脱钩实施方案及配套措施。如甘肃省成立了行业协会商会与行政机关脱钩联合工作组以及全省性行业协会商会与行政机关脱钩试点工作领导小组，组长、副组长分别由分管副省长和省发改委、省民政厅主要领导担任；③还制定了甘肃省脱钩实施方案以及全省性行业协会商会与政府脱钩改革后党建、负责人任职、办公用房管理、国有资产管理、外事管理和经费支持方式、承接政府购买服务等相关配套措施。有些省市还针对脱钩后行业协会商会的发展，专门出台了相应的措施，如天津出台了《天津市支持行业协会商会发展的若干意见》《天津市支持行业协会商会发展三年行动计划（2017—2019）》等。

4.地方政府的脱钩试点

地方政府的脱钩试点，总体上也是分批次进行，各省第一批试点基本上从2016年中期开始启动。如宁夏第一批试点于2016年4月下旬启动，计划选择5—10个全区性行业协会商会开展脱钩试点工作；天津市于2016年7月18日启动了第一批试点工作，最终确定了34家市级行业协会商会作为第一批脱钩试点单位。目前，不少省市的第一批脱钩试点工作已经基本完成。如甘肃省在2017年1月已经完成了第一批脱钩试点，确定的31家省级行业协会商会按照“五分离”原则，已经在民政部门进行了直接登记，收回行政职能、清退人员兼职、理顺党建工作等改革也都到位。④

行业协会商会与政府的脱钩改革，到目前仅取得了阶段性成果。这一改革遵循着从试点推广的基本部署，先从全国性和省级协会商会中进行试点，待取得成功经验后再全面推广；改革也是由政府主导进行的，不管是中央还是地方，都是由政府部门作出改革部署，制定相关政策，并按照一定的方针逐步推行；改革都是政策先行，由中央政府先出台政策并推行改革试点，地方再依据中央的政策制定具体的实施办法，推行地方改革试点。

二、行业协会商会与政府脱钩改革中存在的问题

依照《方案》“五分离”要求，全国和地方的脱钩改革已经进行了两年多，第一批试点都已结束，改革的成绩值得肯定，但也要认识到脱钩离最终的成功还有较长的路要走，脱钩过程中还存在不少问题需要解决。

1.脱钩形式大于实质内容

脱钩改革是与转变政府职能、供给侧结构性改革等联系在一起的，是政府主导下推动的改革，这也意味着行业协会商会自身并不是改革的动力来源。至于像中国商业联合会这种从原国家经贸委国内贸易局转变而来的行业协会，要在短期内实现“五分离”，难度就更大了。但是，脱钩改革都有硬性的时间要求，纳入试点后就必须在规定的时间内完成，脱钩更注重了形式。比如，人员上让兼职的领导退出来，机构设置上改变主管挂靠关系，职能上切割分配，经费上不再直接划拨。从形式上看，五项脱钩都实现了，行业协会商会实现了“独立”，但实际运行中的联系仍然没有切断。

2.脱钩“一刀切”，缺乏针对性

从地方政府出台的脱钩工作方案和配套措施看，其目标、任务、原则、试点时间、过渡方案等都与《方案》没有任何差异。这种“一刀切”的脱钩，便于政策制定和政府指导，但也存在忽视行业协会商会的差异和各地特殊性，不够符合各地实际情况的问题。由于地方经济社会发展的巨大差异，行业协会商会的发展水平也存在较大的地方差异。沿海经济发达地区，行业协会商会的规模较大、功能较完善，既能够较好发挥社会服务功能，又能承担部分政府转移职能；而在经济相对欠发达的地区，行业协会商会数量较少，且与政府的关系更为紧密。从中央和地方不同层面看，全国性行业协会商会发展成熟，脱钩前的主管单位都是中央部门或机构。这些中央部门本身侧重宏观调控职能，在向行业协会商会转移某些职能的过程中，能较清晰地做到区别宏观调控和微观事务管理的职能，厘清政府和行业协会商会的职能边界，脱钩中更容易落实职能分离的任务。地方行业协会商会规模小，脱钩前的业务主管部门自身的很多职能都已经是微观层面的具体事务了，因此，在脱钩过程中就可能出现由于职能划分不清而产生的消极脱钩的现象。

3.职能分离因缺少职能清单而难以到位

职能分离的难点在于转变政府职能还没完全到位，缺少政府职能清单作为依据。行业协会商会的职能部分来源于政府转移，脱钩改革要求“剥离行业协会商会现有的行政职能”，即把转移给它的部分职能再拿回来；同时，在政府职能转变深化和细化的过程中，必然会有部分政府的经济服务和管理职能需要进一步向行业协会商会转移。“回收”和“转移”哪些职能，应该建立在政府职能清单基础上。另外，在从“一业一会”向“一业多会”转变的过程中，还面临着政府职能转移给哪个协会的问题。“一业多会”意味着传统的垄断地位不复存在，产生了竞争格局；政府职能转移也不能将职能“转移”给那些能够垄断行业资源的协会商会。

4.脱钩后行业协会商会的发展面临新的挑战

由于我国的大部分行业协会商会是在政府的主导下建立，其与政府关系较密切，这也导致它们缺少独立生存的“能力”。脱钩改革中，政府关注的是如何脱钩，但对脱钩后行业协会商会后续生存与发展关注不够。《方案》中关于脱钩的配套政策主要关注行业协会商会的作用和监管措施，并没有明确如何让它们存在和发展下去。事实上，脱钩后一些行业协会商会，特别是在欠发达地区，开始面临着生存危机。首先是合法性危机。脱钩前，行业协会商会通过业务主管、行政授权和人员兼职等获得行政合法性；脱钩后，这种合法性在理论上不复存在，它们需要通过服务会员、自律性行业管理等功能的发挥获得社会合法性。但后者不是短期内就能获得的，这将使行业协会商会的合法性基础遭遇一定时期内的缺失。其次是资金和人才危机。脱钩前，相当一部分行业协会商会依靠政府财政支持，并依赖政府官员兼职和接受政府人员分流，脱钩将使其失去资金和人才支持。虽然大多数资金脱钩都设立了过渡期（大部分到2018年底），但失去主要的资金来源对行业协会商会肯定是一大考验。失去来自政府的精英人才支持，与政府工作人员间流动的通道不畅，也会使行业协会商会面临人才短缺。再次是内部治理危机。脱钩前行业协会商会以“半行政化”而受行政权力的渗透，内部管理也与政府机构类似。脱钩后，这些组织短期内很难建立起健全的法人治理结构，理事会制度、民主管理方式都需要在较长时间的实践中逐步完善，这也意味着其内部治理可能会“失范”。最后是监管问题。脱钩前业务主管单位与行业协会商会的关系比较紧密，监管往往以“上对下”的内部管理形式存在，行业协会商会事实上受到比较强的约束。脱钩后，原先的这种关系不复存在，民政部门作为政府监管部门，要面对数量众多的行业协会商会，监管压力和难度会不断增大，且短期内健全财务、项目、筹款等各种监管机制也不现实，这可能导致行业协会商会的监管问题在短期内爆发。

此外，脱钩过程中诸如行业协会商会是否拥有国有资产及如何处置、是否需要制定商会法等理论问题，也还存在较大争议。

三、针对行业协会商会与政府脱钩改革的对策

1.从认识和实践两方面保证脱钩到位

行业协会商会与政府脱钩是转变政府职能、推进供给侧结构性改革的内容之一，改革不是权宜之计，不可能半途而废。因此，对政府部门和行业协会商会来说，必须杜绝侥幸、拖延心理，不搞名义脱钩以应付检查。主管部门要排除利益纠葛，从根基上与行业协会商会分离，放手调动它们的能动性；行业协会商会则要有“断奶”的勇气，放弃对行政权力的依赖，以能力赢得会员和政府的信任，成为真正的独立主体。

2.改变“一刀切”的做法，因地制宜制定脱钩的具体办法

在坚持先试点后铺开的改革路径的基础上，也要根据不同地区经济发展水平和行业协会商会发展现实状况来因地制宜制定符合实际的脱钩改革措施。不同地区的改革时间表可以有差异，欠发达地区的脱钩时间可以适当延长，试点工作可以适当放慢节奏。全国性和发达地区的脱钩试点基本分为三个批次进行，在欠发达地区，可以增加试点批次，逐步推进，改革要质量和速度并重。在落实“五脱钩”任务的过程中，地方政府需要出台更为细致的、符合本地实际情况、具有现实可操作性的办法，而不是把任务层层下放。例如针对不同行业协会商会的发展情况，在设置政府财政支持过渡期时，可以细化分档；对那些面临职能转移难题的业务主管单位，上级政府可以进行指导和建议，帮助其建立职能转移清单。地方政府可以根据自身的财政状况，从税收优惠、人才引进、购买公共服务等方面来支持脱钩后行业协会商会的发展。

3.建立政府职能转移清单，细化职能分离

在行业协会商会与政府的职能分离上，首先要明确“职能分离”是双向的，不仅指行业协会商会“行政职能”的剥离，还要强调政府职能向行业协会商会的转移，不能借脱钩恢复扩大政府职能。改革深化阶段，要规范政府与市场关系，让市场在资源配置中起决定性作用，大力推进“放管服”改革，而简政放权后必然要求行业协会商会承担大量自律性行业管理和社会服务职能。所以职能分离不仅仅是行业协会商会的事，政府也要主动放权。对行业协会商会而言，如果没有行业自我管理和为会员提供服务的职能，就没有生存空间，脱钩就意味着逐渐消亡。为了真正实现双向职能分离，必须厘清政府和行业协会商会的职能边界，建立明确的职能转移清单。与政府权力和责任清单建设相一致，通过成立由政府、行业协会商会以及专家学者等第三方组成的专业评估机构，梳理政府需要转移的职能，并评估行业协会商会的承接能力，从而建立职能转移清单。⑤政府转移的职能，不能是原本就可有可无的边缘性的；行业协会商会剥离的，是那些依靠政府而为自己营利甚至腐败的职能，承接的则是自律性行业管理和社会服务职能。同时在“一业多会”的情况下，政府职能转移还可以引入公开竞争模式，寻找真正能够承接转移职能的行业协会商会。

4.完善行业协会商会发展的保障措施

一是增强行业协会商会的合法性基础，弥补弱化的行政合法性基础。建议制定《行业协会商会法》这种专门性的法律，或者完善社会组织、社会团体等基础性法律，明确行业协会商会的内涵、性质、地位、职能、与政府和市场的关系、监管措施等，使其在摘掉“二政府”帽子的同时，能够成为合法组织。二是资金和人才配套措施。政府可以根据脱钩后行业协会商会的发展情况给予一定的资金、人才支持。政府可以帮助协会商会对清理的人员进行妥善安置，做好其社会保险和福利待遇的衔接，通过购买公共产品和服务等方式建立长效的经费保障机制，对行业协会商会章程规定的合理收入实行税收减免等，还可以积极探索建立扶持行业协会商会发展的专项基金。三是提升服务能力。脱钩后行业协会商会要将重心从政府的需求转向会员的需求，在表达会员利益诉求、提供市场信息、维护行业秩序、做好培训、提升行业技术等方面发挥更积极的作用。四是规范内部治理机制。为防止行业协会商会在脱钩后因自我生存能力不足而依附其他组织，成为个别利益的代言人，或者被其他组织以更为隐蔽的方式“俘获”，必须要尽快完善其内部的治理机制。除了修改完善章程、规范民主管理程序之外，要真正建立以理事会为中心的法人治理结构，树立会员大会的权威和地位，实行会长轮值制，并培育健康的协会商会文化。五是加强监管。监管部门要改变以行政管控手段来干预行业协会商会内部事务的方式，而是更多地通过制定评价标准体系、规范购买公共服务行为等形式，以法律规范来约束其行为。同时可以引入第三方监管机制，对行业协会商会的市场、社会行为进行监督评价，督促行业协会商会加强信息公开力度，并充分发挥新媒体等在监管中的积极作用，减少行业协会商会寻租腐败的机会。

四、总结

行业协会商会与政府脱钩，是中国改革向深层次延伸的体现，是政府与市场、社会关系的调整，是政府职能转变的进一步深化细化。总结两年的改革实践，在具体的问题和细节之外，还可以初步得出一些结论：

一是行业协会商会与政府脱钩是一个较长时间跨度的进程。虽然全国和地方的改革推进进度瞄准短期内完成改革目标，但从改革的实际效果看，短期内完成并不现实。即使制度上在短期内实现了转变，实际运行也难以达到制度的规定。这是由诸多因素决定的。渐进式改革路径是整体背景，它决定了改革不可能采取激进的措施一步到位。行业协会商会在几十年的发展中形成的与政府的关系模式，特别是涉及到观念认识和行为习惯，不会因为一项制度规定立刻改变。脱钩实践需要时间来渐变。当然，也不能以此为借口拖延改革进程。

二是脱钩将促进转变政府职能的深化。行业协会商会的发展与政府职能转变有着紧密关联。而当下的政府职能转变需要进一步深化、细化和具体化，行业协会商会与政府脱钩既有助于厘清政府职能，也能够培育行业协会商会的行业自治能力，使其成为能够有效承接政府转移职能的载体，从而真正建立起政府依法行政、社会组织依法自治的新体制。

三是行业协会商会与政府脱钩，有利于构建协同共强型国家与社会关系。展望将来，随着脱钩进程的不断持续和深化，行业协会商会将逐渐消除行政依赖，通过市场化、社会化的改革，成为激发市场活力、带动社会创造力的重要力量。当行业协会商会与国家（政府）的关系从依附变成平等合作，政府和市场、社会的职能边界也将逐渐清晰，政府作为国家治理的关键主体，将加强对社会、市场的宏观调控和顶层设计；而行业协会商会也将更好的担负起行业自律、行业服务的职能，在“互联网+”的大背景下，发挥资源整合和平台优势；双方在职能边界相对清晰的基础上加强合作，从而逐步实现“强国家（政府）”“强社会”的目标。

①“中国近7万家行业协会商会将与行政机关脱钩”，2015年7月9日《京华时报》。

②“全国性行业协会商会脱钩试点工作问答”，中国通用机械网，2016年9月5日。

③④“甘肃省行业协会商会与行政机关脱钩第一批试点工作全面完成”，甘肃省民政厅网站，2017年1月13日。

⑤陈建国：“以职能划分推动行业协会商会与行政机关脱钩改革”，《中国社会组织》，2015年第21期。

（作者系南开大学周恩来政府管理学院教授；硕士研究生）

注：基金项目：天津市社科规划重点项目“地方政府改革中的公众和社会参与研究（TJZZ16-001）”。