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功能区行政管理体制改革的探讨

2017-01-25

中国机构编制 2017年9期
关键词:管理机构功能区管理体制

● 王 军

功能区行政管理体制改革的探讨

● 王 军

目前,我国已形成了国家综合配套改革试验区、国家战略新区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、旅游度假区、保税港区、出口加工区、边境经济合作区等各类功能属性的特殊政策区域,统称为“功能区”。功能区作为我国改革开放和体制创新的产物,已走过了30多年的发展历程。功能区在行政管理体制方面的持续探索与创新,为其自身发展提供体制机制保障的同时,也为加快政府职能转变,统筹推进经济体制与行政管理体制改革进行了有益的探索,积累了经验。

但随着各项改革的深入推进,功能区在走过初创期、成长期后,目前正处在“二次创业”的关口,各种深层次的问题集中显现,不仅需要改革的勇气,更需要理性、智慧。因此,有必要回顾功能区行政管理体制改革的发展历程,逐项厘清问题及原因,从中总结发展规律,有针对性地提出政策建议。

一、国内功能区行政管理体制的改革历程

1984年国务院设立开发区以来,功能区行政管理体制改革经历了漫长而艰难的探索之路。行政管理体制的演变映照了功能区经济社会发展进程的现实需要。以行政管理主体为划分依据,大致可将功能区行政管理体制划分为“领导小组办公室(开发建设办公室)—管理委员会—建制政府”三个阶段。

(一)领导小组办公室(指挥部办公室)阶段

功能区启动初期,急需的体制保障是要明确一个责任主体,统筹组织、领导、协调功能区规划的完善与实施;指导、解决规划建设推进过程中的重大问题;指导、协调有关部门按照规划确定的功能定位和发展重点,制定专项规划;细化各项政策措施,对职责分工落实情况进行跟踪督查。因此,不少功能区在这个阶段都建立了功能区推进领导小组或指挥部,作为启动功能区各项工作的高层议事协调机构,由所在地方党政主要负责同志任组长(总指挥),相关职能部门作为成员单位,具体工作由领导小组(指挥部)办公室承担。这种议事协调机构的管理体制简单、职责明确,运转高效。如1990年上海市成立的浦东开发开放办公室,1994年天津市成立的滨海新区领导小组办公室等。

(二)管理委员会阶段

随着功能区开发建设的推进,基础设施初步完善,经济建设任务全面启动。此时,对功能区行政管理主体的职责要求发生了变化。一方面,功能区内不同利益主体之间出现矛盾,协调任务日趋繁杂,需要加强议事协调职能;另一方面,经济建设启动后,急需赋予行政管理主体相关的经济建设审批管理职责。根据这些职责变化,领导小组(指挥部)办公室作为议事协调机构的办事机构,难以满足履职需要,尤其是难以承担相关的经济建设审批管理职责。因此,功能区将领导小组(指挥部)办公室转为管理委员会,管理委员会作为政府派出机构,承担相关经济建设的管理审批职责。功能区管理委员会与所在行政建制政府职责划分上,实行经济发展和社会事务管理相分离的管理模式,确保功能区管理委员会集中力量搞经济建设,不为社会事务所累。如1993年上海市撤销浦东开发开放办公室,成立浦东新区管理委员会;2000年天津市撤销滨海新区领导小组办公室,成立滨海新区管理委员会等。

(三)行政建制政府阶段

功能区集中力量,突击搞经济建设告一段落后,进入平稳发展期,功能区管理机构的职责又一次发生转变。一方面,功能区的社会事务逐渐增多,如入园企业增多所带来的人才和产业工人安置,功能区扩张带来征地拆迁和失地农民就业安置等;另一方面,社会公共服务的需求日益提高,在交通、能源、通讯等基础设施建设方面,功能区与驻地政府之间缺乏有效衔接,甚至在产业布局上也出现了无序竞争。功能区管委会与驻地政府之间因经济管理事务与社会管理事务分开而形成的利益摩擦和条块分割问题日趋尖锐,难以调和,最终通过将管理委员会转为行政建制政府或走向“园区合一”的模式加以解决。如2000年国务院调整上海市行政区划同意设立浦东新区,上海市撤销浦东新区管理委员会,正式成立浦东新区政府;2009年国务院调整天津市行政区划同意设立滨海新区,天津市撤销滨海新区管理委员会,正式成立滨海新区政府;1992年青岛市实行青岛经济技术开发区与青岛市黄岛区体制合一模式,合署设置经济技术开发区管理委员会与黄岛区政府;苏州高新区在经过高速建设进入平稳发展阶段后,也实行了开发区与行政区“园区合一”的体制。

二、国内功能区行政管理体制的现状

目前,国内功能区行政管理体制已普遍走过了第一阶段“领导小组办公室阶段”,大多处在第二阶段“管理委员会阶段”,部分处于改革前沿的功能区处在第三阶段“行政建制政府阶段”。新设功能区的行政管理体制,普遍选择跨过第一阶段或短暂借助领导小组模式快速启动,直接进入发展的第二阶段。上海浦东新区、天津滨海新区等已通过国务院调整行政区划,由功能区正式调整为行政区,其管理机构也调整为行政建制的区政府。由区政府统筹协调行政辖区内各功能区管理机构,行政管理主体的主体资格、职责定位、权限下放等诸多问题迎刃而解。本文重点研究的是区域属性上仍是功能区,尚未通过行政区划调整为行政区的功能区管理模式。管理模式大致为三类。

(一)属地化的政府主导模式

充分发挥功能区所在地政府的作用,管理体制上主要依托功能区所在的行政区(市、县),管理机构为准政府型的管理委员会,管理委员会与所在的行政区(市、县)政府合署或按行政区(市、县)政府内部机构管理,为保障行政区与功能区的统筹协调,在领导体制上通过管理委员会与行政区(市、县)政府领导班子交叉任职加以解决。

这种模式的优点:一是通过属地化管理,依靠当地政府对区域工作熟悉的优势,可迅速启动;二是由功能区所在地政府统筹管理功能区开发建设,避免了功能区与行政区之间的利益矛盾;三是行政成本低,管理委员会与行政区机构合署,可综合设置管理机构。

这种模式的不足之处:一是由功能区所在地政府主导建设,出于地方利益考虑,在功能区产业布局、规划建设等方面难以站在全局的高度,满足功能区的功能定位;二是管理委员会与所在地的区(市、县)政府合署,机构规格不够高,对外横向协调和对上协调力度有限。

(二)垂直型的政府主导模式

充分发挥地方政府的作用,管理体制上由地方政府垂直管理,管理机构为准政府型的管理委员会,管理委员会作为地方政府的派出机构。通过地方政府授权使功能区管理委员会享有相关的经济管理权限,由工商、质监、税务、国土、规划等部门在功能区设置派驻机构,功能区所在地政府负责配合功能区管理委员会做好相关配套保障工作。为便于协调,在领导体制上,功能区所在地的行政区(市、县)政府主要负责人可进入管理委员会领导班子交叉任职。

这种模式的优点:一是管理委员会作为政府派出机构,机构规格高,对外协调力度大;二是享有经济管理权限,工作推进效率高;三是由政府垂直管理,站在全市战略高度统筹考虑功能区功能定位、产业结构等,功能区的起点较高。

这种模式的不足:一是功能区由市垂直管理,但地理位置又在行政区(市、县)范围内,两者之间的利益矛盾无法避免;二是功能区与所在地政府的事权划分边界不清,尤其社会事务无法离开当地政府,如征地拆迁工作,离开所在街道、乡镇政府可以说是寸步难行;三是独立设置管理委员会,行政成本较高,功能区开发建设初期,可综合设置精干高效的功能区管理委员会,但随着建设进程加快进入发展期后,管理委员会职责增加,其机构和人员编制不可避免地膨胀,将增加行政成本;四是市政府派出机构的设置需要经过严格的机构编制审批程序,周期较长,难度较大。

(三)企业型的市场主导模式

设立开发公司,由企业规划、开发、管理功能区,同时承担一定的政府职能,进行公共事业开发。开发公司多为国有企业,地方政府赋予开发公司一定的开发权限。本质上是把功能区作为平等的市场经济主体进行开发区建设,使得功能区运营得以在相对完整的企业制度下展开。国内功能区采取企业化管理模式首创在蛇口,因而也被称之为“蛇口模式”。国内功能区比较多的情况是“管理委员会+公司”,土地一级开发、资本运营等职能由公司承担,其他政府职能由管理委员会承担。

这种模式的优点:与政府主导型的模式相比,企业型模式效率更高,靠市场调节,节约行政成本。

这种模式的不足之处:开发公司不具有政府职能,缺乏必要的行政管理权,因此影响了管理效力。由于公司承担了部分社会管理职能,还要进行大量的公共基础设施投资,又无法从区域税收中获得必要的投资补偿,只好转嫁到地价上,容易造成地价过高,或者因为不能及时回收资金,债务过重,且一旦功能区的土地都售完,再欲扩大功能区规模难度将很大。

三、国内功能区行政管理体制存在的主要问题及成因

(一)功能区管理委员会不具备完全行政主体资格

在我国现行法律体系中,由于国内功能区管理委员会的机构属性缺乏明确的立法界定,导致管理委员会不具备完全行政主体资格,管理委员会履行行政审批权及行政处罚权的主体资格越来越受到质疑。2004年11月23日最高人民法院审判委员会第1334次会议通过的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》,开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同,应当认定无效。这一司法解释直接否定了开发区管理委员会的主体资格。

功能区管理机构不是一级政府。在日常管理中,普遍将功能区管理委员会表述为地方人民政府的派出机关,缺乏立法保障。地方人民政府的派出机关由地方组织法第六十八条规定:“省、自治区的人民政府在必要的时候,经国务院批准,可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候,经省、自治区、直辖市的人民政府批准,可以设立若干区公所,作为它的派出机关。市辖区、不设区的市人民政府,经上一级人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关”。功能区管理委员会既没有得到地方组织法的确认,也不符合规定的程序要求,所以其作为派出机关也缺乏立法保障。

近年来,部分地方陆续出台了地方性法规或政府规章,如《山东省经济技术开发区管理条例》《天津滨海新区条例》《中关村国家自主创新示范区条例》等,对功能区管理委员会的行政主体资格进行了立法保障,但国家层面尚未对功能区行政管理机构的主体资格进行明确,上述条例与公共法或是上位法发生冲突时,有关规定将失效。

(二)功能区管理机构设置程序不规范

正是由于功能区管理委员会机构属性不明确,不具备完全行政主体资格,因而其设置程序、职责内容、权限范围等均缺乏规范,导致管理委员会的设置随意性强,职责内容模糊。《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》对功能区管理机构作为政府派出机构也没有明确表述。因此,各级机构编制部门设置功能区管理委员会时只能参照中央、省机构编制管理的规范性文件执行。由于我国机构编制管理实行分级管理体制,不同规格的机构有不同的审批层级。地方政府为了加强对功能区的领导协调,往往需要提高功能区管理委员会的机构规格,如果严格执行机构编制审批程序,需要层层上报市、省、中央,在中央严格控制机构编制增长的大背景下,审批的难度大,周期长。在速度经济的驱使下,地方政府就从机构规格、人员编制、领导职数等方面想办法做变通。目前国内各功能区管理委员会的机构设置五花八门,如在人员编制上,有使用行政编制的,有使用事业编制的,有社会化用工的,还有不核定实体编制采用人员抽调体制的;在规格上,有机构不定规格的,有干部高配的。由于没有履行严格的设置程序,机构增设、撤销、调整的随意性也较强。

(三)功能区管理机构事权划分不清,职责模糊

由于功能区管理委员会机构属性缺少立法保障,因此无法界定管理委员会可承担、能承担哪些职责。地方机构编制管理部门在表述管理委员会主要职责时,横向上涉及功能区与所在行政区的职责关系,只能从事权划分的角度,按照权责一致,财权事权相匹配等原则,明确功能区主要承担经济建设职责,行政区主要承担社会管理和公共服务职责。纵向上,功能区管理委员会及其内设机构与市直部门、与派驻在功能区的税务、规划、国土等垂直管理部门、与所在行政区政府部门等职责划分更是无章可循。

(四)功能区管理机构赋权程序不严谨

设置功能区的目的是加快区域发展,如果不赋予功能区管理委员会一定的行政审批权及行政处罚权,不仅影响了工作效率,也与开发区作为国家改革创新先行区、试验区的初衷不符。根源仍然是功能区管理委员会没有完全行政主体资格,尽管国家行政许可法、行政处罚法已陆续实施,但操作层面的行政程序法一直空缺,导致一些地方政府往往根据形势的变化对管理委员会的权限进行随意调整,一些权力想放就放,想收就收,没有刚性约束机制。少数有地方立法权且法制意识强的地方就通过地方性法规或者政府规章的形式进行授权或者委托。而没有地方立法权的地方,大多也就不向上走严格法律程序,通过发布规范性文件进行委托,导致行政审批及执法的程序不尽合法合规。

四、功能区行政管理体制改革的思考

(一)尽快健全功能区行政管理体制改革的立法保障

建议国家或省层面尽快出台功能区法或条例,修订《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》,将功能区管理机构作为政府派出机构纳入行政组织序列,规范其机构设置和审批权限。考虑到国家和省立法周期较长,地方政府也可以探索制定功能区管理办法,以政府规章形式发布。对功能区的功能定位、管理体制、监督体制、管理机构的行政主体资格、职责权限等予以明确,确保功能区行政管理体制的有效性、权威性以及功能区发展的稳定性和持续性。如功能区区域规划变化较快、稳定性不强,可暂通过政府规章形式将功能区管理机构享有的管理权限,尤其是经济管理权限予以明确。

(二)统筹推进功能区行政管理体制改革

功能区行政管理体制的一项核心要素是功能区管理机构与驻地政府之间的事权划分。功能区管理机构在承担经济建设职能基础上,是否要承担社会管理事务,需要与功能区财税体制统筹考虑。如果功能区不独立设置一级财政,却承担大量的社会管理事务,则农资综合补贴、农机购置补贴、计划生育事业费等社会事务经费,驻地街道乡镇干部公务经费保障等均有一定困难。再如,如何调动功能区驻地政府的积极性,可统筹考虑领导体制,通过功能区管理机构与驻地政府领导干部交叉任职加以解决。因此,离开领导体制、财税体制等各项体制的统筹安排,单纯推进行政管理体制会面临举步维艰的困境。

(三)机构编制部门身处改革的矛盾焦点,责任重大

20世纪,功能区主要靠基础设施和优惠政策吸引投资者。目前,国内各功能区的免税政策已基本趋同,招商引资甚至实行零地价,增加政策优惠的余地很小。因此,近些年来国内各功能区之间的竞争已从优惠政策竞争全面转向了制度创新、政府效率、服务体系的软环境竞争。行政管理体制正是区域软环境的重要内容,要求各级机构编制部门依靠科学过硬的方案、耐心细致的解释化解改革矛盾,化解外部压力与内部阻力,积极探索适应功能区发展的行政管理体制和政府服务模式。

(作者系青岛市编办行政机构编制处处长)

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