坚持改革创新 服务保障发展积极探索建立编制周转池制度

● 安徽省编办

创新服务方式降低编制需求

坚持改革创新 服务保障发展积极探索建立编制周转池制度

● 安徽省编办

根据中央“严控总量、盘活存量、提高编制使用效益”的要求，紧紧围绕严控总量与服务发展，坚持既符合中央精神、又确保管用有效，安徽省建立了“省级统筹、重点保障、动态管理、周转使用”的编制周转池制度。2016年，在省属6所本科高校开展试点，取得初步经验后，现已在省属本科高校全面推开，实现万名编制进高校。同时，在6个综合医改示范县及所在6个市部分公立医院开展试点，再次推出万名编制进医院的改革成果。

一、坚持服务发展，持续探索编制管理创新

在严控编制总量的背景下，如何满足公益事业发展的刚性需求，是机构编制部门面临的一个难题。近年来，安徽省着眼破解矛盾，在整合编制资源、创新编制管理上进行多种形式的探索。一是加大撤并整合力度。2010年以来，安徽省持续推进事业单位撤并整合，全省共减少事业机构近2000个，腾出事业编制近2万名。二是探索编制备案管理。2014年，安徽省在4所省属高校和3家公立医院开展了编制备案管理试点，为试点单位核定了备案制编制。三是试行规模总量管理。部分市、县探索实行人员规模总量管理，原有编制退一收一，新进人员不纳入编制管理。

上述探索和尝试，虽然取得一些成效，但总体看，效果不彰，难以持续。主要有如下几方面问题：一是难度大。部门考虑在编人员安置、领导人员安排、退休人员保障等问题，对撤并整合积极性不高。二是效率低。安徽省事业机构点多面广，通过撤并整合收回编制数量非常有限。三是推行难。编制备案管理、人员规模总量控制，与干部管理、人事管理以及社会保障制度不配套，推行难度大。

二、坚持问题导向，主动破解编制管理突出矛盾

按照机构编制工作“由审批事务型向制度服务型、由简单增量型向整合存量资源管理型转变”的新思路，安徽省坚持问题导向，围绕“活化”存量编制资源这个目标，深入分析突出问题，认真研究政策措施，逐步形成编制周转池制度的基本思路。

一是创新管理理念，破解编制资源“部门化”问题。编制的传统配置管理方式易固化于部门。为此，在制度设计上借鉴“金融存贷”基本原理和资产运营的“所有权”与“使用权”分离，在不改变各单位“所有权”的前提下，把长期闲置不能发挥使用效益的闲置空余编制集中起来，建立“周转池”（相当于存款），向急需行业定向定量投放（相当于贷款）。在不调整单位原有编制数的情况下，实现空编资源的“多元配置、一次使用”，既保证编制总量不超基数、在编人数不超编制数，又掌握一定量“待分配周转编制”（相当于准备金），控制投放规模，防止出现挤兑现象。同时，建立定期绩效考核制度，严防“呆坏帐”发生。

二是创新管理手段，破解编制管理“碎片化”问题。存量编制的分布呈现出散和少的特点，传统的编制调整是“以收定支”，在总量控制的情况下，易陷入无编可调的困境。编制周转池制度，以管理信息化为支撑，依托安徽省“四库合一”的机构编制大数据平台，按照“阶段性调剂、不调整基数、定时段平衡”的思路，打破行政层级和行业（部门）间的编制壁垒，聚合全省事业单位存量编制，建立“全省一体、余缺调剂”的存量编制管理机制，实行全省存量编制动态整合、统筹管理和有序使用，解决“空编不用”和“无编可用”的问题。

三是创新供给方式，破解编制管理“粗放化”的问题。传统的编制配置“一定终身”。为避免编制“固化”，在周转池制度设计中，从改变“重管轻用”传统编制管理模式入手，紧紧抓住高校专任教师队伍建设和公立医院卫生专业技术人才建设这两个急需，突出保障重点，发挥编制的导向和激励作用，推进编制供给侧改革。按照“一校一策”“一院一策”，制定周转池编制用编进人标准，确保有限的编制充分发挥使用效益，实现编制精准投放。此外，通过周转池事业编制用编审核和绩效考核，以及与“自建池”的同类人员单向流动，确保周转池编制能放能收，动态流转，有序使用，实现编制动态调整。

三、坚持管用有效，科学设计编制周转池制度

一是明确周转池编制来源。在全省存量编制规模内，调剂一定比例的编制，建立编制“周转池”。通过全省各层级事业单位“融编贷编”，实现周转池编制的初始积累。

二是明确周转池编制保障范围和标准。高校周转池事业编制用于高层次教学和科研人员，并按照“一校一策”原则制定使用周转池事业编制引进人才的标准。公立医院周转池事业编制用于医药卫生专业技术人员，按行政层级、医院资质和区域经济社会发展等不同情况，实行“一院一策”。

三是界定周转池编制规模。对高校和公立医院，采用不同的规模控制方案。其中，高校周转池规模控制在国家规定师生比例标准应核定的专任教师数与高校现有专任教师编制数的差额内；公立医院周转池规模控制在按照一定的床位编制比例核定的编制总量与原编制数的差额内。

四是规范周转池编制使用。在周转池事业编制使用上，坚持统一管理、分级负责，建立“计划使用、年度申报”的使用制度。其中，高校周转池事业编制使用由省编办会同省教育厅审核；公立医院周转池事业编制使用由各市、县按规定的权限管理，报省编办备案。实现空编有数，用编有度。

五是加强周转池编制考核。周转池事业编制周转期为三年，三年期满，由机构编制部门会同有关部门进行绩效评估，并据此确定周转池制度的进退存废。确有需要的，可重新核定周转池事业编制规模；使用绩效不高的，通过控制用编进人，逐步压缩规模直至完全收回，保证周转池事业编制能放能收。

安徽省实践证明，中央有关编制总量基本够用，主要是存量不活、结构不优的判断是正确的。通过建立编制周转池制度，有效解决了重点民生领域编制不足的矛盾，增加了专业技术岗位，解决了发展中瓶颈问题，行业主管部门以及高校和公立医院有很强的改革获得感，增强了对编制服务保障发展基础性作用的认同感；依法合规地解决了事业单位人事管理、财政管理和社保政策衔接等问题；破解了严控与发展的矛盾、“有编不用”与“无编可用”的结构性矛盾，实现了编制保障可持续，为编制管理创新提供了制度性方案。