区域立法合作的有益探索与思考——基于《酉水河保护条例》的实证研究

戴小明 冉艳辉

（1.中共中央党校 报刊社， 北京 海淀 100091； 2.湖北民族学院 法学院， 湖北 恩施 445000）

区域治理合作、区域经济一体化是当今世界的重要话题，越来越多跨越国界的经济合作区域正在形成。在中国，经济的一体化发展也已突破原有的行政区域界限，地方政府之间合作与竞争并存。传统行政区域治理方式的影响以及对本地经济指标的过分关注，往往导致地方政府之间竞争失序，地方政府滥用权力、切割区域市场，自由大市场难以形成，跨行政区域公共事务治理陷入困境，如江河流域保护等区域生态环境治理艰难。立法，从根本上说就是有权主体对利益进行平衡和确认，因此，区域立法合作是协调地方政府之间利益冲突的重要方式、有效手段。

一、引言：区域立法合作模式概说

在不同的政治体制、法治背景下，区域立法合作模式不尽相同。近年来，世界范围内受到学术界关注的主要有三种区域立法合作模式。

一是以欧盟为代表的跨国区域立法合作，其复杂的立法合作过程受到学界关注①参见刘秀文等著：《欧洲联盟政策及政策制定过程研究》，法律出版社2003年版；陈瑞莲等著：《区域公共管理理论与实践研究》，中国社会科学出版社2008年版。。在欧盟，“没有一个机构能够使欧盟形成一个全面而有效的政策制定机制或实施明确而连贯的政策”[1-1]。欧盟不仅通过共同签订条约的方式，更多的是通过成立超国家的机构并赋予各机构以立法权的方式来协调各成员国的立法。欧盟成员将相当多的立法权让渡给了欧盟理事会、欧盟委员会、欧盟议会等机构。欧洲法院作为欧盟的最高法院，某些情形下负有直接使用欧盟法律的职责，同时解释欧盟法律条款和确保欧盟各项条约得以贯彻执行，以保证欧盟法律的连贯性和一致性[1-2]。

二是以美国为代表的联邦制国家的区域立法合作，其州际协定的制定和争议解决方式受到学界关注①参见何 渊：《州际协定——美国的政府间协调机制》，载《国家行政学院学报》2006年第2期；何 渊：《试论美国宪法中的“协定条款”及对我国的启示》，载《中国地质大学学报（社会科学版）》2007年第1期。。美国宪法第1条第10款第3项规定：“未经国会同意，各州不得徵收船舶吨位税，不得在和平时期保持军队和军舰，不得和另外一州或国缔结任何协定或契约，除非实际遭受入侵，或者遇到刻不容缓的危急情形时，不得从事战争。”美国联邦上诉法院曾在1962年作出一个判决：各州不能签订政治性的州际协定，除非得到国会批准,但不涉及政治的州际协定无需国会同意②Tobin v.United States.306 F.2nd 270 at 2724,D.C.Cir.(1962).。联邦最高法院在1978年的判决中指出,只要一个州际协定没有用侵占联邦权力的方式来扩大州权,其生效无需国会同意③Steel Corp.v.Multistate Tax Commission.434 U.S.452(1978).。发展至今，兼具州法和合同性质的州际协定成为最重要的区域合作机制[2]。

三是以法国为代表的单一制国家，其地方政府之间的合作经验受到关注。1982年密特朗总统推动新的地方政府制度改革，以1982年3月国民议会通过的《关于市镇、省和大区的权力和自由法案》为转折点，大区成为地方自治团体，两个或几个大区在其职权范围内，可以订立协定的方式开展立法合作[3]。同时，中央政府是区域合作的有力推动者。通过中央立法、设立相应的中央机构消除行政区域的局限对资源优化配置的影响，先后成立“国土整治和区域行动评议会”“国土整治全国委员会”等常设机构，负责解决地区之间的发展差距问题[4]。

在中国，学界对区域立法合作的关注点主要集中在政府之间协作制定规章的过程④参见王春业著：《区域合作背景下地方联合立法研究》，中国经济出版社2014年版；王子正：《东北地区立法协调机制研究》，载《东北财经大学学报》2008年第1期。。根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的规定，地方立法有三种形式：一是制定地方政府规章，二是制定地方性法规，三是民族自治地方制定自治条例和单行条例。由此可见，我国区域立法合作也包括三种形式：一是地方政府之间合作制定行政规章，这是实践中常见的一种立法合作，以辽宁、黑龙江和吉林三省于2006年1月签署的《东北三省政府立法协作框架协议》为代表⑤参见钱昊平：《东北三省横向协作立法能否一法通三省受关注》，载《新京报》2006年8月4日。；二是地方人民代表大会及其常务委员会之间合作制定地方性法规，例如，2015年至2016年，地处武陵山片区腹地的湖北省恩施土家族苗族自治州（以下简称恩施州）与湖南省湘西土家族苗族自治州（以下简称湘西州）合作制定《酉水河保护条例》，开创了民族自治地方人大常委会之间立法合作的先例；三是民族自治地方人大之间合作制定自治条例和单行条例。2015年3月《立法法》修订之后，设区的市和自治州在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三个方面被授予地方性法规制定权，但是据笔者了解，目前民族自治地方人大之间还没有开展自治立法合作的实例，如果恩施、湘西两州在《立法法》修订之前合作制定《酉水河保护条例》，就是单行条例的合作立法。地方人大常委会之间的立法合作，比地方政府之间的立法合作更为复杂，更能反映出区域立法合作中存在的问题。因此，本文将以《酉水河保护条例》的制定过程为例，对我国区域立法合作的现状和未来展开讨论。

二、区域立法合作的实践轨迹：《酉水河保护条例》制定过程

酉水，又称更始河，是长江支流沅江的最大支流，流经武陵山片区腹地湖北省的宣恩、来凤，湖南省的龙山、永顺、古丈、保靖、花垣、沅陵，重庆市的酉阳、秀山，贵州省的松桃等县域，是土家族苗族聚居地区，流域面积达18530平方公里。《酉水河保护条例》是湖北省恩施州与湖南省湘西州以新发展理念为指导，以绿色引领共治，共同保护酉水河及其流域生态而开展的跨行政区域立法合作项目，也是民族区域立法合作的有益尝试与成功探索。

（一）酉水河保护立法合作主体

《酉水河保护条例》的立法合作主体是恩施州人大常委会和湘西州人大常委会。在酉水河流域，享有立法权的地方包括四个省市（湘鄂渝黔）、两个自治州（恩施州与湘西州）和三个自治县（重庆的酉阳土家族苗族自治县、秀山土家族苗族自治县、贵州的松桃苗族自治县），各地长期以来对酉水河及其流域生态采取的保护方式不同，本届人大的立法计划也不相同，最后能够达成立法合作共识的是地域毗邻的恩施州与湘西州。

（二）酉水河保护立法合作方式

酉水河保护立法的正式合作方式是联席会议，会后也通过两州相关部门之间的沟通、对话、协商开展工作。酉水河保护立法工作第一次联席会议于2015年9月在湖北省来凤县召开。会议对恩施州、湘西州将《酉水河保护条例》列入本届人大常委会2015年度立法计划，并由两州分别报请湖北省、湖南省列入2016年度立法计划达成共识；会议讨论完善了酉水河保护合作立法工作方案以及《酉水河保护条例》（草案）初稿①参见唐 俊：《鄂湘渝协作立法保护酉水河》，http://www.enshi.gov.cn/2015/0911/150923.shtml恩施州人民政府网，2016年6月1日访问。。根据联席会议的决议，2016年3月，恩施州报请第七届人大常委会第二十八次会议对《酉水河保护条例》进行了审议。

2016年5月，酉水河立法合作第二次联席会议在湖南省永顺县召开。与会者深入讨论了《酉水河保护条例》草案文本，并将第一次联席会议审议的统一文本修改为《恩施土家族苗族自治州酉水河保护条例》和《湘西土家族苗族自治州酉水河保护条例》两个文本②参见唐清峰：《酉水河流域协作立法第二次联席会议在湘西州召开》，http://www.hnxxrd.gov.cn/zhyw/201605/t20160524_211410.html湘西人大网，2016年6月1日访问。。会后恩施州、湘西州分别开始筹备报送州人大常委会审议和两省人大常委会批准的事宜。2016年9月29日，恩施州第七届人大常委会第三十二次会议审议通过《酉水河保护条例》，2016年12月1日，湖北省第十二届人大常委会第二十五次会议批准了该条例③2016年12月1日，经湖北省十二届人大常委会第二十五次会议表决，《恩施土家族苗族自治州酉水河保护条例》获全票通过。参见程 芳、李 俊、谭艳军：《恩施州首部地方性法规诞生 加强酉水河环境保护》，载《恩施日报》2016年12月2日第1版。。2017年1月8日，湘西州十四届人民代表大会第一次会议通过了《湘西土家族苗族自治州酉水河保护条例》，并将由2017年3月29日至31日召开的湖南省十二届人大常委会第二十九次会议审议批准该条例④参见蒋素珍：《省十二届人大常委会举行第106次主任会议，会议决定省人大常委会第29次会议于29日举行》，届时将审议《湘西土家族苗族自治州酉水河保护条例》，http://www.hnrd.gov.cn/Info.aspx?ModelId=1&Id=11551湖南省人大网，2017年3月21日访问。。条例获得批准后由两州分别发布。

（三）酉水河保护立法合作成果

从酉水河立法合作的过程看，联席会议的成果首先以会议纪要的方式呈现，双方将会议纪要的内容贯彻落实到立法条款之中，双方分别出台的《酉水河保护条例》是立法合作的最终成果。

提交第一次联席会议的草案内容涉及整个酉水河流域的保护，共计九章。在第一次联席会议上，除对草案提出修改意见之外，双方以会议纪要的形式对以下问题达成共识：（1）关于联合成立立法工作协调领导小组；（2）关于人大常委会主导与委托第三方立法；（3）关于制定《酉水河保护条例》的时间表和路线图；（4）关于考察调研工作；（5）关于聘请专家咨询评估；（6）关于立法工作经费问题。

在提交第二次立法联席会议讨论的草案文本中，恩施州的版本修改为六章，湘西州的版本修改为七章。为使立法更具可操作性，双方都将第一次联席会议讨论稿中的“文化传承与保护”等内容删掉，立法目标从对整个酉水河流域的保护调整明确为对酉水河的保护；同时，突出区域立法合作重点，双方都将跨行政区域协调保护机制单列一章。第二次联席会议的会议纪要中记载了双方如下共识：“对不同行政区域的条例文本进一步处理好共性与个性、统一性与差异化的关系，本着存大同、求小异的原则，突出跨行政区域协作机制的建设。”

三、区域立法合作经验：《酉水河保护条例》的启示

《酉水河保护条例》的制定过程是一个典型的民族区域立法合作实践案例，合作各方基于毗邻的地域、相连的山水、相通的文化、共同的理念、共同的目标，通过联席会议的形式进行协商沟通，借助专业的力量形成共识文本，然后各自依法定程序审议、报批、发布、实施。探索、磋商过程体现了区域立法合作可能和将要面对的种种问题和挑战，为区域立法合作贡献了更为丰富的经验。

（一）区域立法合作的意义

区域立法合作的意义随着自由大市场的形成和跨行政区域公共事务治理的现实需要日益凸显。以流域治理为例，我国长期以来对流域保护问题高度重视，专门的立法保护从水污染控制起步，始于20世纪70年代末、80年代初，但是实施效果却令人大失所望。1984年至1994年是《中华人民共和国水污染防治法》实施的第一个十年，中国各大流域的污染却呈急剧扩大趋势。1994年淮河重大污染事件①1994年，淮河因上游突降暴雨而开闸泄洪，导致水质恶化，沿河各自来水厂被迫停止供水达54天之久，百万淮河民众饮水告急。参见丁莞歆：《中国水污染事件纪实》，载《环境保护》2007年第14期。发生后，国家投入600亿人民币治污，但直到2004年，淮河还是被宣布为“基本失去自净能力”[5]。流域是完整的自然生态区域，但由于行政区划的局限，分割由不同地方政府管辖，立法上受到行政区域分治模式的制约，不尊重流域的自然统一性、功能统一性，加之各地监管体制“多龙治水”，地方利益、部门利益恶性竞争，形成流域治理的“公用地悲剧”。

近十多年来，一些省市开始建立流域保护的政府合作机制。例如，2009年长三角城市经济协调会第九次会议形成了长三角跨界水体生态补偿机制总体框架[6]。但是，政府之间以协议、宣言等方式订立的行政协议并不是法律规范，在解决流域治理问题上，规范性、长效性都存在不足。区域间的立法合作尤其是合作制定地方性法规或者单行条例，可以建立长期、有效的流域保护机制，但在我国区域合作实践中没有受到重视。2015年开始的湖北省恩施州人大常委会与湖南省湘西州人大常委会开展的酉水河治理与保护立法合作，对于流域保护以及长期以制定行政规章为主的区域立法合作实践来说，的确是一项创举，是区域法治实践特别是区域生态环境治理的有益探索。

（二）区域立法合作的性质

对于经济一体化区域内各地方的立法合作现象，学界有不同的说法。有人称为“立法协作”或者“协作立法”，例如《东北三省政府立法协作框架协议》采用“立法协作”的说法；有人称为“联合立法”，例如王春业教授在其著作《区域合作背景下地方联合立法研究》中采用的是“联合立法”的说法；还有人称为“同步立法”。概念是人们认识的总结和提炼，不同概念代表着人们对于区域立法合作性质的不同认识。笔者认为，这三个概念侧重点不同，联合立法强调的是立法主体之间的联合，比较松散的立法主体联合是区域立法联席会议，比较紧密的联合则是成立区域立法委员会等专门立法机构；协作立法强调的是立法过程中的沟通，例如立法项目的沟通，立法草案的共同商定，以及其他立法信息的交换、转达与共享等；同步立法强调的是立法时间表的一致，例如立法规划的同步、立法起草进程的同步、立法审议与出台时间的同步等等。

以《酉水河保护条例》的制定过程为例，根据酉水河保护立法工作第一次联席会议纪要，湖南省湘西州人大常委会与湖北省恩施州人大常委会商定：首先将《酉水河保护条例》分别纳入2015年度本届人大常委会立法计划，再向各自省人大常委会负责立法的工作机构及时汇报，将制定《酉水河保护条例》分别纳入2016年度省人大常委会立法计划。然后双方共同委托专家组进行草案的起草工作，草案分别由双方的人大常委会审议后，分别报请湖北省人大常委会和湖南省人大常委会批准①参见胡 域：《湘西恩施跨省立法 协同保护酉水河》，http://hn.rednet.cn/c/2015/09/10/3789021.htm红网，2015年12月7日访问。。从上述立法合作过程可以看出，两个自治州人大常委会也是在立法时间表统一的前提下，充分沟通、形成文本，分别提交审议、分别出台地方性法规，这个过程属于协作立法、同步立法以及松散的联合立法。

（三）区域立法合作的合法性

区域立法合作的合法性包括区域合作组织的合法性和区域合作行为的合法性。关于区域合作组织，从理论上说，既可以来自于宪法、组织法的一般性授权，也可以来自某些法律规范的专门性授权。但是，从我国现行法律规范中找不到任何依据。关于区域合作行为，2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》第20条规定：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”；“前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治，由上级人民政府协调解决，或者由有关地方人民政府协商解决。”上述规定为地方政府在跨行政区域流域治理问题上展开合作提供了法律依据，只是在合作机制方面没有进一步规定。《湖南省行政程序规定》第15条第1款规定了地方政府之间合作的基本原则，“各级人民政府之间为促进经济社会发展，有效实施行政管理，可以按照合法、平等、互利的原则开展跨行政区域的合作”。上述规定为区域合作行为提供了法律依据。

《酉水河保护条例》的立法合作方式与我国当前的区域行政立法合作方式相似，采用的都是联席会议制度，联席会议只是一种会议形式，通过协商的方式统一立法时间表和文本主要内容，并不是正式的联合立法机构，不会涉及组织法意义上的依据问题。如果联席会议决议在实践中得不到遵守或者执行，联席会议也没有处罚权或者强制执行权。因此，联席会议这样的立法合作组织并没有突破现行法律框架，不会也不应该遭到合法性质疑。

（四）区域立法合作的内容

立法是一个复杂的利益博弈过程，需要耗费大量的社会成本，合作立法的成本更高，必须根据实际情况选择合作立法方式。我国地方立法主体多元化，《立法法》对地方性法规的限制与地方政府规章相比要严格得多，地方性法规制定程序更为复杂，耗费的立法成本也较大，因此，究竟开展怎样的区域立法合作，需要因地制宜、因事而异，根据共性治理事项进行慎重选择。

1.在地方性法规与规章之间的选择

从立法权的行使原则看，“地方性法规遵循‘不抵触’原则，即不能与宪法、法律、行政法规相抵触；而地方政府规章遵循‘根据’原则，即应当根据法律、行政法规、地方性法规制定地方政府规章”[7-1]。地方性法规可以进行创制性立法，地方政府规章则只能规定解释性或者执行性内容。2015年修订后的《立法法》第82条第5款规定：“应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。”这一条款扩大了地方政府规章的权力，某些事务尚未制定地方性法规，但属于行政管理迫切需要的，可先制定地方政府规章，规章的实施期限为两年。在地方立法合作中，对于关系到整个区域长远发展的事项，可以采用各地方人大及其常委会合作制定地方性法规的方式，对于某些比较迫切需要解决的，制定地方性法规条件不成熟、成本太高的，可以选择地方政府之间合作制定规章的方式。《酉水河保护条例》没有选择地方政府规章的方式展开合作，原因在于：酉水河的保护是一项具有长期性、持续性和重要性的重大工程，由于上位法的抽象性和酉水河保护的实际需要，必然要求立法主体在上位法的基础上进行创制立法，规章虽然也可以“先行先试”，但是在没有地方性法规的情况下先行制定的规章，存续期只有两年。恩施、湘西两个自治州选择合作制定地方性法规，更符合酉水河保护工作的需要。

2.在地方性法规与单行条例之间的选择

民族自治地方开展立法合作与其他区域相比更为复杂。《立法法》修订之后，恩施州和湘西州人大及其常委会的立法权变得比较复杂，一是人大继续享有自治立法权，二是人大及其常委会被授予城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的地方性法规制定权。酉水河保护的内容涉及环境保护方面的事项，既可以制定单行条例，又可以制定地方性法规；《酉水河保护条例》既可由自治州人大以单行条例的方式通过，也可由自治州人大以地方性法规的方式通过，还可由自治州人大常委会以地方性法规的方式通过。由于自治州人大和人大常委会的工作机制不同，自治州人大每年只召开一次，自治立法权的行使周期较长，自治州人大常委会的会期则要灵活得多，制定地方性法规的周期相对较短。在权衡了相应立法成本之后，恩施州、湘西州两地在第一次联席会议上决定由自治州人大常委会合作制定地方性法规①需要说明的是，《湘西土家族苗族自治州酉水河保护条例》因立法规划变动，最后改以单行条例的方式出台。。

四、区域立法合作展望：《酉水河保护条例》引发的思考

从《酉水河保护条例》的制定过程可以看出，区域立法联席会议虽是一种比较松散、灵活的合作方式，但缺乏相应的实施保障机制。随着区域立法合作的深入开展，立法联席会议存在的问题将会更加突出：一方面，立法合作组织的权威性影响合作决议的效力。联席会议不是正式的联合立法机构，虽可以回避组织法意义上的合法性问题，但会影响合作组织的权威和合作的成效。即使合作各方事先对联席会议的权限范围达成共识，共识也只能在符合法律规定的前提下、在合作各方自愿协商的基础上作出，而且共识并不能成为联席会议行为的合法性依据，因此联席会议不可能由此获得对决议的强制执行权。另一方面，合作决议执行机制的缺失也影响其效力。联席会议决议并没有相应的保障实施机制，如果合作一方反悔或者对联席会议决议作出重大改变，另一方也无能为力。对上述问题，笔者认为，区域立法合作决议由公权力机关作出，既是建立在合作各方自愿协商基础上的契约，又是受法治原则调整的规范。从不同的属性出发，可以对区域立法合作机制的完善路径进行具体的探索。

（一）规范意义上的区域立法合作

对于规范的“效力”，凯尔森认为，就是指“规范（norm）的特殊存在。说一个规范有效力就是说我们假定它的存在，或者就是说，我们假定它对那些其行为由它所调整的人具有‘约束力’”[8-1]。“法律规则，如果有效力的话，便是规范。”[8-1]凯尔森在批判奥斯丁关于法律是主权者“命令”的观点时指出，“一个命令之所以有约束力，并不是因为命令人在权力上有实际优势，而是因为他‘被授权’或‘被赋权’发出有约束力的命令。而他之‘被授权’或‘被赋权’，只是由于一个预定是有约束力的规范性命令，授予他这种能力（capacity），即发出有约束力命令的权限（competence）”[8-2]。因此，相应的规则是否具有效力，其权力来源是一个决定性因素。这也是学者们主张未来区域立法机构一体化的原因所在。目前存在两种比较有代表性的区域立法机构一体化主张。

一是在地方层面实现区域立法机构一体化。像珠三角地区那样，在同一个行政区划内实现区域法制协调并不存在问题，但跨行政区划的法制协调则面临较大困难。有学者建议在中央立法和各省市立法之间再加一层区域行政立法。即“在法制统一的前提下，经国家权力机关或国务院授权，由相关省市政府在协商自愿的基础上组成区域行政立法委员会，作为区域行政立法机构，制定能在相关省内统一适用的行政立法”[9]。

二是从中央层面实现立法机构一体化。“我国由于机构改革大大滞后于区域经济发展，目前中央政府尚未建立起专门性的区域协调机构，这完全有悖于区域合作的基本原则和发达国家的普遍做法。在西欧国家，议会中都有永久性的或临时性的专门委员会，其职能是既介入一般区域管理与规划制定，又参与最严重的区域问题。因此，中央政府设立一个负责区域管理的综合性权威机构：区域协调管理委员会。”[10]同时，学者主张制定国家区域开发方面的法律。认为区域合作往往涉及财政、税收、海关、金融和外贸在省级行政区域之间合作的基本原则和基本方式，这些都是国家立法的范围，因此有必要在中央层面实行协调①参见韦以明、周 毅：《区域合作经济的国家立法回应——以泛珠三角区域合作为主例》，载《学术论坛》2006年第10期；宣文俊：《关于长三角洲地区经济发展中的法律问题的思考》，载《社会科学》2005年第1期。。

立法机构一体化是美国、欧盟等国家和地区开展区域立法合作的主要方式。在美国，州际协定规定成立相应的机构来负责实施，其实施机构的法律地位、组织和运行由法律规定[7-2]。欧盟一体化过程中各成员国之间的联合立法，不仅通过共同签订条约的方式进行，更多的是通过成立超国家的机构并赋予各机构以立法权来协调各成员国的立法[1-3]。随着我国区域法治化进程的推进，区域立法合作必将更为频繁、合作程度更为深入，通过立法机构一体化的方式促进区域合作是未来可以选择的路径之一。只是在当前法治体制下，至少有以下问题需要解决。

第一，立法机构的一体化依据问题。区域地方政府或者人大常委会之间联合发布的决议，并不能成为区域立法合作的组织法依据。在美国，州际协定可以规定成立相应的机构来负责实施，因为州际协定本身也是法律。在我国，只有通过修改《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《立法法》等法律规范，才能为立法机构一体化提供组织法依据。

第二，区域一体化立法机构所制定规则的效力位阶问题。有学者认为，“首先，应将区域行政立法形式作为我国法律渊源之一，从而使它成为我国立法的合法法律形式，有利于它的良性发展。至于区域行政立法的位阶，由于法律位阶是依据法律规范的效力来源而确定法律规范之间相互关系的，因此，在效力上，区域行政立法应在省级的地方性法规之下，而在地方规章之上。这样规定的目的，主要从制定机关的性质及立法权限考虑的，不能因为区域行政立法适用范围广而使之凌驾于地方人大和地方性法规之上”[1-3]。对于行政立法而言，上述观点有合理性。但是，当前区域立法合作主体包括地方政府、地方人大及其常委会，立法机构一体化之后制定的规则与地方政府规章、地方性法规相比，效力层次又当如何？还需要《立法法》等进一步予以明确。

第三，区域合作立法的审查监督问题。针对行政立法合作，有学者认为，“这种行政立法虽然在范围上仍属于地方政府的立法，但由于其适用范围已超过现有的行政区划，因此，如果再由地方国家权力机关直接进行监督审查就容易产生诸多问题。应确立主要由国务院负责监督审查为主、地方人大及其常委会协助监督的审查监督体制”[11]。对于地方人大及其常委会之间的合作立法，其审查监督机制应当如何构建？按照上述思路，地方人大及其常委会的合作立法，是否应由全国人大常委会负责审查？这些问题也需要《立法法》等予以明确。

（二）契约意义上的区域立法合作

区域立法合作是订立公法意义上的契约行为①对区域合作协议的契约性及其拘束力的探讨，可以参见叶必丰：《区域合作协议的法律效力》，载《法学家》2014年第6期。，认识到这一点，对于完善区域立法合作机制具有重要意义。正如凯尔森所指出的，契约的成立与效力不是同一回事：第一，契约的成立取决于当事人的意志。“为了要成立一个‘有约束力的契约’，两个人就一定要表示他们的协议，即他们关于某种相互行为的一致意图或意志。契约是双方缔约当事人的意志的产物。”[8-3]第二，契约的效力并不以当事人的意志为转移。“即使在后来当事人一方改变他的意志而不再想要他在缔约时表示想要的东西时，这个契约还是被假定生效的。因此，契约就使这一方承担了违反其真实意志的义务，所以约束力不在于双方当事人的‘意志’。”[8-3]对于契约的这两点认识直接影响到区域立法合作机制完善的路径选择。

1.区域立法合作过程中示范文本的作用

区域立法合作中，“可能会出现某一地方表决通过法案而另一地方权力机关表决没通过的问题，达不到立法协调的目的，或各地方都对法案的条款进行了重大修改以至于违背了共同制定地方性法规的初衷……”[12]因此，有学者建议在区域立法中采用示范文本②相关研究参见王春业：《区域合作背景下地方联合立法研究》，中国经济出版社2014年版，第145页。。

从《酉水河保护条例》的合作过程看，并没有一个示范文本可以参考，提交第一次立法联席会议讨论的草案与提交第二次立法联席会议的草案在内容上差异较大，而且草案从最初的统一文本变成两个不同文本，合作双方利益分歧很大，立法合作是一个复杂的利益博弈过程③2015年，恩施自治州人大常委会将《酉水河保护条例》（草案）委托湖北民族学院法学院起草，笔者作为起草组成员全过程参与文本拟定。需要指出的是，《酉水河保护条例》的内容以湖北省人大常委会批准的版本为准，本文对立法合作过程中公开征求意见的几个版本进行对照，目的是考察合作各方利益冲突的焦点所在。。但是最终合作各方以“求大同、存小异”为原则，通过充分协商，在跨行政区域协调保护机制这个核心问题上达成共识。尽管由于两地实际情况的差异，文本某些条款规定不一致，但是核心问题达成共识，立法合作的目标就已经实现。

对于学者建议的示范文本，笔者认为在区域合作立法中优越性并不明显。示范文本主要用于两种情形：一是由于法律的起草周期比较长，便可以考虑先采取示范法的方式，让各地针对自身的实际情况先行立法。例如1999年初，司法部法律援助中心起草了《中华人民共和国法律援助示范法（草案）》，旨在推动地方立法；二是在各地差异性较大的情况下可适用。例如我国香港、澳门、台湾与大陆四个法域彼此之间的差异较大,甚至还存在着某些现阶段不易调和的矛盾,可以共同拟定一个示范法[13]。我国现阶段的区域立法合作，既不是国家层面主导的立法合作，也不是地方层面可以自主决定的立法合作。一方面要在国家法制统一的前提下进行，不能违反上位法规定，可以说，上位法即起到了示范法的作用；另一方面要在合作各方自愿协商的基础上进行，“强扭的瓜不甜”，即使采用示范文本，由于合作各方的利益并不完全一致，在立法过程中必定要对示范文本进行修改，同样也可能出现对条款进行重大修改以至于违背合作立法初衷的情况。因此，是否采用示范文本不是合作立法能否成功的关键，关键在于合作各方是否能够充分表达和沟通，形成合意。

2.对区域立法合作决议的履行

契约的效力并不以当事人的意志为转移，契约应当履行：一方面是缔约各方主动履行，另一方面是不履行契约的一方要承担责任。从理论上讲，区域立法合作越是经过双方充分的协商，双方越容易遵守。但是实践中利益关系复杂多变，合作各方极有可能出现违约的情况。从区域合作立法的契约性出发，可以从以下几个方面促进其履行：首先，充分考虑区域立法合作决议的契约属性，在订立区域立法合作决议的过程中事先约定争议的解决方式，可以更好地促进合作各方协商解决争议。其次，事先没有约定争议的解决方式，可以参照立法的批准程序，向共同的上级权力机关申请裁决。由于我国没有建立起公权力主体之间权限争议的司法解决机制或者第三方争议解决机制，实践中，争议产生后都是向更上一级的权力主体寻求解决。因此，区域立法合作过程中产生的争议可以向共同的上级权力机关申请裁决。最后，从构建规范、长效的区域立法合作争议解决机制的角度考虑，还需要构建起我国公权力主体之间争议的仲裁、调解机制，或者改革行政诉讼制度，将行政机关之间的争议纳入司法审查的范围。

结束语

《酉水河保护条例》是我国民族区域立法合作的一次成功探索，同时也对未来区域立法合作的进一步发展提出了新的问题。区域立法合作决议既有规范属性，又有契约属性。区域立法合作是在合作各方自愿协商的基础上达成的共识，如果合作各方不履行协商结果，在没有事先约定争议解决方式的前提下，目前只能向共同的上级权力机关申请裁决。而要建立起规范、长效的区域立法合作争议解决机制或者一体化的区域立法机构，却不是一朝一夕即可完成的事项。要解决当前区域立法合作的效力问题，合作各方不能仅仅寄希望于事后的争议解决机制，还应当在立法合作过程中注重利益的充分表达和协商对话。区域立法合作的协商过程就是一个区域治理公共政策的形成过程，“实际上是各种利益群体把自己的利益要求输入政策制定系统，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程”[14]。实践表明，合作各方越是能够对自身的利益诉求进行充分的表达和协商，就越是能够减少共识履行过程中的利益冲突，促进区域立法合作的良性发展，推动跨行政区域公共事务的有效治理。