完善职务犯罪初查机制研究

·张爱国仇建萍/文

完善职务犯罪初查机制研究

·张爱国*仇建萍**/文

职务犯罪初查在查办职务犯罪过程中发挥着极其重要的作用，但职务犯罪初查制度在刑事诉讼法中并无明确规定。初查法律地位的不明确，导致我们在司法实践中面临诸多难题。本文试从建立和完善初查机制的缘由以及初查的概念、法律依据入手，结合工作实践，分析我国基层检察院职务犯罪初查工作存在的问题，考察域外刑事初查的相关做法，探讨完善职务犯罪初查机制的路径。

职务犯罪 初查机制 监督机制

一、建立和完善职务犯罪初查机制的缘由

（一）职务犯罪的特殊性是初查机制产生的客观原因

职务犯罪是指国家工作人员等具备一定职务身份的人实施的与其职务相关的、侵犯国家管理公务的职能和声誉，致使国家和人民利益遭受重大损失的犯罪。相对其他刑事犯罪，职务犯罪的特殊性表现在以下几个方面：第一，职务犯罪主体包括国家工作人员等特殊主体，普遍具有一定职权，社会关系网较为复杂，检察机关在查处职务犯罪案件时，难免遇到说情、消极不配合甚至是以权压法等阻力的干扰。第二，职务犯罪主体文化程度较高，社会阅历丰富，具备一定的反侦查能力，并且随着市场经济和科学技术的发展，职务犯罪手段呈现出隐蔽性、复杂性、高智能性的特点。第三，职务犯罪案件具有一定的敏感性，在初查实践中，秘密初查被普遍认为能够降低负面影响、排除不必要的干扰。上述特殊性是职务犯罪初查机制产生的客观原因。

（二）职务犯罪案件立案条件严格是初查机制产生的主观需求

我国《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》规定，职务犯罪案件的立案条件包括“有犯罪事实”和“需要追究刑事责任”。办案人员除对案件线索进行事实审查外，还要在事实审查的基础上进行法律判断。而案件事实往往是随着诉讼程序的不断进行而逐步呈现的，仅仅通过审查报案、控告、举报、自首等材料，往往无法准确判断事件性质及行为人是否具备需要追究刑事责任。［1］但对于通过哪些具体手段审查、判断是否具备立案条件，我国《刑事诉讼法》并未作明确规定。司法实践中，受“撤案等于错案”的错误认识影响，多数案件是“边破边立”，甚至是破了才立。可以说，在职务犯罪案件立案条件的高门槛下，初查是检察机关确保自侦案件立案质量的必然选择。

（三）《刑事诉讼法》的修改和检察机关严格规范司法的要求进一步强化了完善初查机制的必要性

修改后的刑事诉讼法，将“尊重和保障人权”明确写入总则，在证据制度、辩护制度、强制措施、侦查措施等方面都进行了重要完善，对于更有效地保障人权、惩治犯罪具有重大现实意义，同时也给检察机关自侦工作带来新的机遇和挑战，我们必须转变“由供到证”的陈旧侦查理念，确立“由证到供”的新侦查模式。这就要求自侦部门在正面接触被调查对象之前，必须获取充足的证据,而这些都必须依赖高效、精细、规范、有效的初查工作。因此，前移办案重心，强化初查工作显得尤为重要。此外，检察机关严格规范司法也要求我们树立动态的案件质量关，高度重视立案前的初查过程，健全初查制度，规范初查行为。

二、职务犯罪初查的概念和法律地位

初查是指人民检察院在必要时，对直接受理的案件线索依法进行的立案前调查活动。初查既是对案件线索的筛选和过滤，更是对有价值的案件线索的深化和发展，是侦查人员对案件线索在认识上的去粗取精、去伪存真，由此及彼、由表及里，最后认清本质及问题的性质，实现认识飞跃的过程。［2］

职务犯罪初查在我国刑事诉讼法中并无明确规定，只是散见于检察机关制定的一系列司法解释及规范性文件中。2005年，最高人民检察院颁布《人民检察院直接受理案件初查工作规定（试行）》，对职务犯罪初查机制作出了系统的规定。2012年《刑事诉讼法》修改后，最高人民检察院颁布的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《规则》）设“初查与立案”一章，专门规定了初查相关内容。虽然高检院以此形式确立了初查的地位，但是《规则》属于司法解释，在法律位阶上明显低于法律，且在实践中只能约束检察机关。此外，《规则》中有关初查程序具体操作的规定较为笼统、粗疏，缺乏对初查线索管理、初查措施、初查证据的法律效力、初查监督机制等方面的明确规定，导致实践中出现各地做法不一、初查效率不高的情况。

三、职务犯罪初查机制存在的问题

（一）案件线索管理审查粗放

首先，基层检察机关自侦部门的线索来源一般包括控申转来、自行发现、上级人民检察院交办三种类型。其中，很大一部分线索都是由本院控申部门（举报中心）移交而来，且多为匿名举报、重复举报甚至是检察机关无权管辖的线索。对于这些举报材料，控申部门通常只作简单初核后，即分流至自侦部门，大量质量不高甚至是与检察机关职权无关的线索，浪费了自侦办案力量，加剧了人少任务重的矛盾，导致初查效率偏低。其次，当前检察机关推行的统一业务应用系统能够较好地解决线索受理的问题，但是在线索审查评估上，网络评估等方式并未得到实际应用，一般还是依靠人工经验决定是否进入初查程序，存在一定的偶然性和随意性，直接影响案件线索的成案率。再次，对于决定不立案的线索，往往装订归档了事，而侦查人员由于受自身能力、水平的限制，所作出的结论并不一定是客观、公正、准确的，加之缺乏对初查工作有效的监督，导致存在浪费线索和贻误战机的隐患。

（二）初查措施单一落后

《规则》第173条规定，职务犯罪初查所能采取的措施仅限于非限制公民人身和财产权利的任意性措施，这些初查措施不能完全适应当前工作需要。首先，实践中存在被调查人或者证人拒不配合检察机关工作的情况，因不得采取拘传等强制措施，办案人员只能通过反复劝说、释法讲理的方式进行劝阻，但效果不尽人意。一旦中断谈话，被调查人或者证人离开，初查目的立即暴露，后续工作难度成倍增大甚至陷入窘境。其次，不得查封、扣押、冻结初查对象的财产，极易导致关键证据的毁灭，继而导致后续侦查障碍。再次，随着市场经济和信息技术的不断发展，职务犯罪呈现智能化、高端化、隐蔽化、技术化、犯罪嫌疑人反侦查能力增强等特点，现有规定的初查措施已经不能适应查办职务犯罪案件的需要。

（三）初查证据的法律效力饱受争议

初查证据的法律效力，是指立案前调查机关所获得的证据能否在审判中使用并作为定案依据。［3］实践中，初查阶段获取的证据（主要是言词证据）能否作为庭审证据使用饱受争议。部分学者、法官、律师认为，立案是刑事诉讼的开端，立案前获取的证据不具有合法性，因此不具有证据能力。也有部分人士认为，初查阶段的取证主体、取证程序、取证手段与侦查阶段实质相同，因此通过初查获取的材料兼具证据能力与证明力。实践中，各地法院观点不同，为了避免初查获取的材料不被认可，办案人员对被调查人和重要证人在初查阶段和立案阶段分别做两份实质内容一致的笔录非常普遍。这不但影响了办案效率，同时也造成了司法资源的极大浪费。

（四）初查监督机制缺位

托马斯·杰斐逊曾经说过：“没有监督的权力必然作恶。”职务犯罪初查制度必须建立相应的监督制约机制，否则权力膨胀将会带来司法不公和侵犯人权的恶果。实践中，由于初查具有秘密性，对其监督和制约尤为困难。一方面，侦监部门和纪检监察部门无从得知初查信息；另一方面，基层检察院自侦部门“人员少、任务重”，部门内部的监督多为程序和形式监督，一旦初查带有随意性，保障人权和司法公信力也将无法保证。

四、域外刑事初查的相关做法

当代英美法系和大陆法系的价值理念和诉讼制度处于不断的相互借鉴和相互融合中。放眼世界，各国的刑事诉讼程序和办案实践表明，只有对举报材料、犯罪线索预先处理，才能全面掌握犯罪情况，充分获取证据，进而保障刑事诉讼的正常开展。在正式侦查之前，通过初步侦查以核实程序启动条件是否具备，已是各法治国家的普遍做法和普世性经验。［4］

（一）初查广泛存在世界各国刑事诉讼领域

法国、意大利等大陆法系国家在刑事诉讼法典中明确规定了初查制度。例如法国以立案（共和国检察官对是否提起追诉作出必要的决定）为标准，将刑事侦查区分为初步侦查和正式侦查。意大利的刑事普通程序分为初期侦查、初步庭审和审判三个阶段，其中初期侦查又被分为由司法警察自主进行的初步侦查阶段和由检察官主导的正式侦查阶段。［5］英国、美国等英美法系国家是“默示初查”的典型代表。例如在英国，当警察为了确定犯罪是否发生或者找出作案人时，即可开展侦查。警察有权询问任何人，而不论该人是否为犯罪嫌疑人，以获得有用的信息。［6］

（二）初查手段包括非强制性措施、强制性措施和技术侦查措施

意大利的司法警察在初步侦查时（接收到犯罪信息后的48小时），可以采取询问证人、勘验现场、搜查、扣押等措施。［7］德国警察在正式立案前，可以采取点子监控、计算机数据检索、卧底等“预防性犯罪抗制手段”，以收集能启动侦查的“简单的初期的怀疑”的信息。［8］

（三）初查证据的法律效力较高

与我国不同，多数国家的刑事诉讼程序中并不存在独立的立案阶段，侦查程序在启动上具有随机性和主动性，正式侦查之前设有初步侦查的阶段，并且侦查多为任意性侦查。初查中获得的证据只要符合法定条件，即可作为起诉和定案的依据。

（四）初查监督机制相对完善

鉴于初查权的行使有侵犯人权之虞，大陆法系国家一般引入律师监督的方式来保障初查对象的合法权益。如法国规定嫌疑人有权在初查阶段聘请律师，并且讯问时律师可以在场。意大利规定讯问时律师应当始终在场。英美法系国家则主要通过法官的司法审查、非法证据排除原则、不得强迫自证其罪原则、有权获得律师帮助来达到监督初查过程的目的。

五、完善职务犯罪初查机制的建议

（一）立法层面制度保障

如前所述，既然检察机关的司法解释无法满足司法实践的需要，那么将初查制度明文规定于《刑事诉讼法》中就是必由之路。一方面，参照《规则》关于初查的设置，建议在《刑事诉讼法》第二编第十章中引入初查，并在“人民检察院对直接受理的案件的侦查”一节中对于初查程序予以规范。另一方面，最高人民检察院和最高人民法院加强联系，统一认识，积极探索联合出台司法解释，为职务犯罪初查制度进入《刑事诉讼法》打下良好的实践基础。

（二）优化线索管理审查

针对案件线索成案率低等问题，应该进一步优化线索的管理和审查工作。首先，应当加强自侦与控申部门的联系和沟通，提高受理线索质量，由专人对线索进行分类管理。其次，成立由分管自侦工作的副检察长、反贪局长以及具备丰富侦查经验的办案人员组成的线索评估审查小组，以召开线索分析会的形式，定期评估审查线索，将具备可查性的线索进行二次分流，明确承办人和办案期限。再次，由控申部门牵头，联合自侦部门，根据《人民检察院不立案举报线索审查工作办法》，定期对不立案举报线索进行审查，从而不断完善自侦监督机制，切实维护诉讼参与人的合法权益。

（三）建立初查信息化、技术化工作机制

首先，借鉴公安机关大情报信息平台等先进系统建设经验，建立检察机关侦查信息平台。目前，一些发达地区的检察机关已经开始探索以情报信息为支撑，提高初查的信息化水平，运用信息网络平台等多种新科技手段，提高信息引导初查的能力。其次，在现行法律制度层面下，初查活动应当以秘密为原则，以不限制人身、财产权利为界限进行，但是，职务犯罪的复杂性和特殊性迫切需要打破对检察机关使用技术侦查措施的限制，在立法层面逐渐完善的过程中，技术侦查权限也应逐步放开。

（四）强化完善监督机制

第一，控申部门在对举报线索进行规范受理、初核、分流以后，还要对移交自侦部门的线索进行跟踪。对已届办结期限的线索，应当发送催办函；对自侦部门作出不立案决定的线索，根据具体情形决定是否审查。第二，案件管理办公室应当在检察机关统一业务应用系统内，对自侦部门初查流程进行流程监控。第三，侦监、公诉部门可以通过提前介入的方式，监督自侦部门初查活动。第四，公诉部门在对案件审查起诉时，认为需要补充侦查的，应当及时退查，对非法证据应当及时排除，倒逼自侦部门严格规范初查。第五，上级检察院自侦部门通过审查下级检察院的报备材料进行监督，上级检察院侦监部门通过审查下级检察院的报请逮捕材料进行监督。

注释：

［1］宋英辉：《刑事诉讼法修改问题研究》，中国人民公安大学出版社2007版，第283页。

［2］朱孝清：《职务犯罪侦查教程》，中国检察出版社2006年版，第80-81页。

［3］龙宗智：《取证主体合法性若干问题研究》，载《法学研究》2007年第3期。

［4］万毅、陈大鹏：《初查若干法律问题研究》，载《中国刑事法杂志》2008年第4期。

［5］程荣斌等：《外国刑事诉讼法教程》，中国人民大学出版社2002年版，第379页。

［6］汪建成、黄伟明：《欧盟成员国刑事诉讼概论》，中国人民大学出版社2000年版，第96-97页。

［7］王以真等：《外国刑事诉讼法学》，北京大学出版社2004年版，第277页。

［8］［德］罗科信：《刑事诉讼法》，吴丽琪译，法律出版社2003年版，第357页。

*甘肃省白银市平川区人民检察院副检察长［730900］

**甘肃省白银市平川区人民检察院反贪局［730900］