意大利最高法院的改革

[意]乔万尼·坎齐奥(Giovanni Canzio)

殷秋实 译**

一、最高法院的改革历程

2016年的《全球营商环境报告》（Doing Business）在商业纠纷的时间和成本方面将意大利排在190个国家和地区中的第108名，其他欧盟主要国家的排名则处在更高的位置。在司法程序的质量上，意大利得到了13分，这高于发达国家11分的平均得分。

虽然由于诸多改革的因素（以及正式法官、名誉法官和行政人员的努力工作），让我们在事实裁判领域取得了这令人欣慰的成绩，但是应当强调的是，在缩小法律审诉讼规模和减少请求数目方面（最近五年的平均数是每年83000起案件，其中53000件刑事案件，30000件民事案件），尚缺乏立法的介入。

面对这种局面，最高法院开展了一系列自我改革，实施了一系列涉及法律审裁判关键节点的组织方面的措施，〔1〕此外，还有其他目标：各庭室和审查办公室主任的推动能力，对不可接受上诉的过滤功能，判决理由说明的形式，助理法官和实习人员的职责，在数据中心帮助下信息和远程工具的运用，中心秘书处的及时处理能力。以求达到诉讼程序模式的精简化、速度化和合理化。通过调动全部的可用资源、强调法官和工作人员的共识和职责、与检察机关和律师界达成合作协议，这些自我改革的措施在短时间内已经产生了积极的效果。

（一）自我改革的效果：民事领域

在民事领域，由于很高的结案率（27394件已经公布判决和3151件已经储存判决文稿的），2016年的数据相比2015年要更令人满意，这既表现在未决案数目的减少上（106862或103711件，取决于是否计算已经储存起来准备公布的判决的数量），又表现在效率（每个法官220.3件已决案件）和替代指数〔2〕译者注：替代指数（indice di ricambio）是指已经完结的诉讼和每年新立案诉讼的比值。如果超过100%，证明法院能够裁判超出实际立案数目的诉讼的能力，也就是减少超期案件的能力。（92或者103，取决于是否计算已经储存起来准备公布的判决的数量）的提高上，还表现在每件诉讼的平均持续时间上（3年4个月又7天）。

但是应当注意到，38%的年度新增诉讼（超过11000件）和47%的民事未决案件（超过50000件）来自于税务审判庭这一特别现象。尽管由于整个组织体的值得赞扬的努力和补充资源的运用，〔3〕从去年春天开始，最高法院通过和意大利财政卫队的指挥官合作，设立了一个由10名资深专家组成的工作组，帮助对上诉案件进行信息编目，以依据所涉及的具体领域和上诉的具体问题来合理确定审讯的作用。不少其他庭室的法官在2016年被分派到税务审判庭进行特别审判。税务审判庭判决了不少案件，其中很多还是已经拖延了4年以上的案件，但是已经判决案件的数量仍然不能与新发生的案件数量相比。因此，鉴于财政方面事务的重要价值，立法者应当提供一个特别方案来改变过时的体制，即设立附加的税务审判庭，以及增加相应的法官和行政人员的数量。此外还可以考虑意大利经济财政部对相关问题的解决思路和提议，以防止立法若不做出改变就会打乱最高法院民事部门的制度安排的问题。〔4〕依据现在的数据推测，到2020年和2025年的时候，税法方面的诉讼分别占到最高法院民事未决案的56%和64%。

在更一般的层面上，应当考虑税法审判体系的恰当性的问题。现在的体系将事实审（各个省和大区的税务委员会，其立案数正在减少）限制为一种特别审判，而法律审则由最高法院负责。〔5〕这有些类似于和平时期特别军事审判的命运，不过当前特别军事审判的工作负担并没有什么重要性。

（二）改革的效果：刑事领域

在刑事领域，对新发案件数有轻微减少（52384件）的情况，可以发现一个显著的变化趋势：

-被注销的诉讼有了显著增长（58015件，增长12.2%）；

-替代指数的数值（110.7）非常积极，这是2010年来的第一次 ；

-自2010年来逐渐增长的未决案件数量有了显著降低（30349件，降低15.7%）；

这些优秀成就来自于极高的效率（每个法官完成481件案件）和新的工作组织方式。〔6〕例如，在审查阶段更加认真地筛选诉讼，将更多的不接受上诉案件转交给第七庭（占比45.3%），确定特别审判以及尽可能让同一领域法官参与审判的模式，采用简化理由说明等。

此外，还要考虑到：

-在2015-2016年间注册的很多案件都已经被裁判；

-每件诉讼的平均时间（8个月）低于欧洲平均水平；

-关于时效（prescrizioni）的案件数很少（767件，大约占已决案的1.3%），这样看来，即使是在第一级的判决之后，时效也不应当继续在刑事诉讼过程中发挥消灭罪行效果的作用；更应当采取的是缩短上诉审的持续时间的措施；

-相比驳回（rigetto）（占比12.7%）决定和撤销决定（包括发回和不发回重审，占比22%）而言，不接受上诉（inammissibilità）的决定的比例很高（占比63.5%）；

-在已决诉讼的案件中，被告人亲自上诉的案件数（11432件，占比21.9%）和对辩诉交易的判决上诉的案件数（6597件，占比11.4%）仍然很高。

即使从最后一项来看，那些认为刑事诉讼改革（该项改革依据第2067号法律的方案进行，该法律已经被众议院批准，司法部也为该法律的通过做出了值得称赞的努力，但在参议院那里搁置了一年多也未获批）无用而且有害的观点也是错误的。就上诉而言，改革在以下方面带来了深刻变化：排除被告人的亲自上诉、限制辩诉交易中判决的可上诉性以及简化不接受上诉的程序，这可以让最高法院避免浪费资源，从而可以更集中于加强统一法律解释与适用的功能。

二、法律解释与适用的统一和“先例”的形成

在最高法院进行法律审的结构限制内，遵循效率和责任的原则，最高法院实施了一系列组织方面的措施。〔7〕参见欧洲委员会部长理事会（2010）12号建议，以及欧洲法官咨询委员会的大宪章（magna carta），两者都发布于2010年11月7日。

但是，企业式的效率原则可能和宪法赋予最高法院的任务不相符合。最高法院的可靠性要求法院保障法律的确定性，也就是决定的可预见性和一致性，这需要通过与其他国家的法院以及欧洲法院之间的对话所形成的权威“先例”来实现。

最高法院的职责是保障法律的统一解释和适用，因此需要研究重要的先例（leading cases），确定对于公民基本权利规章和对于公民、企业所生活的经济社会整体结构具有客观重要性的原则，以在复杂的司法实践经验中保证一个稳定和统一的裁判倾向，尽管这种稳定和统一很可能是有限的。

（一）民事法律审的裁判

在民事领域，有一些判决涉及社会伦理方面非常敏感的话题，这些判决需要重构个别事例的规范图景，还要注意到所采纳的解决方案与宪法的兼容性以及与共同体原则的一致性。

这一方面的判决是第12962号判决和19599号判决。一个判决确定了“特别情况下收养”的合法性，涉及与生物学意义上的父亲共同生活的同性伴侣对未成年孩子的收养。判决在这里排除了请求人的性倾向的重要性，而是认为更应当重视巩固未成年人和已经照顾他的人之间的关系，并且强调将未成年人的利益作为唯一考虑的条件。另一个判决针对一对女性组成的伴侣的辅助生殖问题。这个判决涉及在国外完成的、由两个母亲通过类似异源人工授精的方式实施的出生行为。该判决认为对这个出生行为的承认和登记是合法的。

这里出现了对家庭法律制度的重构，这种重构针对的是作为生活和感情依托的家庭共同体，强调其组成成员之间形成的具体关系，这个共同体内部的指导原则是强调未成年人的利益保护。

这两个判决在媒体上有很高的关注度，公众和学者中也有人持反对意见。最高法院不能、也不想逃避其保护公民基本权利的义务。不过，将这些在社会伦理方面具有决定性意义的选择完全交给法院来作出的话，可能并不合适，因为最高法院更重要的任务是依据明确表达的立法意愿来进行解释工作。

在经过深思熟虑，并且与欧洲联盟法院、意大利宪法法院进行了对话后，劳动法审判庭在经济关系和劳动关系方面作出了三个重要判决（第11868号、第22552号和第25021号判决）。第一个判决涉及公共事业中的人员解聘，该判决认为对国家而言仍然要受到劳动权利法案第18条的规制；第二个判决涉及教育领域的附终期合同的续约，该判决宣告本案中的续约不合法，此外还认为稳定劳动关系（stabilizzazione）、列入编制（immissione in ruolo）和对假设损害的赔偿是有效且合乎比例的制裁措施；第三个判决涉及基于客观正当理由的解聘，该判决认为这也包括企业主为实现更有效的管理以能够在市场竞争中保持竞争力而作出的解聘。

就管辖权争议的领域，涉及到对上诉层级有关问题的重整和最高法院联合庭的快速裁决程序（第21260号判决）。强调管辖权争议的原因，在于其是最高法院裁判要旨办公室、国务院研究室参与的准备性研究的结果，而且这个准备性研究还是理论界首先倡议的。这个准备性研究确认，司法实践是实现法律解释与适用统一的基础。

在宪法改革全民公投的程序中，中央办公室（这是最高法院的一个联络部门，由承担相应职责的法官和秘书组成，这个办公室也在废除石油钻探法律以及学校改革和工作法案的公投中发挥作用）以与处理管辖权相类似的程序作出决议。联合庭（第24102号判决）确定，关于公投程序结果的命令并不是严格意义上的裁判行为，不能对其提起上诉，即使对本办公室所属的最高法院的上诉也是如此。对于撤销共和国总统宣布公投的法令的诉讼请求，中央办公室因认为对该法令不可进行司法审查而宣布不具有管辖权（第24624号命令）。

（二）刑事法律审的裁判

在刑事审判领域，尽管浩如烟海的裁判数让最高法院疲于奔命，但是最高法院在去年也对日渐重要的裁判法的形成作出了重要贡献。这些裁判法聚焦于通过解释重新定义法律适用的界限，以与宪法原则、超国家的法源和欧洲法院裁判所表达的原则相协调。

在这个图景中，不可否认的是，最高法院的裁判与最近的刑法和诉讼法改革在以下两个方面实现了衔接：一方面，司法裁判跟随改革的动因，通过适用新的规范来解决问题，明确新体制的理由并巩固新的体制；另一方面，最高法院预见了新体制，并在一定程度上通过促使立法者注意其在特定情况下介入的必要性来促进新体制的产生。

联合庭的很多决定证明了上面所说的这种联系，这体现在新的留待考察（messa alla prova）制度中（2014年第67号法律，第33216号和第36272号判决），以及由于行为特别轻微而不予处罚的制度（tenuità del fatto）（2015年第28号行政命令，第13681号判决和第13682号判决），这和新的防范体系（sistema cautelare）改革（2015年第47号法律，关于重新审查对物措施的第18954号判决和关于电子定位手镯的第20769号判决）相关联，或者和取消刑罚而引入民事不法行为和民事财产惩罚的制度相关联（2016年第7号和第8号行政命令，第46688号判决）。此外，联合庭的介入对于解决有关虚假财务报表（falso in bilancio）定义的争议也是必要的，最高法院认为估值文件中的阐述也可以构成犯罪（2015年第69号法律，第22474号判决）。

另外，联合庭在两个判决中确认的原则预见了关于刑事诉讼改革的第2067号法律所引用的提议文本中的内容：第一个判决（第27620号判决）涉及到反对第一审作出的无罪判决的检察官所允诺的在上诉审中更新口头证据的义务；第二个判决（2016年10月27日，Galtelli）涉及为了让上诉能够被接受而要求的上诉动机明确性的条件。〔8〕其他联合庭的判决特别注意对被告的权利保证，包括替换不具有在最高法院出庭资格的律师的情况（第40517号判决）；以及在法官合议裁决的上诉中，被告辩护律师由于合法阻碍不能出庭这一事实被认为具有重要性的情况（第41432号判决）。

联合庭还就监听的问题作出了判决，划定了那些通过特别侵入性的技术手段实施监听的界限。第26889号判决确定，通过在电子设备中安装信息截获工具（所谓的trojan horse）来实施的范围监听，只能在诉讼涉及犯罪组织的罪行时才能被允许。因此，鉴于所使用手段的侵犯性，组织犯罪概念中的犯罪行为应当有一个明确客观的标准，这一标准应当在授权措施中以严格的方式列明。

对于基本人权的保护，欧洲联盟法院（2016年4月5日的判决，当事人为Aranyosi和Caldararu，原因是C-404/15和C-659/15）确立了国家司法当局不得施加不人道或侮辱待遇这一禁令的绝对性：当国家司法当局被请求实施欧洲逮捕令时，如果出现了能够证明发布逮捕令的国家有以类似方式侵犯人权的风险的情况，被请求国应当依据监禁条件的客观、可信、精确和最新的因素来衡量这种风险。只要能够证实存在侵犯人权的风险，无论是面对来自欧盟成员国的移送请求（第23877号判决），还是面对其他国家提起的引渡程序（例如土耳其，第54467号判决），最高法院都会遵循这一禁令。

在欧洲人权法院对Torreggiani案作出判决后，最高法院仍继续作出有关囚犯权利的判决，其中特别涉及到与2014年第92号政令（转化为2014年第117号法律）相协调的问题，该政令规定了违反禁止不人道或侮辱待遇这一规则所导致的赔偿救济（第38801号判决和第52819号判决）。

在意外灾难方面，特别重要是涉及到Aquila地震的第12478号判决。最高法院在判决中阐明了一项涉及意大利紧急民防部相关机构的保证地位和非预谋行为的重要原则，当时这些机构就对公共安全可能造成风险的事件向公众提供了不充分或模糊的信息。最高法院还阐明了所谓的心理因果关系的判断标准。

三、最高法院民事裁判的改革

在刚刚结束的一年中，我们在最高法院的民事诉讼方面进行了重要改革。一项不涉细务而关宏局的改革，也就是被转换为2016年第97号法律的第168号政令，其设计了一个更加灵活和有效的法律审结构。基本方案是区分对两种类型的诉讼的不同处理措施：一种（肯定只是少数）是那些具有统一法律解释和适用价值的诉讼，其所涉及的问题具有特别的重要性，需要公开审理并且通过判决结案；另一种（数量更多）是不具有以上特征，而是可以通过更简单的法官合议（adunanza camerale）来裁判的诉讼，对其只需进行书面质证，可以通过裁定结案。〔9〕就裁定的形式而言，最高法院已经审查了其合宪性，参见2017年第395号决定。

在绝大多数案件中，最高法院完成的任务只是从主观上确保具体案件中的法律适用（ius litigatoris，涉及事实构建和法律适用），审查事实审法官裁判和所作出判决的合法性。在其他情况中，最高法院则被要求行使更进一步的功能，例如提供一致性的指引、指导裁判的发展等，以确保抽象存在的法律构成（ius constitutionis，涉及抽象法律的含义与存在）。

根据欧洲层面的裁判有效性和比例性原则，不同形式的程序应当与最高法院功能的多样性和不同性相适应。

这里人们面对的是典型范式的历史变化。一方面，这个变化体现在形成和审查先例这一模式；另一方面，这个变化让最高法院面临强大挑战，即一个更加合理的法律审的组织方式，〔10〕这涉及到上诉案件在法官合议裁决和公开判决之间的分配，秘书处服务的重组，法官运用裁判要旨的方式以及实习培训人员的运用。以及法官在诉讼中的表达方式，法官的论证应当符合更加严格的要求，即概括、明确、抓住本质。〔11〕参见最高法院院长2016年第136号和第84号的通报，涉及到民事和刑事诉讼的理由说明。但是需要说明的是，概括不是对理由说明的外在要求，而是其内在本质。〔12〕最高法院还认为（第21297号判决），辩护行为的明晰性与简洁性构成一项一般性原则，不遵守这一原则的辩护行为会妨碍最高法院对问题的理解，并导致上诉不被接受。

最高法院已经开始努力奋斗以胜任新的任务和责任，但是在面对这种文化和组织挑战的时候，最高法院并不是在孤军奋斗。最高法院的裁判并不只依存于规制裁判的法律规范，而是离不开那些协作其实现功能的主体的经验和合作。如果没有检察机关和律师对法律统一适用与解释的贡献，最高法院的存在和运作模式就无法有任何显著改变。检察机关和律师对不同诉讼形式的参与是无论如何都不能缺少的。最有效的文化变革方式就是让所有对体系正常运作负有责任的主体都参与到其中去。最高法院签署了两个合作协议，一个是和总检察署，另一个是和国家律师协会以及国家法律顾问。〔13〕这两个协议分别在2016年11月17日和12月15日签订。这些倡议文件是以下共同意愿的成果，即不仅要构建一个更好的组织规则，还要在改革的技术方面尽可能地实现协调。

我相信，最高法院的法官们，检察官们、律师界和学界是具备充分的信心、能力和智慧的，是能够一起面对改革的挑战的。

四、移民现象

日益增长的移民浪潮对裁判体系特别是事实审带来了很大冲击。上诉法院——不仅仅是那些接近登陆地的法院——报告称，与移民相关的诉讼呈现出指数型增长的趋势。在大多数诉讼中，当事人都申请了国际保护；更为甚者，很多未成年人都没有成年人陪护。这一现象非常复杂，涉及人道主义、文化、经济和社会诸多方面的问题。这也对于司法管理造成了很大负担。

另一方面，这一现象也提出了在立法上重新界定相关程序以使程序更加简单和快捷的急迫需求。但需要强调的是，对于偷渡移民的犯罪问题，刑法并不是有效的解决之道，判决行为不法和行政制裁（最严厉的是驱逐出境）才是更合适的方式。

五、国际恐怖主义

恐怖主义引发了人们的特别关切。在欧洲和其他地方多发的血腥袭击导致了众多无辜的平民受害。这是一种对公民安全、民主社会价值观、个人权利和自由的威胁。

面对这种严重威胁，国际层面上的策略是极有必要的。这种策略能够确保足够的治安和预防措施、加强调查阶段的合作（以及欧盟检察官的设立）、提供有效的镇压机制，最终将恐怖主义的暴行定义为反人类的罪行。

出于这个目的，最高法院在事实审中应当尽快明确相关规范在某些方面存在的疑问和争议。最高法院已经被要求对相关问题提供一致、统一的解决方案。〔14〕在以国际恐怖主义为目的的通谋中，最高法院一方面排除单纯的劝人改变信仰或者洗脑行为就足以构成犯罪，而是可以从适用有效预防措施的角度评估这些行为（第48001号判决）；另一方面，也确认（第2651号判决），由于这种罪行所具有的危险，这种罪行应被包含在组织结构中评价，如果组织具有可能实施犯罪行为的能力和功能，就不需要专门的暴力行为或者恐怖主义行为的前提条件了。

与此同时，也要避免原教旨主义者的极端化。极端化会导致大肆宣传、劝人改变信仰和招募人员的活动。这些活动会通过网络进行或者在监狱中进行。由于监狱的环境有利于极端化和对青年人的灌输洗脑，所以只有通过人性化的、意图实现服刑人与社会和主流文化相融合的措施才能够减轻原教旨主义的威胁。

六、腐败

在这个国家中，人们强烈感觉到腐败问题普遍存在，无论是在公共行政部门还是在私人之间。但是，这种感觉并没有在裁判数据中表现出来。

事实上，无论是全国事实审的数据还是最高法院的数据，都表明与这些严重罪行有关的刑事判决只占很小的数目。（在2016年最高法院判决的案件中，只有273件，占比0.5%）

因此，需要深刻思考现有的针对腐败的预防和制裁措施的有效性，以期在审判中也能够反映腐败现象的真实情况。

七、媒体的失真报道

对于具有很高媒体关注度的案件，各级法院作出的无罪判决或刑罚被认为太过轻微的判决很容易导致公众的愤慨情绪。通过阅读媒体的报道，可以发现审判活动的结果和公众对司法的预期之间的断裂，公众的预期通常不考虑对复杂事实的衡量、证据的有效性、适用的法律原则、程序提供的保障以及判决所持的逻辑。

这一断裂来自于以下两个方面在时间和空间上的不协调：一方面，媒体在预备调查阶段中就已经形成了预先判断，这会立刻引发民众对公共安全的焦虑；另一方面，调查后还要经过较长时间才能作出裁判结论，而调查本身就已经耗时颇久了。

这种矛盾隐含了期待的正义和实现的正义之间的冲突，这可能构成对无罪推定的致命打击。

有时，作为调查人员的检察机关或被告人的辩护律师故意策划了与媒体的对话，企图借此影响公众。在这种情况下，必须重视媒体报道和刑事诉讼之间的异常关系。

面对这种情况，我们相信，进行旨在重建正当程序边界的改革是必要且紧迫的。在面对公众对于安全和合法性的期待时，这一改革能够依据有效性、合理期限和尊重程序正义提供的保障这些标准，重新给予法院通过证据重构行为和形成事实判断的空间。

同时我也认为，一方面，应当重新构建审判体系和文化中关于检察官的规则（事实上，在某些案件中检察官偏离了这些规则，在与媒体的关系上尤甚）；另一方面，应当认真考虑在预备调查的某些阶段启动重要的司法控制的申请，而不是规定等级性或者管控类的介入措施。

结语

最近这些年，最高法院的院长和顾问处于剧烈的更新换代中。最高司法委员会认真、适时设置的复杂竞争程序，让很多年轻能干的法官进入了最高法院，其中有不少女性，在领导岗位上也是如此。我感受到了法官和工作人员在面对最近的深刻立法变革时的焦虑。无论这些变革是规则上还是组织上的，都深刻影响了法律审法官这一职业。但是，在他们中间我也感受到了共同的动机，这种强大和坚定的动机使他们愿意投身于21世纪的最高法院，接受自我改革和改革的挑战，以服务精神、归属意识、对民主的热爱，接受保护宪法价值和基本人权的新任务。

我们这些年纪更大的法官感到非常荣幸，因为我们也能够参与这个在文化和组织上令人鼓舞的革新。这一革新让最高法院在长期的法律审实践中获得了很多卓越的能力以及从事这项事业所需要的谦逊和坚韧。这些能力对于法院组织而言是不可或缺的。