成都探索构建大城市执法监管新体制

●邓国彬

综合行政执法体制改革专栏

成都探索构建大城市执法监管新体制

●邓国彬

党的十八大以来，成都市结合大城市带大农村的城市基本结构和经济社会发展的实际，运用统筹城乡的思路和全域成都的理念，坚持简政放权与体制创新“两轮驱动”，放管服“三管齐下”，职能配置、执法处罚、行政审批“三位一体”同时发力，对现行政府监管体制机制进行了一系列的变革调整和再造重构，有力推动了政府监管方式由注重事前审批向强化事中事后监管、由分散监管向集中监管、由行政监管向法治化监管转变，初步构建起了横向到边、纵向到底、三级贯通的执法监管网络体系。

一、转变政府职能，坚持简政放权与强化监管协同发力

转变政府职能，不仅要取消和下放权力，更要改善和加强政府管理，提高政府效能，增强依法全面履职能力，使市场和社会既充满活力又规范有序。围绕使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好地发挥政府作用，成都市结合深化“放管服”改革，根据不同层级政府的作用，在着力解决政府不当干预和监管不到位问题、落实区县属地监管责任、强化乡镇（街道）服务管理功能方面，实施了几轮大规模的削权、放权、还权改革，不仅使政府与市场、社会的责权利关系更加明确，也为推动政府职能转向事中事后监管创造了条件，实现了从注重数量减少向效率提升、从重审轻管向审管并重、从单兵突破向协同推进转变，形成了一套与现阶段大城市发展相适应的“权力明晰化、职责无缝化、管理一体化”的政府职责体系。

（一）以深化简政放权为突破口，力推政府削权“瘦身”

厘清政府与市场、社会的职责边界是政府履职到位的基础和前提。成都市经过几轮大幅度削减行政权力事项，仅2016年就取消调整行政审批事项56项，目前市本级行政许可项目已减少到105项，非行政许可审批已彻底终结。同时，积极探索行政权力事项逐年递减的削减机制，先后几轮清理精简行政权力事项，目前市本级行政权力事项已精减到6895项。

（二）以落实属地责任为切入点，力推监管提质“增效”

针对政府功能定位和职能配置不合理，决策权、规划权、调控权上移和集中不够，服务、监管重心下移不够等现象，成都市结合建立行政权力和部门责任清单制度，在合理界定各层级政府监管职能定位与明晰各层级各部门权责边界的基础上，先后将城市管理、市场监管等领域的200余项市级管理权限下放给区（市）县政府，推动区（市）县政府将与群众生产生活密切相关的管理服务事项下沉到乡镇（街道），有效缓解了基层政府在履行监管职能中普遍存在的“责任无限大、权力无限小”的现状，使基层政府工作的积极性和主动性得到了发挥。

（三）以强化治理能力为落脚点，力推镇街职能“归位”

乡镇（街道）是党和政府联系人民群众最基层的行政末端，在城市治理中发挥着基础作用。为进一步推动政府职能转变的政策举措在乡镇（街道）落地生根，切实打通基层服务管理“最后一公里”和“最后一百米”，成都市在持续给乡镇（街道）履行管理服务功能“赋权”的同时，也更加注重为其“减压”，从2010年起就全面取消了乡镇（街道）承担的招商引资等经济考核指标。2016年5月，又启动了以转变街道办事处职能为核心，以优化政务服务环境、增强便民利民功能、提升基层治理能力为重点的城市街道综合管理体制改革，着力推动街道承担的经济职能向产业功能区或有关职能部门转移，将街道的履职重心从直接抓招商引资、协税护税回归到公共服务、公共管理、公共安全等社会治理工作上来，促使其更加自觉地履行基层管理与服务责任。

二、改革监管体制，坚持体制变革与机制重构纵横突围

行政执法是政府的重要职责，是实施监管的重要手段和有效措施，对市场主体的违法行为也最具威慑。党的十八大以来，中央在深入推进简政放权改革的同时，对改革市场监管体系，实行统一的市场监管作出一系列重大部署，中央部门也相继推出了一系列政策措施，目前这些改革创新举措已在全国各地各层面逐步铺开，有的先行地区已取得了较好的改革成效。成都市被中央编办确定为综合行政执法体制改革试点。按照统筹城乡发展的理念和“整合执法主体、减少执法层级、下移执法重心”的思路，成都市、区（市）县、乡镇（街道）不同层面，在梯次推进“大领域”“大综合”“大联动”的执法监管体制机制方面进行了一系列有益探索，大大减少了执法种类、执法机构和执法队伍，打破了行政执法条块分割、各自为阵的权力运行方式和碎片化的监管模式。

（一）以市级层面为主导，着力构建“大领域”执法监管体制

围绕充分发挥市级政府在履行监管职能中的主导地位，成都市按照职能有机统一和精简效能原则、一项事务由一个部门负责的总体改革方向和成熟一项推动一项的改革路径，结合大部门制改革统筹推进系统内与跨部门综合执法，大幅度整合城市管理等领域的机构和执法监管资源，相继对规划、农业、交通、水务、园林、林业、文化、城市管理、食品药品等领域的执法职能和执法队伍进行归并整合，组建大系统、大领域的大监管执法机构，有效缓解了各执法主体各自为政导致的多头执法、重复执法的体制弊端。目前，市级层面、区（市）县，都已不存在一个部门设多支执法队伍的现象，基本形成了具有“大部门、大领域、大系统”特点的大监管执法体制。

（二）以区县层面为主体，着力构建“大综合”执法监管体系

区县作为具有完整执法权的基层政府，在维护社会稳定、实施市场监管等方面，具有不可替代的作用。围绕落实基层政府属地监管责任，强化市场监管领域综合执法，成都市全面整合区（市）县工商、质监和食药监部门职能和执法机构，组建市场和质量监督管理局，集中行使市场监管领域的执法职能，打破了食品药品领域分段管理的传统模式，使得原先因为职能分散、交叉、缺位和错位而导致的一些突出问题得到了较好解决，堵住了一些可能出现的监管漏洞，也避免了重复监管问题。同时，围绕加快构建全域覆盖、城乡一体、精干高效、重心下移的三级执法体系，大胆探索跨部门跨行业综合执法改革路径，已初步形成彭州、武侯等地实行的“一支队伍或两支队伍管执法”的大综合模式，双流、金堂等地实行的“1+N”的大城管执法模式。这些探索推动了监管与处罚的相互分离，提升了政府的监管效能。

（三）以镇街层面为依托，着力构建“大联动”执法监管机制

乡镇（街道）是政府对市场监管的第一道防线，也是最直接面对群众、最重要的一道防线。2012年以来，围绕充分发挥乡镇（街道）贴近基层、就近管理的优势，进一步提升基层政府治理能力和服务水平，成都市针对当前乡镇（街道）不断承接大量下放下沉管理服务事项的实际，按照“精机关强基层”原则，推动服务资源和执法力量向基层一线倾斜，采取部门派驻形式将城市管理、环境保护、市场监管等执法力量下沉到乡镇（街道），实行统一管理、综合执法，有效打通了基层监管“最后一公里”，目前配置在基层一线的执法力量占比已达70%。同时，为有效解决派驻乡镇（街道）执法机构条块分割、力量分散、各自为阵的问题，在不突破现行法律框架的前提下，依托部门派驻执法机构设立乡镇（街道）综合执法队，统筹组织开展区域内相关领域的行政执法工作，有效解决了基层管理中长期存在的“看得见管不住，管得住看不见”问题，实现了一线发现问题，就地解决问题。

三、实施审管分离，坚持服务效能与监管效能同步提升

传统的政府监管模式，主要弊端是权力架构上的条块分割、各自为政，导致“重审轻管”“以审代管”，部门既当“运动员”又当“裁判员”等一系列问题长期存在。成都市在深化行政审批制度改革过程中，坚持审批事项精简下放与审批体制创新同步推进，在全面总结“两集中、两到位”改革实践的基础上，着眼于从体制上根本解决“重审批轻监管”和“以审批代替监管”的传统监管弊端，于2008年在武侯区探索实施由一个机构专职负责行政审批的“审管分离”改革，成立了全国首家行政审批局，将原分散在不同部门的行政许可事项逐步集中到行政审批局统一行使，2015年又在新津县成立了行政审批局。

自改革试点以来，成都市坚持一手抓行政审批体制创新，一手抓政府监管方式创新，不仅提升了行政审批效能和服务水平，也推动政府履职重心由注重事前审批转向了事中事后监管。目前，改革试点成果已扩大到全市所有区（市）县。

（一）以审管职能的分离促进审管效能提升

围绕推动行政审批与监督管理相互分离，成都市在批准设立武侯区和新津县行政审批局的基础上，按照“便民利民、服务于民”的理念和“先易后难、分步推进”的原则，将原分散在各部门行使的行政许可权集中到行政审批局统一行使，实行“一个部门、一枚印章”管审批。这种从物理上彻底剥离部门审批权的改革，既从职能配置的源头上打破了政府部门既审批又监管的传统工作格局，也为推动政府部门转变监管方式、提升监管效能腾出了空间，倒逼政府部门的工作重心由注重审批转向了事中事后监管。

（二）以监管方式的转变倒逼监管关口前移

围绕解决传统监管体制中部门各自为政、监管资源分散、监管效能不高等弊端，成都市在实现审批与监管权力相对分离后，根据审批事项划转情况同步调整原部门职能定位，将职能部门的工作重心定位为制订行业发展政策、制定监管和责任清单、明确监管标准和监管程序、履行监管职责，不再行使审批权。同时，同步调整压缩原部门人员编制，撤销原部门承担行政审批职能的内设机构，将精简下来的人员编制全部充实到强化事中事后监管和公共服务岗位，推动了监管关口前移。

（三）以监管机制的重构，实现审管流程再造

围绕构建审批与监管既相对分离又相互制约的政府治理新格局，成都市在实施审批与监管权力分离后，坚持一手抓审批行为的规范管理，一手抓职能部门的事中事后监管，对内实施行政许可标准化运行，探索引入ISO国际质量管理体系，通过建立审批目录清单、审批程序清单、审批责任清单及动态调整机制，编制公布行政许可运行各环节流程图和具体标准，实现了以标准化促进工作规范化、以规范化实现政务服务优质化的改革目标；对外立足构建上下衔接、相互配套、高效运转的“放管服”运行体系，通过建立健全政府部门权力清单、责任清单，厘清审批部门与职能部门之间的权责边界，完善工作衔接和信息共享机制，既减少了部门间因职责边界不清或分工过细产生的推诿扯皮现象，又减少了监管环节的自由裁量权，缩短了监管工作流程，提升了监管效能。

通过一系列的变革调整和再造重构，成都市有效改变了原来一个行政部门“自批、自管、自查、自罚”的传统管理模式，实现了监管、审批、执法权的相对分离，形成了职能部门与行政审批、行政执法机构之间既相互分立又相互促进的执法监管运行机制。

（作者系成都市编办政编处处长）