经济新常态下政府和市场关系研究

张国防

（中共中央党校 研究生院，北京 100091）

【经济探讨】

经济新常态下政府和市场关系研究

张国防

（中共中央党校 研究生院，北京 100091）

正确认识和处理政府和市场关系问题，不仅是我国经济体制改革的核心问题，也是经济学理论界始终在争论的一个永恒话题。究竟市场多一点还是政府多一点，是关键所在。厘清政府和市场的边界，是经济体制改革成功的重要推动力，特别是在我国进入经济新常态下，国际环境和国内环境都发生了重大变化，对政府和市场的关系进行研究，对政府和市场进行准确定位，有助于全面建成小康社会，实现我国经济更好更快发展。

新常态；经济体制改革；政府；市场；决定性

深刻认识并处理好政府和市场关系问题，既是一个重大理论问题，也是一个重大实践问题。党的十八届三中全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，其核心是要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中发挥决定性作用，更好发挥政府作用。把市场在资源配置中的基础性作用调整为决定性作用，这一对市场作用的全新定位，是经济体制改革理论的新突破，标志着我国社会主义市场经济发展进入了新阶段。在我国经济发展进入新常态下，更要正确处理政府和市场关系，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展[1]。

一、西方经济学中的政府干预主义和经济自由主义

西方经济学中出现的政府干预主义和经济自由主义之争，就是围绕政府作用和市场作用而展开的，前者认为单纯依靠市场并不能实现资源的优化配置，需要政府干预才能弥补市场失灵带来的经济损失，后者则认为市场本身就可以实现资源的最优配置，无需政府干预。正是基于“要政府还是要市场”这一永恒命题才产生了诸多经济学流派，其经济思想和理论观点也都与当时的历史背景紧密相连。整个西方经济学历史告诉我们，要想促进经济的持续、健康、快速发展，就必须正确处理市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”的关系，要市场还是要政府，市场多一点还是政府多一点，显得至关重要。

最早的国家干预主义要追溯到15到17世纪产生于英法等国的重商主义。重商主义者认为，金银是国家唯一的财富代表形式，除了开采金银矿以外，通过开展对外贸易并且保持贸易顺差是获得财富的主要来源。而当时正值封建自然经济解体、资本主义兴起阶段，需要在国家的指导下进行对外贸易，因此带有较强的国家干预主义的色彩。

随着英法等国工业革命的完成，国家干预主义已不能适应资本主义日益发展的要求。主张经济自由主义的古典政治经济学逐渐取代了重商主义，主要代表人物有英国经济学家亚当·斯密、大卫·李嘉图和法国经济学家西斯蒙第等。其中亚当·斯密于1776年出版的《国民财富的性质和原因的研究》，对重商主义进行了批判，主张实行经济自由主义。他认为，人都是自私自利的，受市场这只“看不见的手”的指引，在追逐个人利益最大化的同时，实现社会利益的最大化。而如果充当社会“守夜人”的政府进行干预，只会破坏正常的市场竞争秩序，从而给社会带来坏处。在之后很长时间里，斯密的经济自由主张一直占据绝对统治地位。后来，法国经济学家萨伊提出了“供给会自动创造需求”的所谓“萨伊定律”，更是为经济自由主义反对国家干预主义提供了强大的理论支撑。

发生于19世纪70年代初的“边际革命”，标志着新古典经济学的开始，新古典经济学是对古典经济学的继承与发展。新古典经济学著名代表人物马歇尔认为，资本主义可以自行调节，不需要国家干预，经济可自行实现均衡。在长达几十年时间里，新古典经济学经济理论和政策体系一直占据统治地位。直到资本主义30年代的大危机，充分暴露出经济自由主义的弊端。面对经济萧条、民不聊生的现实窘境，新古典经济学一筹莫展，这就为新经济学说的兴起提供了现实土壤。1936年英国著名经济学家凯恩斯出版了《就业、利息和货币通论》，引发了经济学历史上的“凯恩斯革命”，对新古典经济学的自由放任主义提出了挑战和质疑，批评了“萨伊定律”，进而提出了国家干预主义的思想，主张政府这只“看得见的手”利用财政政策和货币政策等对经济进行调节，实现经济的稳定和均衡。凯恩斯这一思想对应对和消除经济危机负面影响起到了重要作用，新古典综合派、新制度学派和瑞典学派等进一步发展了凯恩斯政府干预主义，使得政府干预主义在经济学界长期占据主流地位。

但是，长期扩张性财政政策和货币政策造成了20世纪60-70年代的“滞涨”局面，即经济停滞和通货膨胀并存的严重局面，凯恩斯主义难以自圆其说，这使得人们对凯恩斯主义提出了质疑，导致新自由主义重新兴起，出现的货币主义、供给学派和理性预期学派等，反对凯恩斯主义，纷纷主张放弃政府对经济生活的干预，让市场充分发挥调节作用。20世纪90年代初，主张国家干预主义的新凯恩斯主义又再次兴起，对新自由主义再次提出挑战。

纵观整个西方经济学发展历史，不论是经济自由主义还是政府干预主义，都是针对不同经济形势采取的不同应对措施，孰优孰劣，难以区分。而现实情况是各国现行的政策都不同程度表明了经济自由主义和国家干预主义逐渐融合的趋势，在一个国家经济发展过程中，需要市场和政府共同发挥作用，取长补短，相互弥补不足，以实现资源的优化配置和经济效率的提高。

二、新中国成立以来关于政府和市场关系认识的不断深化

新中国成立以来，物质匮乏，经济落后，急于摆脱“一穷二白”的困境，照搬了苏联的计划经济模式，不断弱化商品货币关系，否定市场在资源配置中的重要作用。生产、分配、交换、消费等环节都依赖于政府的指令性计划，政府通过行政命令和行政指导的方式参与经济活动。这种忽视市场作用的高度集中的计划经济体制，虽然在迅速有效集中全国力量、进行大规模经济建设等方面起到过一定积极作用，但计划经济体制下，政府统购统销、统分统配等行政命令手段严重制约了经济活力，阻碍了经济快速发展。

计划经济体制延续20余年以后，十一届三中全会作出党的工作重心转移到经济建设上来，情况才有改变，拉开了改革开放的大幕，经济体制改革由此开始。如何处理政府和市场的关系，建立什么样的经济体制成为当时重要的命题。此后几年，我们党和政府不断总结正反两方面的经验和教训，逐渐认识到遵循市场规律、发展商品生产和交换等的重要性，发展个体经济不是公有制的破坏，而是公有制经济的必要补充。

1982年党的十二大指出，正确贯彻计划经济为主、市场调节为辅的原则，是经济体制改革中的一个根本性问题。两年后，党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，指出改革的基本任务是建立具有中国特色的、充满生机和活力的社会主义经济体制，促进社会生产力的发展；并指出计划经济与商品经济并不是对立的，而是相互统一的。1987年党的十三大指出，社会主义有计划商品经济的体制，应该是计划与市场内在统一的体制，要逐步建立起有计划商品经济新体制的基本框架。1992年，邓小平发表了著名的南方谈话，提出了“计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段，计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别”的重要论断，澄清了人们关于“姓资姓社”的争论与疑惑。这是在政府与市场关系认识上的重大突破。同年，党的十四大报告指出：我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。

对市场在资源配置中起基础性作用的认识，从十五大、十六大、十七大到十八大，都有所不同，经历了一个认识逐步深化的过程。十五大报告指出进一步发挥市场对资源配置的基础性作用；十六大报告指出在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用；十七大报告指出从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用；党的十八大报告指出更大程度更广范围发挥市场配置资源的基础性作用，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。

2013年党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这是立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际提出的一个重大理论观点。

三、正确理解经济体制改革的核心问题

经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。厘清政府和市场的边界是经济体制改革顺利进行和取得重大进展的关键，市场在资源配置中起决定性作用的同时，还要更好发挥政府作用，以弥补市场在资源配置中的不足和弊端，使“两只手”同时发挥作用，是经济体制改革的应有之义。

（一）市场决定性作用

党的十四大至党的十八届三中全会召开以前，对市场配置资源的描述是发挥“基础性作用”，党的十八届三中全会把市场的作用定位成 “决定性作用”。市场作用由“基础性”上升为“决定性”，更加强调了市场在资源配置中的重要作用，是政府和市场关系认识上的进一步深化和突破。

在现代市场经济条件下，资源配置一般有市场配置和政府配置两种方式。政府配置资源虽然有时候可以起到集中力量办大事的作用，比如，我国建国以来形成的计划经济体制，集中全国人力、物力和财力进行经济建设，利用短短几年建立起国民经济体系，摆脱了“一穷二白”的落后面貌。但大多数情况下，政府配置资源容易脱离市场具体情况，形成平均主义和官僚主义，不利于调动人民群众生产和生活的积极性。特别是经济规模越来越大和社会结构越来越复杂的时候，很难实现资源的高效配置。而市场配置资源一般通过供求机制、价格机制和竞争机制等进行。当某种商品出现供给失衡的时候，追求利益最大化的个人或企业就会调整生产资源，增加或减少该种商品的生产，使生产资源流向更加有利可图的生产领域。这必然反映在商品价格上，当生产产品越来越多时，供大于求，价格就会下跌；当生产产品减少时，供不应求，价格就会上升。而这又会引起生产者之间、消费者之间以及生产者和消费者之间的竞争，通过种种竞争和相互之间的博弈实现自身利益的最大化，从而使资源得到最优化的配置。

因此，从这个角度来看，市场在配置资源方面具有较大优势，由“基础性”作用上升为“决定性”作用，是符合我国市场经济体制基本要求的。

（二）更好发挥政府作用

市场在资源配置中起决定性作用，但并不是要起全部作用，也不是忽视、更不是取消政府的作用。只有政府和市场“两只手”同时发力，才能更好实现资源的最优配置。习近平同志指出：“更好发挥政府作用，不是要更多发挥政府作用，而是要在保证市场发挥决定性作用的前提下，管好那些市场管不了或管不好的事情。”市场配置资源固然有其优势，但也有自身的自发性、盲目性和滞后性等种种缺陷。在公共产品供给、环境保护等具有公益性质的领域，仅靠市场是很难解决的，只有通过政府才能弥补市场失灵之处。政府在发挥作用时，在某些时候、某些领域也会存在权力过大、干预过多等诸多情况，因此，一定注意避免政府作用缺位、越位、错位现象。

党的十八届三中全会《决定》指出：“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”总体来看，主要包括以下五个方面。

一是调控宏观经济。宏观调控是政府的重要职能，政府要综合利用财政政策、货币政策和产业政策等，引导资本、劳动、技术等生产要素合理流动，实现总供给和总需求的平衡，防止经济大起大落。不断创新宏观调控方式，加强区间调控、定向调控和相机调控，为经济稳定运行提供良好的宏观环境。

二是提供公共服务。公共产品和服务供给的非营利性和非竞争性，使得个人或组织往往难以有效提供。因此，在市场难以发挥作用的公共产品供给领域，政府要做好基础设施、社会治安、公共卫生等典型公共产品的供给，为民众创造良好的生产和生活环境，不断提高幸福感和获得感。

三是维护市场正常竞争秩序。竞争是促进市场主体迸发活力的重要因素，正常的竞争秩序是保持市场健康、有序发展的良好保障。但是市场上仍然存在恶性的价格竞争等不良竞争现象，损害了消费者的利益，浪费了宝贵的市场资源。因此，构建统一开放、竞争有序的市场体系，是政府重要的使命和担当。加强市场监管，做到权责明确、透明高效、公平公正公开。

四是调节收入分配。现实生活中，由于劳动者个人存在教育、工作技能等方面的差异，其收入水平也参差不齐，甚至差距悬殊，影响到社会稳定和共同富裕的实现。因此，政府要积极作为，利用制度安排或政策工具参与国民收入初次分配和再分配等环节，促进国民收入在不同地区、不同单位、社会成员之间公平分配，体现公平正义，缩小收入差距，积极建设“橄榄形”社会。

五是实现可持续发展。2013年5月，习近平总书记在中央政治局第六次集体学习时指出：要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念。不少企业在实际生产过程中，目光短浅，为了眼前利益，不惜破坏生态环境违背可持续发展理念。因此，政府作为宏观调控的主体，就要引导个人、企业等树立良好的生产理念，在生产过程中，注重保护生态环境，使粗放型生产方式逐渐向集约型生产方式转变。

四、经济新常态下处理政府和市场关系的重点

2014年，习近平总书记考察河南时，第一次提出了“新常态”的概念。经济新常态主要表现在经济增长速度从高速增长转变为中高速增长、经济结构不断优化升级、经济增长动力从要素、投资驱动转变为创新驱动等几个方面。尽管在新常态下我国经济增长更为平稳、增长动力更为强劲、发展前景更为明朗，但我国经济处于“三期叠加”阶段，即增长速度进入换挡期，结构调整面临阵痛期，前期刺激政策进入消化期，仍面临较大的下行压力，再加上更加复杂的国内外形势，给我国经济带来较大的外部风险。因此，在经济新常态下，要实现经济更好更快发展，就必须正确处理和认识经济体制改革的核心问题，处理好政府和市场的关系，使之成为认识、适应、引领新常态的突破口。尤其在“十三五”全面建成小康社会的决胜阶段，更要注重发挥政府和市场各自在众多贫困人口脱贫致富中的积极作用，早日实现第一个百年奋斗目标。

一是推进供给侧结构性改革。在我国需求结构发生重大变化的背景下，从供给侧发力，减少无效和低端供给、扩大有效和中高端供给，是当前和今后一段时间要完成的一项历史任务。单纯依靠市场很难完成供给侧结构性改革的去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务，需要政府出台相应的政策支持，以“五大政策支柱”为依托，即宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底，从政策层面为供给侧结构性改革保驾护航。在尊重市场规律的基础上，政府还要在财税、金融、医药等重要领域和关键环节加大改革力度，调动各方面积极性。

二是深化国有企业改革。经济新常态下，必须继续深化国有企业改革，发挥国有经济的主导作用，不断增强国有企业的活力和影响力，从而使我国经济具备更大的抗风险能力。在深化国有企业改革中，必须坚持社会主义市场经济的改革方向，发挥市场配置资源的决定性作用，遵循市场经济规律和企业发展规律。在此前提下，政府要依据实际情况有所为有所不为，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，坚持权利、义务、责任相统一，坚持激励机制和约束机制相结合，促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体[2]。国有企业和民营企业要一视同仁，应该在市场竞争中求生存，并不断发展壮大。政府应为国有企业和民营企业公平竞争提供良好的监管和制度保障。

三是逐渐缩小收入差距。据国家统计局资料显示，2012至2016年中国居民收入的基尼系数分别为0.474、0.473、0.469、0.462、0.465，虽然2016年比2015年提高了0.003，但是它并没有改变中国基尼系数总体下降的趋势，依然高出国际公认的贫富差距0.4的警戒线。所以，在经济新常态下，实现精准扶贫、脱贫攻坚的任务异常艰巨。“十三五”规划建议明确提出：坚持居民收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步，持续增加城乡居民收入。调整国民收入分配格局，在初次分配中，注重发挥市场资源配置的决定性作用，促进资本、技术、劳动力等生产要素合理、有序、高效流动，提高资源配置效率。同时需要政府不断改革和完善收入分配制度，加快推进基本公共服务均等化。尤其在再分配环节，更有注重发挥政府作用，完善城乡居民最低生活保障制度、医疗保险制度和养老保险制度等，不断提高贫困人口的收入水平，为全面建成小康社会作用应有贡献。

四是实施“一带一路”战略。习近平总书记于2013年先后提出了“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的战略构想。“一带一路”战略有助于向沿线国家实现商品和资本输出，打造我国对外开放新格局，成为经济新常态下重要的经济增长点和发展引擎。企业作为“一带一路”战略的参与和建设主体，在追求利润最大化的过程中，应从沿线各国和各地区市场实际出发，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，使企业能够以较大的积极性和主动性投入到重点项目建设中。“一带一路”战略涉及到65个国家和地区，情况较为复杂，因此，需要政府在政策支持、信息传递以及海外利益保护等方面提供全方位服务，为“一带一路”战略扫清障碍、铺平道路，实现多方共赢的局面。

[1]习近平在十八届中央政治局第十五次集体学习时的讲话[N.]人民日报，2014-05-28.

[2]中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见[DB/OL].[2015-09-13].http://www.gov.cn/zhengce/2015-09-13/content_2930440.htm..

F123.9

A

1009-0169（2017）12-0026-05

张国防（1982-），男，河南濮阳人，中共中央党校研究生院博士研究生，主要从事中国经济发展的理论与实践研究。

责任编辑：王玉倩