美国铁路业劳动仲裁制度的源起

刘凤杰

（山东管理学院 劳动关系学院，山东 济南 250000）

美国铁路业劳动仲裁制度的源起

刘凤杰

（山东管理学院 劳动关系学院，山东 济南 250000）

19世纪后半叶，作为预防和处理罢工等集体争议的重要机制，仲裁首先被应用于美国的铁路行业。后经多次立法和司法实践的变迁，至1926年《铁路劳工法》，美国铁路业逐渐形成了自愿仲裁、常设仲裁委员会、由争议双方选任仲裁员、灵活的仲裁员数量、以仲裁制度处理权利争议和利益争议、仲裁终局等成熟的仲裁规则，奠定了当前美国各行业劳动仲裁制度的基础。在长期、连续和复杂的劳动关系中，相对于调解、调停、诉讼等争议处理方式，仲裁具有专业性、广泛性、权威性和修复性等特点和优势。从源头处研究美国仲裁制度确立的背景、规则和经验，对于当前中国劳动仲裁制度的完善和集体争议的处理具有借鉴意义。

美国铁路业；劳动仲裁；《铁路劳工法》

一、引言

19世纪后半叶，美国铁路事业迅速扩展①1830年，美国铁路运营总里程仅为40英里，1840年为2,755英里，1850年为8,571英里，1860年增长至28,920英里，1870年为49,168英里，1880年为87,801英里，1890年为163,562英里。（参见，Henry C. Adams. Report on Transportation Business in the United States at the Eleventh Census: 1890 (Part I: Transportation by Land). D.C: Government Printing Office, 1895. p6），成为当时最为重要的客、货运输方式。但随着铁路建设规模的不断扩大，劳资双方关于工资、工时等劳动条件的分歧也日渐凸显。由于缺乏劳资共决的谈判机制和相应的冲突处理手段，大规模的罢工①美国铁路工人较早建立了全国范围内的产业工会，如蒸汽铁路工人保护联盟（SRMPU，Steam Railroad Men’s Protective Union）、美国铁路工会（ARU, American Railroad Union）等。故某地罢工易在全国范围内迅速蔓延，对整个国家的经济和社会造成冲击。规模较大的罢工如1877年铁路大罢工、1882年纳恩铁路大罢工、1884年太平铁路工会大罢工、1888年伯灵顿铁路大罢工、1894年普尔曼大罢工等。、暴力冲突事件频发②如在持续45天的1877年铁路大罢工中，马里兰州的工人们损毁发动机和火车、焚烧火车站，州长约翰•卡罗尔（John Carroll）指挥国民警卫队第五、六军团镇压罢工，在冲突过程中10人死亡、25人受伤；在宾夕法尼亚州，民兵用刺刀、放火等方式镇压罢工工人，导致20人死亡、29人受伤，被激怒的工人焚毁了39栋建筑物，毁坏了104个火车头、1245节客运和货运车厢。（参见，Piper, Jessica. The Great Railroad Strike of 1877: A Catalyst for the American Labor Movement. The History Teacher 47.1 (2013): 93-110.），对经济发展和公共利益③通过宪法及最高法院McCulloch V Maryland (1819)、Gibbons V Ogden (1824)、Munn V Illinois (1876)、Adair V U.S. (1908)、Coppage V Kanas (1915) 等判例，美国逐步确立了铁路行业的“公共”性质。（参见，Clyde Olin Fisher. Use of federal power in settlement of railway labor disputes. Printed as Bulletin of the United States, Bureau of Labor Statistics, No. 303, 1922. PP100-102）造成了严重威胁，铁路业也因此成为政府干预劳动问题的重中之重。

美国铁路业的劳动仲裁制度在1888年《仲裁法》（Arbitration Act）中首次确立，后经1898年《尔德曼法》（Erdman Act）、1913年《纽兰兹法》（Newlands Act）、1920年《交通法》（Transportation Act）及相关修正案、司法判例等的多次变迁，至1926年《铁路劳工法》（Railway Labor Act）形成了铁路业劳动仲裁制度的基本规则，为其他行业及整个国家劳动仲裁制度的建设提供了范本。本文以相关立法的变迁为主线，试图明确仲裁在铁路业各时期劳动争议处理中的作用，以及相关仲裁规则确立的基本背景，以期为中国劳动仲裁制度的完善和集体劳动争议的处理提供借鉴。

二、自愿仲裁

在人类寻求和平与公正的过程中，仲裁的出现要远早于法律、法院和法官[1]。美国现代意义上的劳动仲裁，可以追溯到1640年，新英格兰和纽约的殖民地法院会经常召集同一行业中“中立的”男人就工资率等问题进行仲裁[2]。除此之外，17、18世纪也有零星的仲裁实践。

直到19世纪60年代，随着工业化进程的加快、劳动关系的复杂化以及劳资矛盾的尖锐，社会各界对仲裁的呼声越来越高。比较有代表性的观点包括：第一，现代产业分工使得劳资双方关系日渐疏远，双方缺乏相互的同情和理解，这不是法律能够解决的问题[3]，而需要双方面对面真诚地交流，消除对彼此的怨忿[4]；第二，雇主的唯一目标是“用工人的体力和血液换取金子”，并没有将工人视为有尊严的个体，故耻于跟工人一起协商谈判[4]，即使答应与工人协商，双方也不可能真诚地交换意见并理解对方的立场，即谈判是没有意义的。而仲裁能够解决这一问题，在卓越且富有经验的仲裁者面前，雇主的尊严不会受到冒犯，雇主会比较容易接受[5]；第三，对于早期的产业工人而言，他们没有足够的力量与资方抗衡，本身也没有任何可以“失去”的，而外部仲裁者的介入则可能使其获得“胜利”的机会，故工人可能也希望仲裁[6]。所以当时，劳动仲裁也被称为解决劳资冲突的“万能良药”。

于是，面对铁路业频发的大规模罢工和暴力冲突事件，及其对经济发展和公共利益的严重破坏，美国国会于1888年通过了《仲裁法》④1912年，美国东部52条铁路线的火车司机要求涨工资，并进行了罢工投票。以促使劳资双方达成一致，预防罢工，这是联邦政府试图干预铁路业劳动问题的首部立法[8]。1888年《仲裁法》规定，当发生可能阻碍、妨碍、阻止、干扰或影响货物和乘客运输的分歧或争议时，应争议一方的书面申请，双方需将争议提交仲裁；仲裁委员会（Board of Arbitration）是临时组建的，由争议双方代表各一名以及双方都认可的、完全中立的第三名仲裁员组成，仲裁委员会主席由该中立的第三仲裁员担任；仲裁委员会在调查之后做出裁决，仲裁裁决没有强制性，但应提交美国劳工部专员（Commissioner of Labor of the United States），由其将争议内容、证据及裁决结果等向公众公开；此外，该法中还规定了临时调查委员会的争议处理方式，即由总统任命的两名专员和劳工部专员临时组成的调查委员会，在总统任命的两人中其中一名需为争议所在州的州长。临时调查委员会在对争议发生的原因、实际情况和可能的处理办法调查之后，应向总统和国会作出报告。

然而，《仲裁法》并没有达到其预防和处理集体劳动争议的预期目的，工会更多的仍是依赖罢工和联合抵制。而雇主则认为，员工的薪资待遇是非常重大的问题，绝不可以放弃决定工人工资的权利和职责，其自身的判断要优于任何的法庭和仲裁庭[9]，且仲裁是对其经营管理权的严重侵犯①如在1894年普尔曼大罢工（Pullman Strike）中，美国铁路工会的领导人德布斯（Eugene Debs）按相关法律规定，派代表去见普尔曼公司的副总裁，试图通过仲裁解决争议，但该副总裁却让代表们转告德布斯，“让德布斯下地狱去吧，没有什么可仲裁的……罢工者对我而言，不过就是‘人行道上的工人’而已……”。（参见，Eugene Victor Debs. Debs: His Life, Writings And Speeches. The Appeal to reason, 1908. PP27 ），因此，铁路公司也多拒绝仲裁而通过向法院申请禁令等方式抵制和处理罢工事件[10]。该法的仲裁条款在其存在的10年内，几乎从未应用于实践[11]。但在尚未形成成熟的集体谈判机制、缺乏调停和调解等争议处理方式的年代，该法中规定的自愿仲裁制度成为除罢工外可采用的主要的争议处理方式，奠定了以后多部立法的基础，其所确立的劳动仲裁制度也延续至今。

三、“常设”仲裁委员会

由于1888年《仲裁法》未能起到协调劳资矛盾的作用，尤其是在1894年普尔曼大罢工中临时调查委员会的失效导致罢工仍旧依靠军队镇压解决[8]，使国会意识到将争议处理机构常设化的必要性，故又于1898年通过了《尔德曼法》（Erdman Act）②Erdman Act: An Act Concerning Carriers Engaged in Interstate Commerce and Their Employees. June 1, 1898. ch. 370, 30 Stat. 424.。较之《仲裁法》，该法中新增了调停（Mediation）和调解（Conciliation）的争议处理程序，并对仲裁的相关规则进行了更加详细地规定。

《尔德曼法》规定，如果争议的任何一方申请，则州际商业委员会（ICC, Interstate Commerce Commission）主席和劳工部部长有义务进行调解和调停，当调解和调停失败后，两人应敦促争议双方进行仲裁。在争议双方同意并签署仲裁协议后，仲裁委员会方可进行仲裁；仲裁委员会由争议双方代表各一名及双方都同意的、中立的第三名仲裁员组成，如果争议双方不能就第三仲裁员的人选达成一致，则州际商业委员会主席和劳工部部长有权指定。该法虽没有明确规定设立调停和调解或仲裁委员会，但规定由州际商业委员会主席和劳工部部长进行调停和调解，敦促争议双方进行仲裁，有时还可以任命中立的仲裁员，故亦可称之为“常设”[6]；对于仲裁裁决，除非仲裁程序违反法律规定，否则为终局裁决，当一方当事人不履行仲裁裁决时，衡平法院可以强制执行。

1898年《尔德曼法》的贡献在于，其首次在铁路行业劳动争议处理中引入了调停和调解机制，使各方意识到了其在争议处理中的潜力，该法共12条，其中只有1条涉及调停和调解，但在实际运行中，调停和调解的作用却远大于仲裁。1906-1913年间，该法共应用于61件案件，其中，26件是通过调停解决的，10件是通过调停和仲裁解决的，只有6件是仲裁独立解决的[6]。此外，在仲裁方面，该法的贡献在于，吸取1888年《仲裁法》的经验，建立了由州际商业委员会主席和劳工部部长两人组成的较为固定的“常设”委员会，为1913年《纽兰兹法》（Newlands Act）中正式的、常设的调停和调解委员会（BMC, Board of Mediation and Conciliation）的建立奠定了基础。

四、灵活的仲裁员数量

按《尔德曼法》的规定，劳资双方代表在第三仲裁员的人选上很难达成一致，只能由州际商业委员会主席和劳工部部长指定，为保证中立性，他们通常会指定一些并不熟悉铁路行业实际情况的显要人物作为第三仲裁员，这是劳资双方都不能接受的。在1912年的铁路业劳动争议中①1912年，美国东部52条铁路线的火车司机要求涨工资，并进行了罢工投票。，铁路公司抛开了法定的3人仲裁委员会，转而组建了7人仲裁委员会，除劳资双方代表外，另有5名中立的仲裁员，在这次仲裁中，铁路公司取得了巨大的胜利。但工会却开始不信任法律规定之外的仲裁委员会，拒绝再次参加任何此类仲裁；在1913年的争议中，按照《尔德曼法》规定的仲裁程序，工会取得了胜利，又导致了铁路公司的不满。由于对只有一个中立仲裁员等的不满，铁路公司之后也拒绝按《尔德曼法》参加任何仲裁，双方陷入僵局[10]。于是，国会于1913年通过了《纽兰兹法》②Newlands Act: an act providing for mediation, conciliation, and arbitration in controversies between certain employers and their employees. July 15, 1913, ch. 6, 38 Stat. 103.对仲裁员的数量进行重新规定。

《纽兰兹法》规定，建立常设的调停和调解委员会，当争议发生时，应一方的申请，调停和调解委员会应积极进行调解和调停，若未能成功，委员会应当积极敦促争议双方进行仲裁；而且，根据《尔德曼法》及其在实施中的经验，1913年《纽兰兹法》将仲裁委员会扩展至6人，即首先由劳、资双方各决定两名仲裁员，然后再由此四名仲裁员投票选择另外两名仲裁员，若在15天之内未能作出决定，则由调停和调解仲裁委员会任命该两名仲裁员。如果争议双方同意，也可以选择由3人组成的仲裁委员会。

五、强制仲裁的失败

1916年8月29日，国会通过立法授权总统接管交通系统。并在战争期间负责其运营。1917年12月26日，威尔逊总统宣布接管铁路系统，1917-1920年，在美国参战及战后的一段时期内，联邦政府设立铁路局（Railroad Administration）对铁路业进行直接管理。政府接管期间，通过一系列规定，使得工会的力量迅速增长，如不得歧视工会会员等，而且铁路总指挥还与劳工组织签订了诸多全国范围内的协议，并设立国家调整委员会来处理因解释集体协议而产生的申诉。由于战争时期，且由于铁路行业的这种集体谈判的创新，此时期内铁路行业的劳资关系较为和谐[12]。

战后，铁路所有权回归私有，但根据战争期间政府接管的经验，很多立法者希望保留一部分国家对铁路的控制权，如上议院曾颁布一项强制仲裁的草案，但遭白宫反对，最终双方妥协，国会于1920年通过了《交通法》。该法规定，当劳资双方发生争议时，可以自行选派代表建立调整委员会（Railroad Board of Labor Adjustment）进行处理。但如果没有建立调整委员会或者通过调整委员会未能解决争议，则双方必须将争议提交铁路劳动委员会（Railway Labor Board）③铁路劳动委员会由9名成员组成：3名工人代表、3名雇主代表以及3名公众代表。进行调停或仲裁。虽然劳动委员会的决定没有法律约束力，但从其启动程序看，亦属强制仲裁[13]。

《交通法》通过后，铁路劳动委员会的案件数量激增，5年内处理了近14,000件案件[8]，这从另一侧面反映了劳动委员会并没有真正起到维护产业和平的作用，它忽视了集体谈判、调解、调停④Railway Labor Act: an act to provide for the prompt disposition of disputes between carriers and their employees, and for other purposes. May 20, 1926. ch. 347, 44 Stat. 577、自愿仲裁等机制的作用。而且，通过强制仲裁解决劳资争议的方法遭到了劳资双方及社会各界的共同反对，如1922年铁路维修工发动了全国性的大罢工，工会拒绝了劳动委员会参与争议的处理，宾夕法尼亚铁路公司也无视该法，拒绝解散其以公司为主导建立的工会。当劳动委员会向最高法院申请禁止“以铁路公司主导建立工人组织”的决定时，法院也予以否决。因此，《交通法》中关于铁路劳动委员会及强制性劳动仲裁制度等规定的作用十分有限。

六、权利争议与利益争议仲裁规则的形成

面对各方的反对及《交通法》在实践中的失效，1924年12月，柯立芝总统敦促铁路公司和工会共同设计出能够维护铁路行业和平的程序。根据两方起草的程序，1926年，国会通过了《铁路劳工法》（The Railway Labor Act）④。该法充分汲取之前各相关立法的实践经验，对权利争议和利益争议进行了区分，并设置了协商、调停和仲裁等争议处理程序，仲裁制度同时被应用于权利争议和利益争议的处理，成熟、完善的仲裁规则基本形成。

对于因履行和解释集体合同而发生的权利争议，首先应当由劳资双方代表组成的联席会议协商处理；若未能解决争议，则双方可签订书面协议以组建调整委员会（Adjustment Board），调整委员会由同等数量的劳资双方代表组成，其判定或裁决是最终决定，具有法律约束力；对于未能通过联席会议或调整委员会解决的权利争议，双方还可以提请调停委员会（Board Of Mediation）处理。调停委员会作为政府机构，由国会同意、总统任命的5名成员组成；若仍未能解决争议，调停委员会应当敦促双方将争议提交仲裁处理，在仲裁程序中，调停委员会应履行任命第三方仲裁员、积极与仲裁委员会沟通等职责。

对于利益争议，若一方想要变更工资率、企业规章制度等劳动条件，则应至少提前30天以书面形式通知劳资联席会议；若未能通过联席会议达成一致，争议一方可向调停委员会申请调停；若通过上述方式仍未解决，争议双方可将争议提请仲裁，仲裁委员会由劳资双方代表和第三方的3人或6人组成，仲裁裁决为终局裁决，具有法律约束力；如果任何当事一方拒绝仲裁，则需通过30天的冷静期、总统紧急委员会以及集体行动等方式解决争议。具体而言，1926年《铁路劳工法》对权利争议和利益争议的仲裁规则作出了如下规定：

第7条 1.当铁路公司与雇员间出现争议，而又未能通过前述条款规定的劳资联席会议、调整委员会或调停程序解决时，经当事双方协定，可以将争议提交3人仲裁委员会（若当事双方同意，亦可为6人）处理，当事一方拒绝将争议提交仲裁的行为不得被视为违法。

2.上述仲裁委员会（Board of Arbitration）应通过以下方式组建：（a）三人仲裁委员会，首先应由争议双方各选任一名仲裁员，再由此两名仲裁员选定第三名仲裁员。若上述两名仲裁员在初次会面后5天内，未能就第三名仲裁员人选达成一致，则第三名仲裁员应由调停委员会指定；（b）六人仲裁委员会……

3.……（b）仲裁委员会应当自行组织、选举其主席，并制定一切必要的庭审规则……（e）由争议双方按本法规定选任的仲裁委员会成员应当由其选任方支付补贴；由仲裁员或调停委员会选任的仲裁员，应当由调停委员会确定并支付补贴及其在担任仲裁员期间必要的差旅和生活费用……（h）提交仲裁委员会的所有证据都应经过宣誓或承诺，仲裁委员会的每位成员都有权组织宣誓或承诺。仲裁委员会或每位仲裁员都有权要求当事人提供证人及合同等证据……

第8条 当事双方同意将争议提交仲裁的协定：（a）应当是书面形式；（b）应当明确仲裁程序按本法规定进行；（c）应当说明仲裁委员会为三人或六人；（d）应当由双方有代表权的代表签字，并在公证处、地方法院或巡回上诉法庭书记员或调停委员会委员面前做出声明，然后在调停委员会办公室备案；（e）应当明确需要由仲裁委员会仲裁的事项……（l）应当明确仲裁裁决为终局裁决……（m）应当明确当事双方将真诚地履行仲裁裁决……

第9条 1. 仲裁委员会的裁决在按上述规定作出声明后，应当到双方协定的地区法院书记员办公室备案；

2. 经过声明和备案程序的仲裁裁决为终局裁决。在裁决备案后的十天内，只有当出现下述情形时，当事方才可以向法院提出申诉，申诉请求应当由地区法院书记员办公室在原裁决中备案，然后由法院对仲裁裁决作出判决，此判决对争议双方为最终及决定性判决。

3. 只有当出现下述一项或多项情形时，当事方的申诉才可被法院受理：（a）仲裁裁决违反本法规定；（b）仲裁裁决未遵守当事双方的协定事项；（c）作出裁决的仲裁委员会成员有欺诈或受贿行为，并影响了仲裁裁决……

……

8. 本法中的任何规定不得被解释为要求个体雇员在未经其同意的情况下提供或停止劳动或服务……

1926年《铁路劳工法》最主要的贡献在于将权利争议和利益争议进行了区分，分别设置了不同的处理程序，并明确将劳动仲裁制度同时用于权利争议和利益争议的处理。同时，根据之前自愿仲裁、常设机构、由争议双方选任仲裁员、灵活的仲裁员数量等经验，确立了美国铁路业近百年的仲裁制度。后经多次修订①1926年《铁路劳工法》分别于1934、1936、1940、1949、1951、1964、1966、1970、1995、1996年进行了不同程度的修订。及司法判例的解释完善，沿用至今。国家铁路调整委员会（NRAB, National Railroad Adjustment Board）、国家调停委员会（NMB, National Mediation Board）等机构也成为当前美国铁路业集体争议处理的重要机构。1926年《铁路劳工法》也因此被称为美国“劳动法的蓝本”[12]。

七、结论

美国铁路业的劳动仲裁制度最初是作为罢工等集体行动的预防机制而出现的，但随着劳资共决的集体谈判机制的不断发展，仲裁与调停、调解等共同成为了集体谈判的必要补充及劳动争议预防、处理的重要机制。而且，经过1888年《仲裁法》、1898年《尔德曼法》、1913年《纽兰兹法》、1926年《铁路劳工法》等的推动和实践，自愿仲裁、常设仲裁委员会、由争议双方选任仲裁员、灵活的仲裁员数量、以仲裁制度处理权利争议和利益争议以及仲裁裁决为终局裁决等规则也逐步确立，为其他行业劳动仲裁制度的建立提供了借鉴，奠定了美国劳动仲裁制度的基础。

我国自上世纪90年代初建立社会主义市场经济体制，随着利益主体的多元化以及劳动者权利意识的提升，各类影响范围大②一方面，罢工涉及人数多。如2014年4月，台湾宝成集团下属东莞裕元鞋业制品有限公司员工因社保缴纳等原因罢工，涉及逾万名工人；另一方面，罢工等集体行动还会对整个产业链和经济发展造成结构性威胁。如2010年5月，由于佛山的本田汽车零部件制造有限公司工人罢工，导致零部件供应中断，广汽本田汽车公司、东风本田汽车有限公司以及本田汽车（中国）有限公司等多家公司也被迫停工停产。（参见，http://finance.qq.com/a/20140417/014525.htm 访问时间：2016-09-13）、持续时间长③如2011年11月，日本西铁城时计株式会社深圳代工厂--深圳冠星精密表链厂的罢工长达近1个月；2012年10月，湖南桃江公交司机停运4个月等。（参见，http://news.sina.com.cn/c/p/2012-10-30/092025469718.shtml访问时间：2016-09-13）的劳动争议频发，不利于经济发展、政权稳定和社会进步。对于个别劳动争议，2008年《劳动争议调解仲裁法》中设置了“一调一裁两审”的处理程序，而对于集体争议，尤其是利益争议，除《劳动法》第84条规定的“由劳动行政部门组织有关各方协调处理”外，尚无调解、调停、仲裁、紧急处理程序等争议处理机制。较之其他争议处理程序，仲裁具有专业性、广泛性和权威性等特征，是集体争议处理的重要保障机制。因此，美国铁路业劳动仲裁制度的源起和确立过程，对于中国劳动仲裁制度的发展和集体争议的处理具有借鉴意义。

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［责任编辑：补 拙］

The Origin of Labor Arbitration in American Railway Industry

LIU Fengjie
(Shandong Management University, Jinan 250000, Shandong Province, China)

In the late 19th century, labor arbitration was first implemented in the railway industry in America for the prevention and resolution of collective labor conflicts. With the evolution of practices, legislation, and judicial decision, several effective rules were institutionalized in the Railway Labor Act of 1926, such as voluntary arbitration, permanent arbitration board, arbitrators named by interested parties, arbitration for both minor and major disputes, final and conclusive arbitration award etc., which established a solid foundation for the current American labor arbitration system. Compared with conciliation, mediation and litigation, arbitration is a more advantageous and effective approach for the long-lasting and complicated industrial relations because of its specialty and authority. Therefore, a historical research of American labor arbitration system is of great significance for the development of labor arbitration and conflicts resolution in China.

American railway industry; labor arbitration; Railway Labor Act

F246

A

1673-2375（2017）01-0031-07

2016-11-14

刘凤杰（1991—），女，山东昌乐人，硕士，助教，研究方向为劳动与雇佣关系、劳动法。