中国环境执法体制机制现状、问题及政策建议

● 曹立平

中国环境执法体制机制现状、问题及政策建议

● 曹立平

环境监察机构是各级环保部门所属的专业从事现场环境监管执法的机构，主要负责现场执法、监察稽查、纠纷调处和排污费征收等。截至目前，全国环境监察机构总数超过3000个，执法人员数量超过6万人。

当前，我国环境执法体制机制主要呈现以下特点：

一是执法职能分散。我国实行的是环境保护部门对环境实行统一监督管理与相关行政主管部门实行专项监督管理相结合的执法体制。据统计，发展改革、工信、公安、监察、财政、国土资源、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、金融、商务、卫生、审计、海关、工商、质检、安监、林业、气象、海洋、能源等20多个部门具有环境保护监督管理责任。

二是法律地位模糊。党的十八届三中全会对环境监管执法提出了“独立进行环境监管和行政执法”的要求，但目前尚没有法律法规明确规定环保部门“独立进行环境监管和行政执法，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”。而类似的授权却以法律规定的方式赋予了审计和统计等部门。新修订的环境保护法虽然将“环境监察机构”写入，但仍明确其为委托执法，而非授权执法。在当前全面推进依法治国的大背景下，法律地位的模糊带来了一系列问题。2016年，安徽和辽宁两省的环境监察机构被当地企业以没有法定执法权为由起诉至法院。此外，执法人员的身份也不明确。

三是权责不对等。虽然新修订的环境保护法赋予了环境监察机构更大的权力，但当前各级环境监察机构实际行使的职能远远超过法定职责，“法无授权”问题突出。国家要求“简政放权，加强事中事后监管”，是为了减少不必要的审批和监管，激发市场活力，但部分地方变成了前端放任自流，后端执法兜底；有的地方领导经常使用“倒逼”这个词，将推动经济转型、优化产业结构、淘汰落后产能的责任都落到环境执法机构上，实质上是在转嫁责任；有的规定发布后，多数企业都做不到，不去反思规定是否合理，事前事中监管是否到位，却把责任推给了执法不严；还有的地方，普法的职能也由执法部门承担，事实上，执法部门从事普法工作蕴藏着巨大的道德风险。

为加强环境监管执法工作，我们建议：

一是建立以守法为核心的执法体系。法律法规的执行不能只靠监督执法，而是主要依赖守法。具体到环境保护领域，建议建立起以促进守法为核心的环境监管执法体系。据统计，目前环境违法企业中，大约有1/3是因为不知法，1/3是不懂法，另外1/3才是恶意违法。目前的环境管理政策对违法企业进行无差别打击，一定程度上损害了企业守法的积极性，纵容了恶意违法行为。执法的最终目的是促进企业守法程度的提高和环境质量的改善。

二是明确法律地位。建议在修订法律法规时，明确环保部门的法律地位，赋予其独立进行环境监管和行政执法的职能，规定“环境保护行政主管部门及其环境监察机构依照法律规定独立行使调查监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”，为环境保护行政主管部门及其环境监察机构依法独立进行环境监管和行政执法提供法律基础。明确环境监察人员执法类公务员的身份。

三是厘清环境监管执法职责。有序整合不同领域、不同部门、不同层级的监管力量，解决目前环境执法职能交叉、执法主体分散、多头执法问题，合理划分上下级间的事权和执法职能，构建环境保护综合执法体制，实现职责独立、责任独立。明确地方环境执法机构对本级环保部门和上一级环境执法机构负责并报告工作，环境执法机构主要负责人经征求本级人民政府意见后由上级环保部门确定，其他人员配备、干部任免等主要由本级环保部门决定。环境执法业务以上级环境执法机构领导为主。在本级人民政府的有关规定与上级环保部门有关规定不一致时，按照上级环保部门的规定执行

四是加强基层环境执法力量。明确地方各级环境执法机构经费由同级财政部门予以保障。实行市对市辖区环境执法机构垂直管理。落实农村乡镇和城镇社区对辖区环境质量负责，延伸环境监管触角，将环境监管工作纳入基层社会管理体系，在农村乡镇和城镇社区配备环境监管人员，承担隐患排查、纠纷调处、协助执法、信息报告、宣传引导等职责，构筑多元主体共治、自治功能增强的乡镇（社区）环境治理新格局。

（作者系环保部环监局副局长）