治国理政理念的历史性转变

◎刘永瑞



治国理政理念的历史性转变

◎刘永瑞

(本文作者：河北省政协原党组副书记、原副主席、教授）

中共十八届三中全会提出全面深化改革的目标，意味着处理社会生活问题的制度设计和方式，从传统的管理模式向现代化的治理模式转变。这种转变，是历史性的社会文明的巨大进步，是从根本上推进社会转型，建立民主与法治社会的理论自觉、实践自觉。

（一）

社会管理的制度模式与实践行为模式，在人类社会发展的不同阶段甚至不同国家有着很大的差别。国家生来就是阶级矛盾不可调和的产物，是为调节社会关系和调和社会矛盾而存在的。但在长期的奴隶制、封建制下，虽然那时从根本上还没有所谓的社会管理理论和学说，但无论是在东方还是在西方，管理社会的“策论”还是少不了的。在当时的欧洲，社会的人、财、物统统分属于各领主私有，是其神圣不可侵犯的私有财产，与之相适应，“策论”与社会管理的核心是将社会的主体即百姓牢牢地捆绑在封建领主的统治权力下，而无人身自由权。在中国，社会管理从思想到制度也主要体现在王（皇）权的独断专制和对地主权力的依附管控上。王权与百姓的关系，就是天下皆王土，万民依附隶属君主皇权。王权即国家即法律，顺我者昌逆我者亡，专制独裁是其唯一特点。在意识形态上所实践的是君纲网固天下万民之道。因此，社会管理作为一种具有普遍社会意义的制度，应该说是在近代资产阶级革命和其资产阶级民主国家形成之后，才逐渐发展并完善起来的。其最主要的历史条件是商品市场经济的形成，劳动者脱离了中世纪前的人身依附和隶属关系，具有了自由出卖劳动力的自由权利，劳动力成为商品。因此，在经济关系层面，公众转而从属依附于资本物的统治支配，在社会领域，有了完全不同于君主独裁专制的社会管制。资本主义社会发展到上世纪中叶，随着战后资本主义市场经济发展到国家垄断市场经济，尤其是中产阶级的崛起并日益成为社会力量主体，公民自组织的发展和快速增加，社会治理思想越来越成为社会管理学的主流意识，因而，社会治理结构和体系成为发达资本主义国家社会文明追求实现的一大标志性目标。

现代中国，在新民主主义革命基础上建立起来的社会主义社会管理制度体系等，应当承认它是对半殖民地半封建社会管理制度的根本否定，“中国人民从此站起来了”，就从根本上改变了过去长期遭受封建地主政权和官僚买办权力绝对支配统治和专制的命运。党代表人民执掌政权，人民通过代表会议参与社会管理。这是中国社会管理历史文明的一大进步。但是，在随后长达60年的社会管理实践中，不能不说在许多方面如在管理社会生活秩序、社会成员有序地经常性地参与管理方面，还没有真正形成体现宪法精神即“人民当家作主”的社会管理科学体系与有效机制。而像十年“文化大革命”时期“社会管理”既无体系可言，也无机制可循。因此，从社会管理学和社会政治学的角度，来评判社会管理的主体结构，不能不说我国的社会管理在大多数情况下，依然深深烙印着政府行政权力至上，惟政是要，社会成员紧紧依附和从属于行政权力管制的特点。因此，在社会生活的现象形态上政府行政权力高于一切，大于一切，它主宰着整个社会关系。

马克思主义认为，一切事物的发生，总是一定条件的产物。新中国一定时期的社会管理模式及其特征，是有其深刻背景和原因的。其中最主要的因素：

第一，在国际共产主义运动史上无前人之有效经验可资借鉴。社会主义绝对排斥资产阶级建立在自由民主核心基础上的公民社会理论和制度。

第二，最主要的是实行了生产资料单一的公有制和高度集权的经济计划体制，国家和政府不仅高度集中对物的要素支配权，对处于社会生产社会再生产过程中的社会成员统统实行计划管理，而且也将社会成员这个“人”的因素通过带有行政权力的单位组织纳入严密的行政权力体系管辖之中，代表国家政权的人民政府几乎成为整个社会生活的主宰。这样在计划体制下政府与广大社会成员就在事实上形成了一种垂直的居高临下的直接管理关系。

第三，从1958年起普遍建立起的城乡有别的户籍制度，将社会中最有活力的“人”的因素牢牢地锁定在特定空间，锁定在特定的权力管控体系中。尤其是占百分之八十以上的农民，被三级所有队为基础的经济的也是政治的管理制度，牢牢地捆绑在黄土地上，没有行政权力的准许，社会成员是不能流动的。这就进一步把行政权力对全社会的管控能量发挥到了极致。人为地制造了二元社会结构，极大地抑制了社会发展的可持续活力。

第四，特殊国际环境和政治背景，反帝反修任务，以阶级斗争为纲，巩固无产阶级专政、维护社会长治久安的需要，将政府行政权力与司法权力一起深入到了每一个基层组织，落实到了几乎每一个人头上。社会成员对权力的依附和隶属关系也被强化到了极致。

与计划经济体制相适应的“社会管理”体制不是凭空产生的，也不是一无是处。尤其是对于初创的人民共和国的安全，集中人力物力财力加快形成社会主义的工业化，应对短缺经济状况下的分配关系的矛盾，尤其是在保障社会秩序和社会稳定等等方面发挥了重要作用。但是，随着经济体制的转换，其弊端也越来越明显。第一，它将政府变成了事无巨细的万能政府，背上了无限责任的巨大包袱。第二，政府管理手段和技术落后，实践中顾此失彼，服务缺位、不到位，甚至错位。不断地引发群众不满，甚至出现群体事件。第三，政府手中集中物权、财权、事权和人权，项项审批，大权在握，官僚主义，腐败行为也就难以避免。把这些弊端归结为一点就是，政社矛盾、干群矛盾加剧，社会活力逐渐丧失。

因此，从2003年起，党中央连续在党的十六届四中全会、六中全会、十七大和十八大，以及政治局会议上，相继提出创新社会管理的要求。十八届三中全会不失时机地提出了由社会管理体系向社会治理体系转变，由习惯于传统社会管理能力向治理能力现代化转变的历史任务，这是一个同由计划经济向市场经济转变一样伟大艰巨的战略任务。

（二）

治理体系和机制的发生和发展是有条件性的。从经济条件看，首要的是社会应具有完全成熟的市场经济。市场经济是自由的民主的法治的法人经济，是高度社会化的经济。经济决定政治，经济基础决定上层建筑。充分的市场经济要求社会建立与之相适应的具有民主精神的治理体系和机制。从政治条件看，政府与公民关系之间，政府应自觉地逐步去权力强制化，而社会成员则应从思想到行为自觉地从对传统的权力依附和隶属的羁绊中解放出来，建立起对社会自觉地责任感。从法治环境看，社会要有完备的法制体系，政府和公民都要有自觉的法制观念，政府依法行政，公民依法行为。

在当今中国，变“管理”到“治理”，实质上是社会生活调控体系和机制的一场革命。彰显的是“以人为本”的理念，民主管理意识，去的是对社会成员和社会事务的行政强制。治理，将“一切为了人民，一切依靠人民”的理念从经济领域一直贯彻到了社会生活领域——依靠人民一起治理社会。建立治理主体的多元化，必将激发出亿万人民的自觉性、积极性，创造出一个中国特色的善治社会。

在我国，从管理向治理转变是历史发展的必然，建立社会治理体系与机制的客观基础已经形成。顺势而为，无疑是治道变革之正确选择。

第一，30年的改革开放，我国已经成功地实现了由计划经济向市场经济的转变，市场经济已基本建立。企业和商品生产经营者成为独立的市场法人主体，商品生产者具有了自由择业的自由自主权，经济要素配置越来越受市场机制的决定与支配。经济的民主化已成为客观现实。经济关系的市场化和市场主体的法人化，要求社会关系的调节实现民主化。实现社会主体的平等与合作化，要求政府去行政权力管理强制化。

第二，比较完备的法律体系和组织机构，尤其是国民法律意识增强，既为用法治取代行政管制创造了条件，也为建立扁平社会治理体系奠定了基础。在现代社会，庞大复杂的社会关系调节，必须有一个能覆盖社会各生活领域，也能被大多数人认同的最髙价值标准作依据，才能实施有效的治理调节。在现代社会中，惟有体现大多数公民自由民主权益的共识意志——法律及其体系，才是调节社会矛盾关系的最高标准。“治理”理论的一个重要主张，就是鼓励和支持公民及社会中间组织自觉地运用法律规范自我行为，依法保护自身的合法权益。改革开放以来，历经数十年，比较完备的中国特色社会主义法律体系基本形成，这就为政府、社会中间组织和公民民主协商、合作，形成共识目标，共同调节社会矛盾关系提供了客观依据与标准。

第三，生产专业化和服务业的社会化发展，新社会阶层急速扩大，为各种新经济组织新社会阶层成员服务的专业协会、基金会、促进会、行业协会，联合会等新社会中介组织迅速发展，越来越显现出强大的组织协调能力。调查显示，很多这样的组织不仅能够协调生产经营，而且有足够的能量协调成员与政府的关系，与市场的关系。按照发达国家的经验，这些组织是建立社会治理结构的必要依托和支撑。

此外，政府积极推进的行政体制改革，简政放权，尤其是户籍制度的改革，都是变革社会管理为社会治理的必要条件。

（三）

社会治理，不只是一种理念，更是一种制度实践。因此，当今中国社会的治理体系还面临着制度体系再造问题。从治理理论基本主张出发来讨论，至少有以下几个方面：

一是依法构筑一个能够自上而下、自下而上互动通达意见，并与政府开展有效协商、合作、协调的中介组织体系。根据新形势发展需要，在一产和三产领域和其他没有行业协会的领域，在市县乡镇基层地方积极鼓励和依法支持发展非盈利中介组织，构建起能与政府合作，服务社会成员，相互信任共同处理社会事务的社会组织结构体系，是改造社会管理模式的最基本条件。

二是对社会组织去行政化，建立法人治理组织结构，以与市场法人结构相适应。党在不同阶段已成功创立并领导了工青妇工商联文联等多个群团组织，为社会主义政治建设经济建设作出了重要贡献。在新形势下，应进一步扩大其职能，赋予其更多的社会治理职能，将其改变成社会治理的重要治理主体之一。充分发挥其经济服务职能的同时，依法赋予社会治理职能。

三是改革政府行政职能，明确规范政府行政权力的范围与边界。不应由政府包办的事情，自上而下一律交由社会治理。行政权力坚决地从一般社会生活领域退出来。对政府的某些社会事务管理权实行适度分权，或委托或交由社会组织，或直接归还于民众。政府集中精力管好制度设计、政策制定、市场监管、社会引导、舆论方向，当好社会守夜人，不得越权施政。

四是健全规范社会组织登记，章程明晰，成员权利义务，注销并转，以及应负社会责任和法律责任等的有关法律法规。要把法律教育作为社会组织的必修课，积极推进对社会成员的普法教育和以核心价值体系为指导的伦理道德建设，塑造诚信、守法、正义、敬业、互助、友爱的国民素质。构建社会成员自我约束的国民素质体系。

加快城乡一体化建设，改革户籍制度，破解城乡二元结构是构建社会治理体系的重要内容。改革二元结构体系，改革土地及其他资源集体所有制，允许从城市里解放出来的社会成员和一切市场法人，到农村开发建设，在城乡人力资本、技术资本，物质和货币资本的交换交融中，从根本上消灭小农经济制度，实现城乡市场经济关系的一体化，为社会治理体系一体化创造现代化的社会结构基础。

总之，由社会管理向社会治理体系的转变，无论是在理论上还是实践上都是一个历史的进步。但是，社会治理体系的建设和社会治理能力的现代化，不可能像经济改革那样来的快。人治与法治，权治与民治，始终是一个对立统一的矛盾关系。在一个长期比较重视人治和权治的社会，必须通过渐进性的基础改革，创造出治理体系的新土壤，方能使东方自然经济生成的文明与市场经济生成的现代文明实现高度有机结合，而这只有在马克思主义世界观和方法论的指导下，经过不懈努力才能最终予以实现，不可能一蹴而就。

责任编辑：李冬叶