行政公益附带民事公益诉讼的诉讼请求及判决执行

文◎迟晓燕

行政公益附带民事公益诉讼的诉讼请求及判决执行

文◎迟晓燕*

公益诉讼相对于私益诉讼有其特殊性，而公益诉讼应有的一些特别规则尚未在立法上确立，包括公益诉讼的诉讼请求与判决执行规则等。行政公益附带民事公益诉讼又是公益诉讼中相对特殊的类型，其中的行政诉讼请求与民事诉讼请求应有各自独立的诉讼目的，应以充分发挥行政主体维护公益职能为价值导向。检察机关应在行政公益附带民事公益诉讼的判决执行中依法综合运用行政执行监督、民事执行监督举措，跟进裁判执行监督。

行政公益附带民事公益诉讼 诉讼请求 判决执行

现行行政诉讼法、民事诉讼法是为私益诉讼量身定制的，公益诉讼的特别规则尚未建立完善，其中就包括诉讼请求、判决执行等问题。

一、行政公益附带民事公益诉讼的诉讼请求

诉讼请求是基于诉讼标的并承载着诉之利益实现的具体权益主张，是诉的基本要素之一，是诉讼的目的所在和实现途径，法院的审理亦主要是围绕着诉讼请求展开的。诉讼请求体现了公益诉讼的质的规定性，提出怎样的诉讼请求影响诉讼功能的实现效果和公共利益的救济程度。

行政公益附带民事公益诉讼的诉讼请求必然分为两个部分，即行政诉讼请求和民事诉讼请求。我们要在厘清行政诉讼请求、民事诉讼请求各自特征和规律的前提下探讨附带诉讼中两部分诉讼请求的协调问题。

（一）行政诉讼请求

行政公益诉讼中被诉的行政行为主要有以下二种类型：一是行政主体不履行法定职责，即行政不作为导致多数人利益的损害，同时损害了公共利益；二是行政主体主动实施某一具体行政行为，造成对不特定多数人利益的损害，或者虽尚未形成实际损害，但已经存在实际的危险，这里往往是只有受益人而没有特定受害人的具体行政行为。［1］

针对上述诉讼标的，行政公益诉讼常见的诉讼请求主要有两类，一是请求判令行政机关履行法定职责；二是请求撤销行政行为或确认行政行为违法。

（二）民事诉讼请求

为达致维护公共利益的目标，民事公益诉讼可以按照《侵权责任法》第15条的规定，请求侵害人承担停止侵害、排除妨害、消除危险、恢复原状、赔偿损失等民事责任。［2］

1.停止侵害、排除妨害、消除危险的请求基于侵害人的预防性责任，目的在于促使侵害人停止正在发生的损害、防止损害的继续扩大或者消除发生损害的风险。公益诉讼所诉的侵害后果（尤以生态环境污染和资源破坏后果为典型）往往具有不可逆性，修复难度大、成本高，因此提出预防性诉讼请求以及早停止和防范侵害至关重要。

2.恢复原状的请求基于侵害人的恢复性责任，目的在于使遭受侵害的公益恢复到损害发生前的状态。适用恢复原状的诉讼请求时可能遇到以下几种情况：

（1）采取有效措施能够较快的实现恢复原状。这种情况下，诉讼中要对损害发生前的原状如何加以准确具体的描述，从而为侵害人恢复原状的责任设定清晰的执行标准。

（2）能够恢复原状但需要较长的周期，比如林地破坏的修复通常需要若干年时间才能完成。此种情况下，诉讼中要通过咨询专家意见等方式，限定科学合理的恢复原状期限，必要时可以设定恢复的步骤和时间表，其中可以涵盖后续的养护、维护义务等内容。

（3）客观上难于或不能完全恢复原状。这种情况下，可以请求使用替代性修复方式，例如植被因采矿破坏而不可能恢复原状的，可以要求侵害人按照相应面积进行异地补种。另外一种替代性方式是要求侵害人缴纳恢复原状所需的费用，如生态环境修复费。恢复费用的额度一般根据实际需要的费用确定，当具体数额难以确定时，可以根据公益破坏的范围、程度等因素综合考量。

3.赔偿损失是公认的重要的侵权责任承担方式，但在公益诉讼中适用损害赔偿请求还是值得探讨的问题。有一种观点认为，赔偿损失具有明显的私益属性，而公益诉讼的原告突破了传统的当事人理论而与案件没有直接利害关系，不享有赔偿损失的诉讼利益。关涉的理论和操作难题还有：在环境公益诉讼等案件中损害数额往往难以具体估算；赔偿金如何管理和使用，特别是在那些既损害了公益又有私益受损的案件中 （如食品药品安全案件），损害赔偿金是否应该及如何落实到实际消费者个体手中。

在环境公益诉讼中可以提出损害赔偿的诉讼请求是2000年之后从德国、法国等少数欧洲国家开始的，嗣后逐渐被接受，但赔偿损失仍然还不是主要的责任承担方式。从我国司法实践来看，已有提出损害赔偿诉讼请求并得到法院支持的民事公益诉讼案例，如2008年广州市海珠区人民检察院诉新中兴水洗厂环境污染案，诉请立即停止违法排放污水并赔偿污水直接排放所造成的环境影响经济损失，法院判决立即停止侵权并赔偿环境污染损失计117289.2元。［3］

笔者赞同建立民事公益诉讼赔偿制度，设立专门的公益损害赔偿基金，用于公益损害的修复，也可以用于其他公益诉讼案件需要的检验鉴定费、专家咨询费等支出。关于损害赔偿金向私益个体发放的实际操作问题，美国的一些做法可为借鉴，比如他们在消费者权益公益诉讼后会安排专人负责个体损害赔偿申请及支付工作，受害消费者可以依据消费凭证通过网上申请等方式获得赔偿。

上述不同种类的诉讼请求，可以根据个案的实际情况和需要加以适当的组合运用，以最大限度救济公益作为其价值导向。

（三）行政诉讼请求与民事诉讼请求的协调

我国行政诉讼法已明确规定了行政附带民事诉讼这一诉讼模式，其目的主要有两个：一是遵循诉讼经济原则，避免当事人就一个实质问题提起两个诉讼，同时诉的合并避免两个合议庭的重复劳动，便于查清事实，有助于达成案结事了；二是确保裁判统一、维护司法权威。［4］

本案作为公益诉讼试点过程中行政附带民事诉讼的第一及唯一案，其理论及实践探索价值自不待言。如果对本案的具体诉讼请求加以细致分析，还是可以引发一些思考。本案诉讼请求如下：第一是请求人民法院确认第一被告为第二被告颁发 《医疗机构执业许可证》及校验的行政行为违法；第二是请求人民法院判令第一被告立即履行法定监管职责，责令第二被告限期对医疗污水净化处理设施进行整改；第三是请求判令第二被告立即停止违法排放医疗污水的行为。可以看出，第二诉讼请求与第三诉讼请求之间具有质的一致性，其诉讼目标都是促使中医院停止违法排污行为，二者差异在于第二诉讼请求是通过判令卫计局履行对中医院限期整改的法定职责这一路径实现停止侵害目的，而第三诉讼请求是直接请求判令中医院停止侵害。可以说，两个诉讼请求中的任一个得到支持和履行，那么另一个诉讼请求的目的即自然实现。这样的情况可能难免引起一个疑问，即第二、第三两个诉讼请求是否有必要并用。进而，由于第二诉讼请求是行政诉讼请求，第三诉讼请求是唯一的民事诉讼请求，又难免引发本案选择行政附带民事诉讼模式的必要性的探讨。当然，我们可以说，两个诉讼请求是针对不同被告提出的，对于督促行政机关履行法定职责和民事主体纠正违法行为有更加明确的指向性和针对性，但是这一理由似乎还不足够充分。两种诉讼能够各自实现不可替代的诉讼目的，恐怕是提起附带诉讼的前提条件。在这类由于行政机关怠于履行法定监管职责而放任民事主体违法侵害公益的案件中，如果有必要由民事主体承担民事损害赔偿责任的话，行政附带民事诉讼的方式将能充分体现其价值所在。

以法定职责论，行政主体是维护公共利益的首要责任人和执行人，行政主体具备较强的专业能力和执法手段，行政主体主动履职维护公益更加便捷高效。充分尊重并督促行政主体积极履职、发挥其在维护公益上不可替代的作用，应该是公益诉讼策略选择上始终坚持的准则。

（四）诉讼请求的表述

如何适当的表述诉讼请求对于未来判决及其执行效果的影响不容小觑，其中表述简单概括还是详细具体尤其重要。

1.在行政公益诉讼部分，对请求行政主体履职的内容的细化程度需要审慎斟酌。以本案为例，诉讼请求是判令卫计局立即履行法定监管职责，而法院对此的判决是责令卫计局履行监管职责，监督中医院在3个月内完成医疗污水处理设施的整改。判决相较诉讼请求更加明确了被告履职的期限。判令行政主体履职的诉讼请求一般都会涉及履职期限的问题，就此准确适当的提出诉讼请求的基础是全面掌握相关行政法律规范的有关规定，如果法律法规对此类履职行为有明确的期限要求，诉讼请求中即可以直接适用。如果法律规范未就履职期限作出明确规定，也可以根据客观规律设定合理的期限。

2.在民事公益诉讼中，恢复原状的诉讼请求往往涉及表述粗细问题，其中主要是对恢复原状的标准描述到何种程度，即其后如何判断是否实现了恢复原状的目标。这里除了以相关法律法规为依据，参考有关行业标准、专业机构评估意见亦是可行的办法。实践中有观点认为这方面的表述宜粗不宜细，这种观点与恢复原状（以恢复生态环境及资源尤著）的评价标准往往具有较强的专业性，表述过细存在风险有关。针对这个问题，有些地方建立专家咨询机制的尝试是可资借鉴的经验。

二、行政公益附带民事公益诉讼的判决执行

判决执行是诉讼的最后一环，实质上也是最有现实意义的环节。法律的生命在于实施，裁判的价值在于执行，斯言诚矣。而公益诉讼的标的多是影响范围广、甚至具有历史性影响的公共利益，其判决执行问题更意义重大。

（一）公益诉讼执行难题

执行难是我国当前司法实践的一大现实，而公益诉讼的执行难又有其特殊性，公益诉讼致力于维护的公共利益本身天然具有难于执行的属性。

现行立法明确的公益诉讼范围中，生态环境和资源保护类案件的执行难度尤为明显。生态环境和资源一旦受损，其治理难度之大、成本之高，恢复周期之长是不言而喻的。该类案件判决的执行往往是一个系统工程，需要侵害人、行政机关、司法机关、有关组织的共同参与和配合。生态环境和资源的修复一般都需要专门的知识和技术支撑，非专业机构和人员难当其任。

（二）检察机关应跟进执行监督

最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定，发生法律效力的环境民事公益诉讼案件的裁判，需要采取强制执行措施的，应当移送执行。这说明环境民事公益诉讼的生效裁判由法院自行移送执行。这符合行政机关、审判机关、检察机关、监察机关共同承担维护国家和社会公共利益法律职责的基本理念。

与此同时，行政诉讼法、民事诉讼法均规定检察机关对诉讼活动有监督权，监督对象包括审判活动和执行活动。“两高”联合发布的《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》明确规定，检察院依法对民事执行活动实行法律监督，行政诉讼法及有关司法解释没有明确的，参照本规定执行。检察机关提起公益诉讼的案件虽有一定特殊性，但有相关法律和司法解释的授权，不影响执行监督权的行使。

（三）行政公益附带民事公益诉讼的执行监督

行政公益附带民事公益诉讼的执行监督不外乎兼用行政执行监督和民事执行监督的措施。行政诉讼法、民事诉讼法及相关的司法解释均赋予了人民法院相应的执行措施，以便人民法院敦促行政机关及其他被执行人履行判决。人民检察院在执行监督过程中，若发现人民法院执行不力，即应发出检察建议，促使人民法院用足用好法律赋予的执行举措，尽其所能地实现判决执行到位，进而体现行政公益附带民事公益诉讼价值，实现最大限度救济公益的目的。

注释：

［1］参见杨立新、张步洪：《行政公诉制度初探》，载《行政法学研究》1999年第4期。

［2］参见高民智：《关于民事公益诉讼的理解与适用》，载《人民法院报》2012年12月7日。

［3］参见《广东首例公益诉讼尝试—检察院告倒污染企业》，http://www.china.com.cn/law/txt/2008-12/27/content_17018747.htm，访问日期：2017年8月10日。

［4］参见危惠兴：《行政附带民事诉讼的若干理论与实务问题》，载《法律适用》2012年第2期。

*国家检察官学院讲师，澳门大学博士研究生［102206］