论党内法规在依法治国中的作用

姜明安

（北京大学 法学院，北京 海淀 100871）

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。”关于中国特色社会主义法治体系，《决定》进一步将其内容界定为五大分支体系：完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，以及完善的党内法规体系。党内法规体系为什么构成依法治国法治体系的组成部分呢？党内法规对于依法治国、建设社会主义法治国家究竟有什么重要作用？这是我们探讨中国特色社会主义法治理论和法治道路需要认真研究和回答的基础性问题。

一、党内法规的含义及党规与国法的关系

什么是党内法规？《中国共产党党内法规制定条例》所下的定义是：党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。

从这个定义可知，党内法规的制定主体包括中央、中央部门，省、自治区、直辖市党委。“中央”包括中国共产党全国代表大会、中国共产党中央委员会、中央政治局、中央书记处、中央政治局常务委员会，以及中央纪律检查委员会。“中央部门”包括中央组织部、宣传部、统战部、政法委员会等党中央工作部门。在地方党组织中，享有党内法规制定权的只有省、自治区、直辖市党委。市县乡镇级党委以及省级党委的工作部门均没有党内法规制定权。

党内法规所规范的内容是“党组织的工作、活动和党员行为”。其具体调整范围主要包括四个方面：其一，党的组织建设。包括规范党的各级各类组织的设置、机构、职权、相互关系、活动原则等；其二，党的工作与活动。包括党对自身管党治党的工作与活动的规范以及党对领导国家改革与建设活动的规范。前者如关于党的会议制度规范、工作报告制度规范、学习制度规范、党风整顿制度规范等，后者如党对国家经济、文化、科学、教育等的领导体制规范、运作规范、程序规范等；其三，对党员行为的规范，包括党员的权利、义务、纪律和参加组织活动的要求等；其四，对党组织和党员、党的领导干部的监督与问责，包括监督与问责机构、监督与问责范围、监督与问责方式、监督与问责程序等①《中央党内法规制定工作五年规划纲要》（2013—2017年）将中央党内法规分为下述6类：其一，关于党的领导和党的工作方面的党内法规（此又包括关于地方党委工作制度的党内法规、关于党组工作制度的党内法规、关于党领导法治建设的党内法规、关于意识形态方面的党内法规、关于统一战线方面的党内法规、关于群众工作方面的党内法规、关于外事方面的党内法规、关于军队政治工作方面的党内法规8个小类)；其二，关于党的思想建设方面的党内法规（此又包括关于党员干部理论学习制度的党内法规、关于党员党性教育和分析制度的党内法规、关于党员、干部道德建设制度的党内法规3个小类）；其三，关于党的组织建设方面的党内法规（此又包括关于干部宏观管理制度的党内法规、关于干部选拔任用方面的党内法规、关于领导干部考核评价制度的党内法规、关于党政领导干部职务任期制度的党内法规、关于党政领导干部问责制度的党内法规、关于党的基层组织工作的党内法规、关于党员队伍建设方面的党内法规、关于党管人才方面的党内法规8个小类）；其四，关于党的作风建设方面的党内法规（此又包括关于党员、干部特别是领导干部直接联系群众制度的党内法规、关于党政机关厉行节约反对浪费方面的党内法规、关于领导干部待遇方面的党内法规、关于作风建设监督惩戒制度的党内法规4个小类）；其五，关于反腐倡廉方面的党内法规（此又包括关于健全权力运行制约和监督体系的党内法规、关于预防腐败的党内法规、关于查办腐败案件的党内法规、关于纪律处分制度和党员申诉制度的党内法规、关于处理检举、控告制度的党内法规、关于纪检监察体制机制的党内法规6个小类）；其六，关于民主集中制建设方面的党内法规（此又包括关于健全党员权利保障制度的党内法规、关于完善党的代表大会制度的党内法规、关于党内选举制度的党内法规、关于党委议事决策制度的党内法规、关于党员领导干部民主生活会制度的党内法规、关于党内基层民主制度的党内法规、关于政治纪律的党内法规、关于党委监督检查工作制度的党内法规8个小类）。。

党内法规具有什么性质？属不属法的范畴？这取决于如何界定“法”，如果依据我国过去很长时期使用的法学教科书关于“法”的定义——法是由国家制定和认可的行为规范，法必须具有“国家”的因素②孙国华和沈宗灵主编的《法学基础理论》给“法”所下的定义是：法是由一定物质生活条件所决定的统治阶级意志的体现，它是由国家制定或认可并由国家强制力保证实施的规范体系，它通过对人们的权利与义务的规定，确认、保护和发展有利于统治阶级的社会关系和社会秩序。，党内法规就难于归入“法”的范畴。如果依据现代各国一般法学教科书或法学辞典对“法”的界定，认为“法”是调整社会关系和规范人们行为的一种规则，并非必然与“国家”相联系③《牛津法律大辞典》对“法”的概念有这样的阐释：一般说来，法是一种通过社会组织的力量来调整社会关系，规范人们行为的治理手段。古希腊思想家们普遍认为，法是一种行为准则。法有三大特征：其一，它是人类的特有属性，只有人类社会才能产生法；其二，法是关于人类行为的规定和规范；其三，它调节人们的相互关系，规定人们哪些行为是允许的，哪些行为是应该或必须做的[1]。。党内法规就可以和应该归入“法”的范畴。

从调整社会关系和规范人们行为规则的角度界定法，法的制定主体不仅有国家，而且有社会和国际组织。因为人类在社会生活中形成了各种各样的不同共同体。除了国家共同体以外，还有各种社会共同体，如政党、行业协会、社会组织、团体等，还有各种国际共同体，如联合国、WTO、WHO、欧盟、东盟等。每一种共同体都必须有调整其内外关系和规范其成员行为的规则，这些规则都构成广义“法”的范畴，或属硬法，或属软法。任何人类共同体，无论是国家共同体，还是社会共同体或国际共同体，都必然有相应的法规范——国家法、社会法或国际法的规范。党内法规自然属于这种广义的“法”的范畴。

法有硬法和软法之分。党内法规姓“法”，那它属于硬法还是属于软法呢？这取决于如何确定硬法软法的区分标准。一般认为，区分硬法软法的标准是视相应法规范是否具有国家强制力，是否由国家强制力保证实施①罗豪才教授指出，软法现象有一个区别于硬法现象的共同特征，“就是作为一种事实上存在的可以有效约束人们行动的行为规则，而这些行为规则的实施总体上不直接依赖于国家强制力的保障”[2-1]。。根据这个标准，党内法规应属于软法的范畴，因为保障党内法规实施的是党的纪律，而不是国家刑罚、行政处罚等国家强制力，对违反党内法规的党员或非党员一般不能适用刑罚、行政拘留、罚款或查封、扣押等强制措施。但是中国共产党的党内法规也不完全等同于其他社会组织（如律师协会、医师协会、注册会计师协会等）、中国其他参政党（如民革、民盟、农工民主党等）或西方国家执政党（如美国共和党、民主党，英国工党、保守党等）制定的软法规则，中国共产党是领导国家的党，是直接行使一定国家公权力（如党管干部、党管军队、党管意识形态等）的党。因此，中国共产党党内法规也具有某些硬法的因素，某些党内法规也可启动一定的国家强制力保证实施。

然而，尽管如此，党内法规（简称党规）并不等于国家法律（简称国法）。党规与国法的关系表现在下述五个方面：

其一，党规在宪法、法律之下，不能与宪法、法律抵触。《中国共产党章程》明确规定，党必须在宪法和法律范围内活动。《中华人民共和国宪法》也规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。这里的“各政党”，当然包括中国共产党；这里的“任何组织”，当然也包括中国共产党。根据《党章》和《宪法》的这些规定，毫无疑问，党规在国法之下，党规必须服从国法，党内法规做出的任何规定，都不得与宪法和法律相抵触。这是党规和国法的关系的基本定位。

其二，某些党规可先于国法，其在实施一段时间之后可转化为国法。由于国法的稳定性高于党规，国法制定的程序严于党规，故某些事项，在制定国法条件尚不成熟或国家立法任务太重，一时难于列入国法立法议程时，可先制定党规，待党规实施一段时间，国法立法条件成熟，再将党规转化成国法。例如，《国家公务员暂行条例》1993年才制定，《公务员法》更是只在2005年第十届全国人大常委会第十五次会议才制定，此前国家公职人员录用、考核、任免、调动、交流、培训等许多事项都是由党规规定的。就是现在，公务员特别是作为党政领导干部的公务员，其监督问责和有关生活待遇等许多事项，仍是由党规规定，它们转化为国法可能还尚需时日。又如，目前关于新闻、出版、宣传、文化乃至基层政权建设，如村务公开、厂务公开、政务公开等许多事项，国家尚未制定法律。这些领域的相应事项现在均由一定的党内法规或党内规范性文件规定，待今后国家立法条件成熟后，这些党内法规和党内规范性文件必然作为国法立法的基础。

其三，某些党规可严于国法。前已述及，党规应遵循国法，不得与国法相抵触。但是某些党规可以严于国法。“严于”并非违反，并非抵触。“严于”是党规对党员提出比法律更高的要求。例如，《党章》要求党员吃苦在前，享受在后，在一切困难和危险的时刻挺身而出，英勇斗争，不怕牺牲。这些要求就比《宪法》对一般公民的要求——遵守公共秩序、尊重社会公德要高。当然，“严于”也是有法律界限的，突破法律界限就不是“严于”，而是违反和抵触。“严于”的法律界限就是党员作为公民的基本权利和义务，党规不能减损党员作为公民的基本权利，不能增加党员作为公民的义务。例如，国法规定公民某种违法行为不受行政拘留或罚款处罚，党规即不能对党员相应违法行为做此规定；国法规定公民实施某种经营行为享受减免税待遇，党规即不能要求党员实施某种经营行为时放弃减免税待遇乃至增加纳税。党规如作这样的规定就不是“严于”国法，而是与国法相抵触。

其四，一般党规只适用于党内而不适用党外。党规通常规定的是有关党的组织、活动的事务和规范党员的行为，因此一般只适用于党内而不适用于党外。例如，党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》，以及此前党中央发布的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》等就只适用于党内而不适用于党外。

其五，某些党规既适用于党内也适用于党外。由于中国共产党不是一般的政党，也不是一般的执政党，而是领导整个国家事务的执政党，所以它不仅运用党规规范党内事务，它有时也会运用党规同时调整国家事务。例如，《党政机关厉行节约反对浪费条例》第二条规定，该条例不仅适用于党的机关，而且适用于人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关以及工青妇等人民团体和参照公务员法管理的事业单位。《党政机关厉行节约反对浪费条例》规定的内容包括公务用车、公务接待、公款出国的条件和标准，会议费开支的范围和标准、办公用房的要求和标准等。这些规范、规则党内党外一体适用。又如，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第二条也明确规定其适用范围包括党政机关所有领导成员。不论这些领导成员是中共党员，还是非中共党员。只要其具有该《暂行规定》规定的失职、渎职或决策失误等情形，均依《暂行规定》规定的范围、方式和程序问责。

二、党内法规与依法治国的“法”与“治”

我们讨论党内法规与依法治国的关系，必须首先研究依法治国的“法”与“治”的含义：“法”包括哪些规范？党内法规是否位列其中？“治”的主体是谁，中国共产党在治的主体中处于何种地位？“治”的对象包括哪些组织、个人和事物，中国共产党是否位列其中？

依法治国的“法”首先包括“国家法”——国家机关制定或认可的狭义的法，如法律、法规、规章等，也包括“社会法”——社会组织、团体制定或认可的广义的法，如律师协会、医师协会、注册会计师协会制定的规则或村民委员会、居民委员会制定的村规民约、居民公约等①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。……发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。这里说的“社会规范”即是“社会法”。。党内法规属于社会法的范畴，但也具有一定的国家法因素，因为中国共产党不是一般的社会组织，其要对整个国家事务实施领导和行使一定的国家公权力（如党管干部、党管意识形态等）。党内法规无疑构成依法治国的“法”的重要组成部分。

依法治国的“法”既包括“硬法”——由国家强制力保障实施的法，如以刑罚、行政处罚、行政强制或民事责任条款保证实施的法，也包括“软法”——不是以国家强制力，而是以组织纪律、道德、舆论、理性等软约束力或激励、引导机制保证实施的法②罗豪才教授指出，“软法是一个概括性的词语，被用于指称许多法现象，这些法现象有一个共同特征就是作为一种事实上存在的可以有效约束人们行动的行为规则，而这些行为规则的实施总体上不直接依赖于国家强制力的保障。……其约束力的实现是凭借制度与舆论导向、文化传统和道德规范等保障，需要依靠人们内心的自律和外在社会舆论的监督”[2-2]。。党内法规基本属于软法，但有的党内法规也具有一定的硬法因素。

依法治国的“法”既包括制定法（成文法）、也包括非制定法（不成文法），如宪法惯例、公共治理惯例、法律基本原则等。党内法规属于制定法，但党内法规也不断将非制定法、不成文法的宪法惯例、公共治理惯例、法律基本原则等转化为党规条文和融入党规文本。例如党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定，畅通党员参与讨论党内事务的途径，拓宽党员表达意见渠道，营造党内民主讨论的政治氛围。健全党内重大决策评估和征求意见等制度。……推进党务公开，发展和用好党务公开新形式，使党员更好了解和参与党内事务。这些成文规则就是参与民主、正当法律程序、公开透明和知情权等原为不成文法律原则的转化和融入。

依法治国的“法”既包括“既成法”，即已经成熟定型的法，如全国人大和全国人大常委会制定的法律，国务院制定的正式实施的行政法规，享有立法权的地方人大和地方人大常委会制定的正式实施的地方性法规等，也包括“正在生长的法”①美国大法官卡多佐提出了“法律的生长”的概念。他指出，现行的规则和原则可以告诉我们现在的方位、我们的处境、我们的经纬度。夜晚遮风挡雨的客栈毕竟不是旅行的目的地。法律就像旅行者一样，天明还得出发。它必须有生长的原则[3]。，如改革过程中尚未成熟定型，先在一定地区、一定部门试行的探索性法规、规章或规范性文件。党内法规既有“既成法”，也有“正在生长的法”。相对于国家法律法规，党内法规中“正在生长的法”比重较大。如《中国共产党党组工作条例（试行）》《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、中共中央政治局《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》等，都是“正在生长的法”。党内法规无论是“既成法”，还是“正在生长的法”，都可在依法治国中发挥相应的作用。

依法治国的“法”与依法治国的“治”有着密切的联系。依法治国的“治”首先涉及“治”的主体，其次涉及“治”的对象。

依法治国“治”的第一主体是人民群众。人民群众首先通过民主选举，产生各级人民代表机关，通过人民代表机关产生一府两院治理国家；人民群众同时通过组成各种社会共同体——社会组织、团体、行业协会、基层自治组织等，直接或参与治理国家。人民代表机关及由人民代表机关产生的国家机关可以通过制定“国家法”治国，人民直接组织的社会共同体可以通过制定或自发形成“社会法”治国。

作为国家执政党的中国共产党当然也是依法治国的“治”的主体。中国共产党是人民群众中的先进分子和精英阶层，它接受先进科学理论的指导，代表最广大人民群众的意志和利益，在整个治国进程中担负领导责任。作为依法治国的领导者，它发挥领导作用的重要途径之一即是制定发布党内法规，通过党内法规规范党的执政行为实现依法治国。

依法治国“治”的对象是“国”，即国家经济、政治、社会、文化和生态环境。既包括经济、政治、社会、文化和生态环境运作的体制、机制和制度，也包括经济、政治、社会、文化和生态环境运作的活动。在对所有这些对象、客体进行治理的过程中，党内法规可以发挥全方位的作用，特别是在对国家政治、社会的治理中，党内法规可以发挥特别重要的作用。就政治而言，执政党即是政治的核心环节，一个国家，把执政党治理好了，政治清明的问题至少解决了一半。就社会而言，执政党虽然具有一定的国家因素，但基本性质属于社会，所以社会治理当然包括执政党的治理。又由于中国共产党对整个社会所具有的领导地位，从严治党更构成了法治社会建设的基本保障，而从严治党没有完善的党内法规体系是不可想象的。

三、党内法规在依法治国中作用的领域

党内法规作用于依法治国的领域主要有三：一是执政党自身领域。在这一领域，党内法规通过规范党组织和党员的行为，建设法治执政党，通过法治执政党领导依法治国，推进法治国家、法治政府和法治社会建设；二是执政党直接行使相关国家公权力的领域。在这一领域，党内法规通过规范执政党直接行使相关国家公权力，为执政党的执政行为——党管干部、党管军队、党管意识形态等直接提供“法”的依据，保证执政党依法执政；三是执政党领导国家的领域。在这一领域，党内法规为实现执政党领导国家的地位和作用，直接或以与政府联合发文的形式就国家经济、政治、社会、文化、生态环境等事务作出规定，推动国家相应事业的改革、创新和发展。

（一）规范执政党的行为，建设法治执政党，通过法治执政党领导依法治国，推进法治国家和法治社会建设

规范执政党自身的行为，建设法治执政党，是党内法规推进依法治国最主要和最重要的作用。中国共产党是整个国家的领导核心，因此，要建设法治中国，首先必须将中国共产党建设成法治执政党。执政党如果不实行法治，整个国家的法治便无从谈起。在当下，推进执政党的法治建设，党内法规亟须完善执政党下面四个方面的制度。

一是党内民主制度。党内民主的重点是决策民主、选人用人民主和选举民主。为此，有必要抓紧制定“党内民主决策条例”“党内选人用人条例”“党内选举条例”。“党内民主决策条例”重点规范党中央和各级党委决策的民主程序，保证重大决策有党员或党员代表的广泛参与，有对党内、党外专家意见的广泛咨询和听取，最后由党的相应组织（中央委员会、政治局或政治局常委会，地方党委全委会或常委会、党组等）集体讨论决定，而不是由个人拍板决定①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，以确保决策制定科学、程序正当、过程公开、责任明确。，以确保决策的民主性、科学性和防止恣意、任性决策可能给党和国家造成的重大损失。“党内选人用人条例”重点规范党内干部选拔任用的民主程序，保证党组织各级各类干部的选拔任用都听取广大党员和党外群众的意见，都经过党的组织部门的全面和公正考察，都经过相应党委全委会或常委会集体审议决定，防止“一把手”等个别领导干部私自决定干部的选拔任用和由此导致的买官卖官。“党内选举条例”重点规范党内选举的民主程序，包括协商产生候选人，选举人对候选人基本情况、基本观点和主张的了解，以及适当扩大差额选举的程序和制度，以保证党内选举真正体现选举人的意志，保证选举的真实性，防止侵犯党员选举权和被选举权的现象，防止拉票贿选的现象②参见中共十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》。。

二是党务公开制度。党务公开包括党务的静态公开和动态公开。党务静态公开主要指党务的信息公开，包括党的组织、机构、职能，党的领导干部的分工、权限与责任，党的工作制度、活动程序、党内法规和其他规范性文件等信息的公开；党务动态公开主要指党的会议、党的活动的公开，包括各级党的代表大会、党的中央全会、各级党委全委会或常委会，除需要特别保密的外，可向一定范围的党员乃至公众开放，党员、党员代表或社会公众可申请旁听，并允许媒体记者采访报道。为此，有必要制定“党务公开条例”，明确规定党务公开的原则、范围、方式、程序以及相应的监督和责任。

三是党的领导干部家庭财产等个人有关事项的申报、核查和公示制度。这一制度包括三个环节：第一环节是申报，这一环节的成效取决于第二和第三环节：核查和公示。没有核查，申报的真实性就难以保障。对于一个有着几千万党员、几十万领导干部的大党来说，全面核查的工作量也许太大，可以通过两个办法取代。一是进行一定比例（如20％）的抽查；二是进行互联网经常性监控。将纪检、组织部门的电脑与银行、不动产登记机构、证券交易所等机构的电脑联网，随时掌握领导干部及其家人的财产信息，为核查提供准确的数据基础。第三环节的公示尤其重要。只有公示，才能对腐败起到最大的震慑作用。当然，在目前的条件下，全部公示所有领导干部家庭财产等个人有关事项可能存在一定风险，不一定适当。可以考虑先从下面三部分人开始：一是经核查，发现个人申报的情况有较大虚假成分的；二是拟晋升职务的；三是已任省部级以上高层职务的。领导干部家庭财产等个人有关事项的申报、核查和公示制度对于建设廉洁执政党和法治执政党特别重要，甚至是必不可少的。对此有必要制定专门的党内法规加以规范。

四是党内监督制度。对于党内监督，十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》规定了多项先后在党内实施并取得了较好成效的制度。如层级监督制度、职能监督制度、纪检监督制度、民主生活会制度、检举揭发制度、纪检派驻制度、巡视制度等。但仅有这些制度还不够，还需要建立常态化的工作报告审议制度、质询制度、罢免制度等。笔者曾经在多个场合提出，在现在五年召开一次的党的代表大会之外，另设立一年一次的党的代表会议制度①参见姜明安：《执政党行使公权力如何监督》，载《南方周末》2009年11月5日第4版。。党的代表会议规模小于党的代表大会。依便利原则，可以由各级人大代表中的共产党员组成。召开时间可在每年“两会”后。在党的代表会议上，党委和党委主要工作部门（组织部、纪委）应向党的代表会议报告工作，代表会议的代表对之进行审议。代表在审议过程中可以对党委和党委主要工作部门的工作提出批评和质询，党委和党委主要工作部门的负责人应对批评和质询予以答复。党代表对答复不满意，可以对相应负责人启动罢免程序，由代表会议相对多数代表或三分之二以上多数代表通过罢免决定，报上级党委备案。只有建立这样常态化的监督制度，党廉洁执政和依法执政才有严格的保障。为此，有必要制定相应的党内法规予以规范。

（二）规范执政党直接行使相关国家公权力，为执政党党管干部、党管军队、党管意识形态等执政行为直接提供“法”的依据，保证执政党依法执政

中国共产党是不同于西方国家政党的执政党，直接行使相关的国家公权力，如党管干部、党管军队、党管意识形态等。依法治国要求执政党依法行使这些国家公权力。依法首先是依国法，如党管干部要依《公务员法》等法律法规，党管军队要依《国防法》等法律法规，党管意识形态要依有关新闻、出版、网络、宗教信仰等方面的法律法规。依法其次是依党规，要通过党内法规具体规范党行使这些公权力的行为，并通过党内法规对直接行使这些公权力的党员公务员和非党员公务员提出要求。

例如，前文提到的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》即明确规定其适用范围包括党政机关所有领导成员。不论这些领导成员是中共党员，还是非中共党员。只要其具有该《暂行规定》规定的失职、渎职或决策失误等情形，均依《暂行规定》规定的范围、方式和程序问责。又如，中共中央政治局《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》即不仅适用于党的领导干部，而且也适用于国家机关的领导干部。其内容包括改进调查研究、规范出行与接待、精简会议活动、改进文风、规范出访活动、改进警卫工作、严格文稿发表、厉行勤俭节约等，这些规范、规则党内党外干部均一体适用。

（三）为实现执政党领导国家的地位和作用，直接对一定国家事务作出规定，或以与政府联合发文的形式就一定国家事务作出规定，推动国家相应事业的改革、创新和发展

中国共产党对整个国家事务实施领导，但这种领导不是恣意和任性的，它既要严格遵循国法，在宪法和法律范围内活动，又要通过党内法规对各项领导行为实行规范，通过党内法规实现其领导地位和作用。如《中国共产党党组工作条例》规定，党组设立于中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织的领导机关。党组在所设立的机关、团体、组织中发挥领导核心作用。同时，党组在发挥领导核心作用时要与本单位领导班子依法依章程履行职责相统一，把党的主张通过法定、民主程序转化为本单位领导班子的决定。

在规范党领导国家、推动依法治国的领导行为领域，中共中央单独发布的，或者中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的具有准党内法规性质的决定、纲要、指导意见等有着重要的地位和作用。例如，2013年中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》、2014年中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等的作用是全方位的。而1998年中共十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》、1999年中共十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》、2015年中办和国办联合发布的《法治政府建设实施纲要》《关于全面推进政务公开工作的意见》等的作用则是一定相应领域的。然而，不管这些党内法规或准党内法规规范调整的是哪一方面或哪一领域的国家政务，都是执政党领导国家作用的法治化的体现。

四、党内法规作用正确发挥的保障条件

从前面的论述可知，中国共产党党内法规对于依法治国具有极为重要的作用。但是这种作用的发挥不是自然而然的，而是有赖于一定条件的保障。如果缺少相应的条件，党内法规对于依法治国不仅不能起正向的促进作用，还可能起反向的促退作用。那么，党内法规对于依法治国作用正确发挥需要哪些保障条件呢？笔者认为主要有下述四项。

（一）确保党内法规制定的民主性、科学性和规范性

党内法规作用正确发挥的首要条件是确保党内法规制定的民主性、科学性和规范性。为加强党内法规制定的民主性，我们需要采取以下三方面的措施：一是提高一般党员乃至社会公众对党内法规制定的参与度。大多数党内法规的制定都应该通过互联网或座谈会的形式征求一般党员乃至社会公众的意见，某些党内法规涉及党员和社会公众的切身利益的，还应该通过听证会的方式听取相对人的意见；二是明确党内法规制定的权限划分，重要的党内法规应通过中央全会制定（如《中国共产党党内监督条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》这两个重要党内法规就是由十八届六中全会制定），最重要的党内法规应通过党的全国代表大会制定；三是完善党内法规制定机关的审议程序。审议不能走形式、走过场，参加审议的党的会议的成员均必须畅所欲言，进行无拘束的讨论或辩论，使相应党内法规最大限度地反映全体党员和全体人民的意志。

为加强党内法规的科学性，有必要采取以下三项措施：一是党内法规在立项时应进行必要性、可行性、风险性和成本效益的论证，必要时可召开党内外相关专家的论证会，充分听取各方面的意见和异议，使法规内容尽可能反映实际和符合规律；二是在起草过程中有针对性地展开调查研究，充分了解实践中存在的真实问题，使所制定的法规有的放矢，有效解决问题；三是在法规制定实施一定时期后委托第三方进行立法后评估，掌握法规的实施效果，随时进行必要的修改完善。如发现法规完全不适应发展了的情况时，应及时予以废止。

为加强党内法规的规范性，有必要采取以下三项措施：一是健全党内法规制定机构，适当多配备一些既懂国法又懂党规的高层次法律人才；二是加强对党内法规制定机构工作人员的系统培训，使之全面掌握党内法规制定的理论和技术知识；三是抓紧制定和完善党内法规制定技术规范，使党内法规的制定有法可依、有规可循，以保证党内法规的制定质量。

（二）确保党规与国法的统一性、协调性

要正确发挥党内法规对于依法治国的正面的积极作用，必须确保党规与国法的统一性、协调性。为此，有必要采取以下三个方面的措施：其一，建立党内法规合宪、合法性事前审查制度。党内法规在起草完成后和提交审议前应先交党内专门法制机构进行合宪、合法性审查。对合宪、合法性存在瑕疵的法规草案应退回起草机构修改后再提交审议；其二，建立党内法规合宪、合法性事后审查制度。党内法规在审议通过和进入实施后，任何党组织和党员发现有违宪、违法的情形，均可向中央法制机构申请审查。是否启动审查，审查结果如何，中央法制机构均应向审查申请人反馈和以一定方式向社会公开；其三，在全国人大设立统一的违宪审查机构，任何机关、组织、个人认为任何党内法规违宪、违法，均可向全国人大违宪审查机构申请审查。是否启动审查，审查结果如何，全国人大违宪审查机构均应向审查申请人反馈和以一定方式向社会公开。

（三）健全党内法规的实施和监督机制

党内法规作用的正确发挥，不仅在于制定环节，更在于实施和监督环节。因此，必须特别注重通过下述措施健全党内法规的实施和监督机制：其一，任何党内法规在制定时，即应明定相应法规的执行实施机构，规定相应机构的法定职责和执行要求。其二，加强党的纪律检查机构和法制机构对党内法规执行实施情况的定期和不定期检查，对检查中发现的问题，应以一定形式在党内通报或党内党外同时通报。其三，对于违反党内法规的党员和党的领导干部，应根据《中国共产党纪律处分条例》严格执纪，追究纪律责任。

（四）提高党的各级领导干部运用法治思维和法治方式治国理政的能力

党内法规能否发挥以及能否正确发挥其应有的功能和作用，关键在于党的各级领导干部是否具有法治思维，这些“关键少数”是否真正有意愿运用法治方式治国理政。因此，要保证党内法规切实发挥其应有的功能和作用，就必须下大力气培养党的领导干部的法治思维和依国法党规办事的意识和意愿。为此，需要做以下三个方面的工作：其一，各级党委和组织部门严把选人用人关，注重提拔和使用善于运用法治思维和法治方式治国理政的干部，绝不重用法治意识薄弱、偏好人治的干部。其二，加强对党的各级领导干部关于党内法规知识和理论的培训，提高其运用党内法规解决实际问题的能力。其三，完善党的领导干部的政绩考核制度，将严格遵守和认真执行党规作为政绩考核重要内容之一。只有切实做到以上三点，我们党的各级领导干部才能不断提高党内法规意识，党内法规也才能在依法治国，建设法治国家的伟大工程中真正发挥其应有的作用。