论国家监察体制改革的价值基础与制度构建

吴建雄

（中国反腐败司法研究中心 湘潭大学基地， 湖南 湘潭 411105）

中共中央办公厅《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》的出台，预示着“扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”的反腐败体制重大改革将要启动。这是以习近平同志为核心的党中央深刻总结治国理政、管党治党的经验教训，准确研判新时期反腐败斗争发展规律而做出的重大决策。选择京晋浙作为试点，就是要通过实践探索，总结经验，将党中央关于健全国家监察体制的重大决策上升为法律，为修订宪法、行政监察法等相关法律制度创造条件，为监察体制改革的全面铺开提供法律资源。深刻认识国家监察体制改革的价值基础，准确把握国家监察制度创设的基本内涵，对于统一思想、凝聚共识，增强推进这一改革的坚定性和自觉性，具有重要的现实意义。

一、国家监察体制改革的价值基础

（一）首要价值：构建高效权威的反腐败国家监察体系

构建高效权威的反腐败国家监察体系，是政治制度的发展与构建。而政治制度的发展与构建，只有充分利用本国已有的政治资源，才可能持续稳定地以较低的成本，实现较高的政治绩效。在我国，对国家机关和公务员的监督机构和制度是多样的，“还处于一种未经整合的状态”[1]。反腐败监督职能分散于各级纪检监察机关、政府的预防腐败机构和审计机构、各级检察机关查办和预防职务犯罪机构之中，这些机构领导机关不一，不仅职能重叠、边界不清，难以形成合力，且执行法律不一，执行标准不一，分散了反腐力量，很难形成稳定、规范而高效的反腐合力。据对2008—2012年的数据分析，5年间全国纪检监察机关每年立案查处约13万件，移送司法机关处理的有4千余件，不到立案总数的4％。这期间，检察机关每年查处职务犯罪案件约5万件，属纪检监察移送的不到10％①资料来源：中纪委十七届二、三、四、五、六次全会工作报告及相关资料，见新华网“新华时政”专栏。。这与腐败存量积聚和腐败增量加剧的客观事实形成强烈的反差，说明体制上的障碍削减了对腐败查处的几率与效能。检察机关作为国家司法机关，主要职能是参与诉讼和监督诉讼。检察机关是反腐败的重要职能机构，但实际上职务犯罪侦查部门只是检察机关的内设机构，执法办案人员仅占司法办案人员的10％左右，反腐方面的办案力量严重不足。目前全国检察机关侦查办案人员约6万人，每年查办案件约5万件6万人，大批职务犯罪线索无法得到及时初查，大量腐败犯罪黑数②犯罪黑数，从犯罪学的范畴上看，又称“犯罪暗数”或“隐案”，是指已经发生但由于种种原因未予发现和未被纳入官方犯罪统计之中的那部分犯罪案件数。参见王 玫主编：《新犯罪学》，高等教育出版社2005年版，第189页。的存在，严重影响了中央确定的减少存量遏制增量的反腐败目标要求。

整合国家监督资源，适应发现、揭露、查证、处罚腐败行为的基本规律，可实现制度效益最大化。国家监察机构集中行使部分审计权、违法调查权和犯罪侦查权，构成了发现腐败、查证腐败、处置和预防腐败环环相扣的法治链条，具有不敢腐的威慑力、不能腐的防范力、不想腐的自律力。特别是在党内监督制度、体制逐步完善的背景下，要实现党纪与国法的无缝衔接，国家治理腐败的体制改革必须进行，尤其是纪委执纪权力边界已经明确，与监察合署办公的工作方式和一些行之有效的工作措施受到挑战，形成了改革的“倒逼”态势。建立集中统一的国家反腐败机构，使地方和部门的同体监督转化为国家层面的异体监督，不仅可以增强对权力制约的刚性，而且能极大地提高反腐败抗干扰能力；行政监察权和检察侦查权转化为国家监督权，突破行政与检察的部门壁垒，可实现行政违法和职务犯罪查处的有机统一，增强反腐败整体合力；克服以党代政、侦诉同体的机制掣肘，激活被压抑的监察、侦查权能，可催生行政违法监督和腐败犯罪查处的内在动力。制度效益最大化的首要价值，就是通过将行政监察和检察侦查等职能整合为集中统一的国家监察职能，突出党的领导权威和国家法律的权威，增强反腐败斗争法治效能，为构建权威高效的反腐败国家监察体系提供坚强的制度保障。

（二）基本价值：优化国家机关的权力配置和职权关系

任何一项法律制度的生发和创设，都蕴含着社会文明进步的需要。从国际上看，现代法治国家都确立了监督权，只是由于制度不同，监督权的属性定位不够清晰。“三权分立”强调立法权、行政权、司法权三权相互制约。随着社会发展和行政权的膨胀，需要强化外部监督，监督权应运而生。如美国联邦调查局、新加坡贪污调查局、韩国反腐败委员会、我国香港廉政公署等，都是直接对国家元首或最高领导人负责、自上而下垂直管辖的反腐机构。这些机构的权力属性，既不能归属行政，也不能归属立法和司法，而是独立于立法权、行政权、司法权的第四种权力——监督权。监督权的产生是一种客观存在，并成为公权运行不可或缺的保障，这一权力的出现，是三权分立创始人始料未及的。我国实行人民代表大会制度下的权力分工政治体制。人民通过人民代表大会享有国家主权。在“主权不可分割”的原则下，人民代表大会作为最高权力机关，代表国家组建行政机关并要求其依法行使职权，组建审判机关并要求其依法做出公正裁判，组建检察机关并要求其维护司法公正等。现行体制下，我国实际运行的国家监督权是行政权和检察权派生的权力，这就使监督权能的发挥受到很大的制约。

行政权之下的监察权，其监督对象只能是行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员，且运行中缺乏应有的独立性。虽然《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）赋予监察机关检查权、调查权、建议权和行政处分权等，但由于归属同级政府领导，实践中很大程度上难以落实。如《行政监察法》对“本级人民政府所属部门和下级人民政府做出的决定、命令、指示违反法律、法规或者国家政策，应当予以纠正或者撤销的”可以提出监察建议的规定，在实践中基本没有得到有效执行。检察权之下的侦查权，实质是法律赋予的强制性监察权。由于检察权的核心职能是维护司法公正，履行客观公正义务①客观公正义务又称检察官客观义务，这是国际检察官制度的一个重要概念，指检察官在刑事诉讼中，必须站在客观的立场上，追求案件的事实真相，不偏不倚地全面收集证据、审查案件和进行诉讼的思想、规范和行为。它既是一个诉讼的理念，宏观司法上的要求，也是一种法定的职权和义务。由于腐败问题不仅仅是刑事诉讼问题，因而对客观义务的强调与对腐败问题的查处在价值取向上存在差异。参见吴建雄：《检察官客观义务的错案预防价值》，载《法学评论》2011年第1期。，检察机关既自行侦查，又自行审查起诉，有违侦、诉、审各负其责、相互制约的法治原则，饱受既当“运动员”又当“裁判员”的质疑。现行政府监察权和检察侦查权的固有缺陷，不仅导致国家监督权能的严重不足，而且使司法反腐公信力隐性流失。

由全国人民代表大会组建集中统一的反腐机构，形成与行政权、审判权、检察权平行的监督权，有利于国家权力制约体制的进一步完善。人大对国家监督权的监督，由过去的间接监督变成了直接监督，形成权力行使与权力来源的关系、被监督与监督的关系，集中体现了国家监督权的人民性。政府的行政监察由过去的同体监督变成了异体监督，形成国家监督权与国家行政权的监督与被监督关系，通过监督权对行政权的监督保障，实现行政权的依法公正高效运行。检察侦查归属为国家监察，使监察权、检察权、审判权形成各司其职、相互制约和相互配合的格局。检察、法院接受监察委员会监督，确保检察、审判人员依法履职。监察委员会接受检察、法院的制约，确保监督活动程序规范、实体公正。具体表现为：查处腐败犯罪案件需移送检察院审查起诉；监察委员会对腐败违法案件做出的非刑事处罚，当事人可向法院申诉，由法院依法裁判。通过这样的监督制约，让人民群众从每一起反腐个案中感受到公平正义。

（三）目标价值：推进国家治理体系和治理能力的现代化

腐败治理是国家治理的基础和前提。反腐败既能保障执政党实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，又能维护公共权力廉洁高效运转，是维护人民当家做主、实现人民监督权力的国家行为。腐败行为是公共管理活动中的权力滥用，是国家治理中的一种病变，只有防止公共权力滥用，遏制国家治理中的病变，才能保障国家治理的有效性。因此，要推进国家治理体系与治理能力的现代化，就必须实现腐败治理体系和治理能力的现代化。按照这一治理逻辑，中国共产党主导的腐败治理的两个基本点，就是党内监督与国家监察，二者在价值取向、制度安排和行动方向上的“无缝隙对接”，是两个体系的共同发力。但在现行体制结构下，两个体系的共同发力很难做到。比如，从机构设置看，纪检监察机关的内设业务机构为若干个纪检监察室，这样的机构设置决定了它的主要职责，只能是党内的执纪问责监督，对国家机器和公务员的监察难以摆上议事日程。监察职能萎缩的危害是毋庸置疑的，它不仅导致政府内部监督薄弱，而且使非党公务人员纪律约束出现空白地带。分析被查处的省部级官员不难发现，他们的涉腐犯罪“非一日之寒”，都与长期以来对国家机关和公务人员监察的虚置和缺失有关。这也是系统性腐败、区域性腐败、塌方式腐败、家族式腐败出现的重要原因。

实现腐败治理体系与治理能力的现代化，要求党委在承担起反腐败主体责任的同时，既强化党内监督，又加强国家监察。党内监督按照执纪、监督、问责的职权配置要求，负责党内纪律检查，围绕全体党员是否遵守党的纪律也即对违反党纪行为进行监督。国家监察按照执法、监督、问责的职权配置要求，负责廉政法规监察，围绕公共权力运行中国家工作人员是否遵守法律法规进行监督，依法对不构成犯罪的腐败行为实施非刑事处罚，对触犯刑法的腐败行为实施刑事犯罪调查，并移送检察机关审查起诉。从而呈现出党纪检查、违法调查和犯罪侦查相互独立、相互衔接和相互配合的崭新格局。国家监察与党内监督相辅相成，共同发力，巩固党的执政地位，厚植党的执政基础；它与人大监督、司法监督、审计监督相结合，保证国家机器依法履职、秉公用权；它与民主监督、社会监督相结合，保证权力来自人民、服务人民，确保人民赋予的权力为人民谋利益。党内监督和国家监察职能的强化，为腐败治理体系和治理能力的现代化创造了条件，有利于以制度化的方式科学分解人大、政府、司法及其他公共权力机构的反腐败职责，推进国家腐败治理体系制度化、科学化、规范化和程序化，形成与社会治安治理体系相对应的公共权力治理体系，促进国家治理两大体系中，各个治理主体彼此之间相互协调、共同发生作用，把中国特色社会主义各方面的制度优势，转化为推进国家治理体系和治理能力现代化的整体效能。

二、国家监察体制改革必须体现的基本原则

（一）党对权力运行的全方位监督

监督是权力正确运行的根本保证。中国共产党作为执政党，对权力运行的监督是全方位的。习近平同志指出：党要管党、从严治党，“管”和“治”都包含监督。党委要任命干部，更要监督干部。他强调说，我们党的执政是全面执政，从立法、执法到司法，从中央部委到地方、基层，都在党的统一领导之下。我国公务员队伍中党员比例超过80％，县处级以上领导干部中党员比例超过95％。因此，监督国家公务员正确用权、廉洁用权是党内监督的题中应有之义，既要加强党的自我监督，又要加强对国家机器的监督[2]。但是，党对国家机器的监督，不能像党内监督那样直接实行，而必须通过法定载体来实现。这个载体就是国家监察体系，通过这个载体，把党风廉政建设和反腐败的意志和主张，转化为国家的意志、决策和行动，实现对国家机关和全体工作人员专门监督的全覆盖。

党对权力运行的全方位监督，要求党内监督与国家监督双管齐下。在我国反腐败监督体系中，党的纪检机关是反腐败党内执纪的专门机关，国家监察机关是反腐败执行法律的专门机关，其执纪执法活动是以党纪国法的强制力为后盾的。纪委要坚持纪在法前，充分运用批评教育、组织处理、纪律处分、立案审查“四种形态”，既抓早抓小、防微杜渐，又坚决处理“少数”和“极极少数”，切实肩负起“党纪严于国法”的职能责任。监察机关依法检查国家机关和公务人员在遵守和执行法律、法规中的问题；依法受理对涉腐违纪违法行为的控告、检举和调查处理；依法受理涉嫌贪污贿赂、渎职等职务犯罪的案件线索，通过调查侦查等法定手段揭露和证实其违法犯罪事实；结合查办案件，帮助发案单位堵塞漏洞，整章建制，发挥“亡羊补牢”的执法预防功能，实现对国家机关及公权力部门工作人员是否勤政廉政监督的全覆盖。充分发挥党纪与国法的反腐监督功能，把党对权力监督全面领导的主体责任落到实处。

（二）权力属于人民、人民监督权力

我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。简单地解释就是：人民把主权让渡给选举的代表，由代表机关选举、监督或罢免国家机关及其工作人员，由人民选举出来的国家机关工作人员对人民负责，并接受人民监督。

人民对国家机关及其工作人员的监督，一方面表现为间接监督。间接监督就是通过人民代表大会及其常委会对国家机关及其工作人员进行立法监督和工作监督；通过人民政府对所属公共机构进行行政管理监督；通过人民法院、人民检察院的刑事诉讼、行政诉讼对国家机关及其工作人员进行司法监督；通过审计机关对国家资金运行和资源分配进行审查稽核、进行经济管控监督等等。由于这些监督，都属于人民政府和检察机关的职权范畴，行政管理监控和维护司法公正的核心价值取向，难以充分体现人民群众对权力监督的意愿。健全国家监察体系，将监察权从政府职权内剥离，将侦查权从检察职权内剥离，组成与行政权、检察权平行的监察权，就能使人大及其常委会对权力的监督落实到执法的程序上；使人民法院、人民检察院的司法监督更加公平公正；使政府的行政监管、审计机关的经济管控更加规范高效，从而最大限度地体现人民对国家机关及其工作人员监督的反腐期待。

人民对国家机关及其工作人员的监督，另一方面表现为直接监督。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民民主专政的实质是以国家强制力保障人民当家做主，而保障人民当家做主的基本内涵是保障人民的生存权、自由权和各种合法权益不受侵害。这就要求国家强化对公共权力的监督和制约，确保人民赋予的权力不被异化，不会沦为谋取小集团或私人利益的工具。因此，要巩固人民民主专政的国体，就必须保障人民群众对公共权力实行监督的知情权、参与权，保障人民群众通过法定程序监督国家机关及其工作人员廉政勤政。现行监察体制下，党的纪检机关，政府监察机关、审计机关，检察机关等都建立了举报制度，开通了举报电话，设立了举报网站，受理公民的检举和控告。但由于监督职能的部门局限，对受理的群众举报，需要在各部门间传递、转办之后，才能进入本部门职权范围。这就使举报人很难及时得到情况反馈，执纪执法效率也在文来文往中流失，举报人身份泄密遭到打击报复的情况时有发生。建立集中统一的国家监察机构，可以整合发现、受理、证实腐败行为的执纪执法资源，改变公民举报上信息反馈不畅、查证效率和保密程度不高等弊端，保障人民群众积极、有序地参与反腐败斗争，更好地体现人民监督权力的社会主义国体和政体的本质特征。

（三）改革于法有据、立法逐步完善

习近平总书记指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”①参见习近平总书记在2014年2月28日主持中央全面深化改革领导小组第二次会议上的重要讲话。十二届全国人大常委会第二十五次会议做出的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，标志着相关试点地区改革获得人大授权。全国人大常委会对试点地区的机构整合等体制性问题做出决定，就是试点工作的法律依据。但是，国家监察体制改革要在全国范围内全面铺开，必须在“国家监察法”出台的基础上实施。中央关于监察委员会是反腐败专责机构的职能定位，决定了“国家监察法”实质上就是国家反腐败专门法律。它应在总结北京、浙江、山西改革探索的实践经验，从监察主体、监察对象、监察内容、基本职责、职权配置、职能运行、自身监督和责任追究等方面为监察委员会构建提供法律依据，充分体现监察实体与监察程序结合，刑事手段与非刑事手段并举，违规违法处置与刑事诉讼并行，惩治与预防腐败一体的反腐败客观规律和要求。由于监察体制改革符合我国宪法精神和原则，是在中国特色社会主义国体政体框架内的制度创新，不存在所谓“违宪”问题，因而“国家监察法”就是国家监察体制改革全面推行的法律依据。

随着国家监察体制改革的全面推进，健全立法是题中应有之义。按照现行宪法的规定，我国的权力架构是“一统四分”的格局。即：在全国人大之下，设立行政机关（国务院）、审判机关（法院）、法律监督机关（检察院）和军事机关（中央军委）。而监察体制改革将形成与“一府两院”平行并立的“国家监察机关”。在国家层面，将设立“国家监察委员会”，负责对中央所有国家机关和公务人员进行监察监督。国家监察委员会由全国人民代表大会选举产生，接受全国人民代表大会及其常委会的监督。这就需要修订《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》），在《宪法》中明确国家监察机关的法律地位。同时，制定“监察委员会组织法”，对监察机关的组织体制、机构设置、监察权限、活动原则等予以细化。应修订《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国检察官法》，体现反贪反渎和预防部门的转隶。修订《中华人民共和国刑事诉讼法》，体现国家监察体制改革后，检察机关和监察机关在案件管辖等方面发生的变化。监察体制改革后，监察机关脱离政府序列，相应对生产安全事故的调查和处理，需要通过修订安全生产法，明确授权由国务院和国家监察委员会联合制定生产安全事故调查和处理的具体办法；并相应修订国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》。通过法律法规的逐步完善，为监察委员会及相关职能机构的规范高效运转，提供强有力的法律依据，确保国家监察机构真正成为巩固党的执政基础、强化人民民主监督、维护国家政权安全的上下贯通的战略支点。

（四）有权必有责、用权受监督

国家监察权的运行，旨在强化对国家机器的监督，实现对国家公务人员的全覆盖。这是因为权力作为一种集中起来的控制力和社会影响力，不仅代表着对社会的责任和义务，同时也标志着权力行使者不同于一般人的特殊地位、身份。这种以强制力为后盾的权力，不论受支配一方是否情愿，都必须服从。这就使权力的拥有者具有凌驾于他人之上、滥用权力的可能。法国杰出的思想家孟德斯鸠指出，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。因此有权必有责、用权受监督是权力运行的基本法则。也就是说，要使公共权力沿着国家、社会和群众的整体意志和利益的正确轨道运行，就必须强化对权力的监督和制约。健全国家监察体系，就是通过对国家机关和执掌公共权力的人员的执法问责、依法监督，防止公共权力异化和滥用，把权力关进制度的笼子里。

有权必有责、用权受监督同样适用于国家监察机关。监察委员会作为反腐败的专责机关，肩负着党的信任和人民的期盼，承担着监督公职人员勤政廉政、维护国家权力廉洁高效运转的重要职责，其自身素质更要过硬。实践证明，信任不能代替监督，在反腐败斗争依然严峻复杂的形势下，纪检监察系统也非净土，面临同样严峻复杂的形势。少数纪检监察干部没能经受住腐蚀与反腐蚀的考验，由执纪监督者蜕变为腐败分子，教训深刻。为保证国家监察权力正确行使，防止擅权现象发生，应当加强对国家监察权力行使的监督和制约。要加强党中央和地方党委对国家监察权力及运行的领导和监督，坚持党内请示报告等行之有效的制度；建立完善监察权力的合理分工制约和程序制约机制，加强对国家监察权力的分工、制约和监督；充分发挥人大监督和民主监督作用，进一步健全监督的途径和方法；完善检察机关、审判机关的监督制约，严格遵守刑事诉讼和行政诉讼法律规定，不断提高监察机关执纪执法的法治化水平。为加强对国家监察人员的监督，除在“国家监察法”中确立按照法定职责必须为、法无授权不可为的基本原则，明确监察委员会的职责权限、运转程序和具体措施外，可考虑修订刑法，增加规制国家监察人员滥用职权、刑讯逼供、徇私枉法、收受贿赂、徇私枉法等行为的定罪处罚，切实加强对监察委员会及其监察人员自身的监督。

三、创设国家监察体系制度的基本构想

（一）思想先行：学术争论与“四个意识”

长期以来，围绕反腐败体制改革问题，在理论界和实务界存在着多种不同观点。第一种观点认为，现行反腐败体制存在的弊端已经影响了反腐败斗争的深入发展，应该将分散的反腐机构整合起来，组建“国家反腐败委员会”“新的中央反贪总局”“直接隶属于人大的反腐败监督机构”①参见赵中权：《反腐败要走法治化道路》，《学习时报》2013年6月24日第3版；胡鞍钢：《第二次转型:国家制度建设》，清华大学出版社2009年版；吴 丕：《政治监督学》，北京大学出版社2007年版。。第二种观点认为，现行国家反腐败机构体制无需进行进一步改革，因为中国是一个典型的党建国家和党治国家，只要健全完善了党的反腐败体制，无需在国家层面建立集中统一的反腐监督机构②参见林尚立：《中国反腐败体系的构建及其框架》，载《河南大学学报(社会科学版)》2010年第1期。。第三种观点认为，在全国人大及其常委会下设监察委员会或反腐败监督机构的主张，欠缺实现的途径和方式③参见王希鹏、胡 扬：《中国特色腐败治理体系现代化:内在逻辑与实践探索》，载《经济社会体制比较》2014年第4期。。第四种观点认为，组建反腐监察机构，不应将检察机关反贪机构与政府监察机构合并，而应以政府监察机构为基础，将审计和检察预防机构合并进来，因为反贪侦查属于刑事司法范畴④参见何家弘：《反贪局不宜并入监察委》，载《民主与法制》2017年第2期。。

总体上看，上述观点都是正面积极的建设性思考，为新时期反腐败政治体制改革提供了多元化参照。但是，这些观点还有待进一步商榷和完善。比如第一种观点，提出了“整合”的主张，但没有回答整合后如何体现党的领导核心地位、没有阐明国家监督机构与党的纪律检查机构的关系。第二、三种观点，强调了党在反腐败中的领导核心地位，没有看到反腐败斗争既是全面从严治党的重要组成部分，又是系统的国家治理工程，党的自身监督不能代替国家对公共权力的监督，加强对国家机器的监察必须把党的意志转化为国家的意志，并通过有效载体落实到权力运行的各个环节。在人大设立反腐败机构并不是“欠缺实现的途径和方式”，而是人大作为立法机关，不能直接行使国家监督权，必须将国家监督责任通过相应的载体加以落实。第四种观点，把反腐侦查的国家监督性质理解为普通刑事侦查的国家司法性质。不仅忽视了查处腐败违纪行为、腐败违法行为、腐败犯罪行为的关联性，而且忽视了刑事司法必须坚持的侦、诉、审各负其责、相互制约的法治原则。

党的十八大以来，随着全面从严治党的纵深推进，以“转职能、转方式、转作风”为主要内容的党内监督体制不断完善。以习近平同志为核心的党中央着眼于“四个全面”战略布局的协调推进，做出了改革现行国家反腐败机构体制的重大决策，并释放出“健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”的重大改革信号[2]。在2016年初召开的十八届中央纪委六次全会上，习近平总书记指出，“要完善监督制度，做好监察体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督”，并提出修改《行政监察法》的要求[2]。党的十八届六中全会公报将监察机关与人大、政府等并列提出，此后不久中央部署的在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案公布，预示着监察体制改革将全面启动。在这样的背景下，无论是理论界还是实务界，都应该将多元的学术观点融入政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识之中，从党和国家工作全局出发，深刻认识深化国家监察体制改革的重大意义，切实把思想和行动统一到党中央决策部署上来，坚决拥护改革、支持改革，积极支持配合做好各项工作，确保监察体制改革试点工作任务如期顺利完成。

（二）机构整合：监察预防与侦查预防

从我国反腐败专门机构的情况看，具有监督职能的主要机构为隶属于政府的监察（预防）部门、审计部门，隶属于检察机关的职务犯罪侦查（预防）部门。此外，公安、工商、海关、税务等部门也具有一定的监督职能。笔者认为，组建监察委员会主要整合的力量，应该包括政府的监察（预防）和检察的职务犯罪侦查（预防）部门力量，以及行政审计中对领导干部及其国家工作人员的履职和离任审计部分力量。因为这几个方面的力量涵盖了反腐败行政执纪和反腐败国家执法，具有查办国家工作人员违纪违规和违法犯罪的关联性、协同性和一致性。审计部门作为行政管理和经济运行的免疫系统，其监督对象重在国家资金的管理运行，虽然有发现和揭露腐败问题的重要功能，但审计监督的专门性在于对“事”而不是对“人”。因而审计部门作为政府监督管理的重要手段具有一定的正当性和合理性。公安、工商、海关、税务等部门的主要职能是维护社会治安和经济管理秩序，其查处对象是刑事、经济等违法犯罪活动，自然是政府不可或缺的管理机构。行政监察和检察侦查力量整合后，需要与审计、公安、工商、海关、税务等部门建立腐败违法和犯罪的线索移送机制，建立与检察、审判机关的协调衔接机制。这样，可实现执法调查与刑事侦查手段的有机结合，非刑事处罚与刑事处罚的双管齐下，这将极大地提高惩治和预防腐败违法犯罪的法治效能和强大威慑。

（三）基本职权：监督权、调查权、处置权

《全国人大常委会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》第二条规定：试点地区监察委员会按照管理权限，对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察；履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。为履行上述职权，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。依据上述规定，笔者认为，国家监察机关应拥有现行法律规定的所有行政监察（预防）权能和职务犯罪侦查（预防）权能，既是对腐败违法和腐败犯罪一体化调查处置模式，也是惩治腐败和预防腐败的一体化运行机制。监察委员会需对所有腐败违法和犯罪线索实行统一集中管理，审计、公安、工商、海关、环保等行政执法机关在执法活动中涉及的职务违法或犯罪案件线索，应移送国家监察机关办理。国家监察机关对职务违法调查和职务犯罪侦查实行分级管辖。国家监察委员会立案调查和侦查全国性的重大违法犯罪案件、中央单位厅局级以上干部违法犯罪案件和地方副省级以上干部违法犯罪案件；省、自治区、直辖市监察委员会调查侦查全省性的重大违法犯罪案件；地市级监察委员会调查和侦查本辖区的重大犯罪案件，统筹协调辖区内基层监察委员会调查和侦查本辖区的违法犯罪案件，发挥地市级监委对办案工作的组织指挥功能，强化纵向调查侦查指挥与横向调查侦查协作。

从法理上讲，国家监察机关的监督权、调查权、处置权由若干具体权能构成。监督权权能包括：批评教育和组织处理的权力，预防腐败的履职审计权、监察建议权；调查权权能包括：对腐败问题的一般调查权，对职务违法犯罪特殊调查权即侦查权；处置权权能包括：对不构成犯罪的腐败行为的处分决定权，对涉嫌构成腐败犯罪行为的预审权和是否移送检察机关提起公诉的决定权，对国际反腐合作的代表权等。这样的权力配置与腐败衍生、腐败违法到腐败犯罪的关联性特征和腐败犯罪的国际化趋势高度契合，创新了非刑事手段和刑事手段并用的腐败治理模式。极大增强了惩治和预防腐败的前置性。腐败违法调查权的配置，实现了“把纪律挺在前面”后，反腐执法的同步跟进，彰显罪（错）责相适应的处罚公正原则和刑事法律的行为规制功能。特别是对查处违法犯罪中法定措施的赋予和采用，为彻底废除社会反映强烈的“双规”措施创造了条件。随着检察机关侦查权的转隶，可从根本上改变刑事司法中“既当运动员又当裁判员”的弊端，体现了侦、诉、审独立运行和相互制约的法治原则，实现检察权配置的优化与反腐公信力增强的“双赢”价值。

（四）合署办公：明晰职能与规范高效

国家监察机关的升格，监察职能的强化，意味着既有的纪检监察合署办公体制的优化。监察内设机构需从现有的纪检监察室分离出来，按照从破纪到破法、从违法到犯罪的滋生规律，设置衔接紧密、制约有效的监察内设机构。可考虑设置廉政调查、腐败侦查、执法审查、预防合作等四个业务机构。四个业务部门根据需要，设立若干业务室。廉政调查机构对国家机关及其工作人员履职行为的监督职能，决定了其职能机构及其运行必须实现对公权力机关、部门、单位的全覆盖；腐败侦查机构发现和查办腐败犯罪案件的法定职能，决定了其职能机构及其运行必须与职务犯罪高智能化、隐蔽性强、干扰阻力大等特征相适应；预防和国际合作机构在反腐败中的重要地位和作用，决定了其职能机构及其运行的综合性和特定性。执法审查机构与其他业务部门职能的主要区别在于不直接办理腐败违法违纪案件，而是对廉政调查的结论进行审查，并做出非刑罚处理决定；对腐败侦查终结的案件进行预审，决定是否移送人民检察院提起公诉。执法审查机构主要履行监察委员会内部监督制约职能。

新的纪检监察合署办公体制机制，可考虑由中央纪委常委统一领导，对党中央负责。实行党纪检查、违规违法调查和腐败犯罪侦查三项职能的分工负责、相互制约和相互配合。党纪检查职能按照执纪、监督、问责的职权配置要求，负责党内纪律检查，围绕党员是否遵守党的纪律也即对违反党纪行为进行监督。违规违法调查职能按照监察机关职权配置要求，负责廉政法规监察，围绕所有国家工作人员是否遵守行政法律法规也即对违反行政纪律行为进行监督。腐败犯罪侦查职能是监察机关的重要权能，负责国家工作人员的职务犯罪监督，依法对触犯刑事法律的腐败行为进行刑事侦查。其办案流程是：通过受理公民举报，审计、海关、工商、环保等其他部门移交，媒体曝光等途径获取腐败信息线索，审查评估后决定是否调查。对决定调查的案件采取非强制性的秘密调查方式。经调查核实其腐败问题不构成犯罪的，依法做出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处分；没有腐败事实存在的依法撤销调查；对有证据证明涉嫌犯罪的，依法做出刑事调查决定。笔者认为，案件进入刑事调查后，应依法采取检察机关职务犯罪侦查所拥有的调查措施，根据案情，可采取电子监控、技术侦查等手段。刑事调查终结后，进入监察委员会预审环节，经预审后，做出是否移送检察院审查起诉的决定。

（五）制度配套：密切相关的几个问题

1.关于规范执纪执法，完善合署办公程序机制问题

现有的行政监察职能与检察侦查职能整合后，原有的违纪调查与刑事侦查紧密衔接，反腐败执纪执法的威慑、强制功能加大，在这种情况下，更需要强调法治思维和法治方式。应规范执纪执法，完善纪检监察机制。在办案程序上，把严格依纪依法作为行为准则，坚持纪律法律面前人人平等，依规依法全面收集证据，切实改变“口供至上”的观念和做法；完善人权司法保障制度，依法保障辩护律师的执业权利。在事实认定上，坚持客观公正地查办案件，准确掌握违纪违法事实，严格区分工作失误与违纪违法的界限。在定性处理上，坚持以事实为依据，以纪律法律为准绳，违纪者受党政纪处分，违法者受法律制裁；坚决防止以党政纪处分代替刑事处罚，以刑事处罚代替党政纪处分的问题发生。让人民群众从我们办理的每一起腐败案件中感受到公平正义。

规范执纪执法就要严格实行纪法手段措施分开，由于党内纪律检查和行政监察的对象属于违纪违规性质，尚未触犯国家刑事法律，处于“四种形态”中的前三种状态，因而只能采取一般调查手段。只有进入第四种形态，并有证据证明其职务行为触犯法律，并依法开展对职务犯罪立案调查，才能依法使用限制或者剥夺被调查人人身自由、财产自由、通讯自由的强制性措施。这是监察执法与纪检执纪在性质、手段上的重要区别。只有实现执法与执纪的严格分离，才能充分发挥把纪律挺在前面的腐败防控优势，防止出现违法违规办案甚至冤假错案，保证办案的质量和效果，维护党的执政形象和国家法治形象。

2.关于健全与司法机关衔接机制问题

监察机关与检察机关的紧密衔接，是巩固反腐执法成果，实现反腐法治的关键环节。一要建立案件移送工作机制。监察机关查处的需要追究刑事责任的案件，应及时将有关材料(复制件)送达相应的检察机关；检察机关对监察机关移送的案件应及时进行审查，决定提起公诉的，应将审查情况及结果反馈监察机关，决定不予起诉的，应将不起诉的决定及理由通报监察机关。二要建立联席会议机制。为加强办案工作衔接，针对面临的新问题和阶段性工作，双方负责同志应定期或不定期召开工作会议，做好办案情况通报工作，进行工作经验交流，研究、协调有关政策和法律问题，研究重大案件起诉中需要协调解决的问题。三要建立信息共享机制。一是数据平台共享。监察机关与检察机关有着各自的执法和司法流程，需要大量的法律、法规、规章、制度，数据共享平台的搭建，能够为执法司法依据的迅速查询提供便利，消除信息孤岛现象。二是技术资源共享。司法会计、司法鉴定等专业技术资源共享，有利于监察机关和检察机关就执纪执法与司法衔接工作中的专业性结论达成共识，避免重复工作，节约了时间和资金。四要建立介入支持工作机制。介入支持是反腐执法实践的一条经验。监察机关、检察机关在查处案件时，根据对方的提请，经常会提前介入支持，预先熟悉案件或帮助分析案件，便于侦查证据的收集和起诉证据的审查工作开展。介入支持的主要方式是:监察机关在查处违纪违法案件时，发现可能涉嫌犯罪的，可以邀请检察机关派员提前介入，共同研讨是否达到刑事追诉的标准，检察机关认为涉嫌犯罪的，可以视情况提前介入，就证据的收集、固定和保全等问题提供指导意见。

3.关于切实加强专业化队伍建设问题

反腐法治是党纪与国法的共同之治。监察委员会的专责反腐职能，要求监察人员既能执纪又能执法。从当前看，纪检监察队伍和检察反贪队伍均有各自的优势和短板。如何实现优势互补，打造既懂执纪又懂执法的复合型法治人才队伍，是国家监察队伍建设的重要课题。笔者认为，北京市探索建立国家监察官制度，具有重要现实意义。检察机关反贪反渎等检察官转隶，意味着监察委员会的执法人员应不低于检察官任职资格条件。监察委员会对职务违法犯罪的刑事调查，与公安机关的刑事犯罪侦查、检察机关的刑事犯罪检察、审判机关的刑事犯罪审判具有本质上的一致性。而且由于职务犯罪具有隐蔽性、复杂性、关联性、政策性等特征，对其调查人员的专业素质要求更高。因此，建立类似检察官、法官、警官的监察官制度，具有内在的合理性和现实的必要性。由于监察委和纪委是“两块牌子一套人马”，所以，这套人马中的成员必须具有刑事执法的素质资格，也就是说，所有监察人员均应具有监察官的任职资格。在执纪岗位上，身份是纪委工作人员；在执法岗位上，其身份就是监察官。通过建立监察官制度，造就政治坚定、纪律严明、作风过硬、执法公正、打击精确、预防有效的国家反腐败专门队伍，把国家监察机关建设成机构设置科学，人员配备合理，装备手段先进，具有强大战斗力、威慑力和公信力的反腐败执法机关。