智慧政务:智慧城市建设的政府治理新范式*

刘文富

(上海开放大学公共管理学院 上海 200433)

智慧政务:智慧城市建设的政府治理新范式*

刘文富

(上海开放大学公共管理学院 上海 200433)

根据网络社交媒体时代的新特点，电子政务发展需要一种新的范式转变，即从电子政务发展到智慧政务。智慧政务必须实行新的服务原则，本文概述为“个性化(Individual)、智能化(Intelligent)、创新化(Innovative)、交互式(Interactive)和融合式(Integrative)服务”五个方面，五项服务原则都以英语字母“I”打头，所以也可称之为“5I服务原则”。智慧政务的新范式由“提供人本化公共服务(Service)、构建智慧化治理机制(Mechanism)、形成标准化架构系统(Architecture)、提供开放式共享资源(Resource)及确保互动式运作透明(Transparency)”五个要素构成，首字母是英文“SMART”，所以也称作“SMART”范式。

Web2.0；智慧政务；网络政治；公共治理；电子政务；新范式

社交媒体的问世同时推动了政府创新，“政府如何使用社交媒体，与公民建立关系，来完成政府组织的使命，公共组织必须认识到Web2.0技术出现的重要性，这些合作技术具有潜力来改变与政府、以及利益相关者的关系”。[1]政府不断应用新技术推动政府管理创新，智慧政务就成为一种必然选择。“我们需要制订一套新的原则来指导我们……我们需要科技，也需要文化来绘制前进的路线图”。[2]智慧政务就成为一种新的路线图，新的范式。

一、智慧政务产生的背景和基础

(一)智慧政务的时代背景

网络技术的发展丰富了我们的日常生活，也拓宽了我们的政治生活空间。网络自身的特点也在变化，社交媒体的即时性、传播的裂变性、草根性，使信息能够随时随地在短时间内被疯狂转播。这些特点对公共治理提出了巨大的挑战。

(二)智慧政务的技术基础

从技术层面来看，“随着手机、互联网和社交网站的快速发展，人们彼此之间的联系方式花样翻新，导致我们进入了‘超链接’的时代”，[3]网络技术的发展对政府治理范式产生了重大影响。大数据、云计算、物联网等新技术已经成为一个国家综合实力的比拼，这些新技术的发展，在促使政府治理由管理型向智慧型转变的同时，也倒逼政府采取新的治理手段和发展战略，来保障新技术的发展、运用和推广。

(三)智慧政务的发展过程

智慧政务是电子政务的发展新阶段。电子政务是借助网络技术而进行的政务活动。随着网络技术和应用的发展，网络已经进入网络社交媒体时代，其对政务活动的影响和作用已经发生了很大的变化，自然产生了智慧政务。智慧政务将治理的行为重心归于企业和民众, 使公共服务更加人性化、智能化和社会化, 让民众实现更美好的生产与生活。

智慧政务是网络社交媒体时代公共治理的自然选择。在网络社交媒体时代，网络环境下的人际交往、信息传播和社会组织建构都发生了新变化,社会发展面临许多新情况新问题。为此，公共治理必须有新的理念、新的思路、新的举措，在体制、机制等方面进行新的改革，从而增强公共治理的和谐型、实现公共治理的良治和善治，政府自身的改革也必须跟上时代步伐，智慧政务就成为一种必然选择。

智慧政务是搞好智慧城市建设的关键因素。由新一代信息技术驱动的智慧城市建设覆盖了管理、组织、政策、社区、经济、基础设施与自然、人文环境等的方方面面，目前已经在我国多个城市如火如荼地建设中。但是在智慧城市的建设过程中，往往过分关注信息技术和数字科技的运用，忽略了在本质上应致力于社会的人文精神内涵、优化政府、企业和全社会协同发展新机制的建设思想。一些地方政府往往被一些大的互联网企业“绑架”，失去了智慧城市建设的主导权。为此，必须以智慧政务建设主导和带动智慧城市发展，两者不能本末倒置。

(四)智慧政务的理论基础

以顾客为导向的新公共管理学，应该是智慧政务建设的理论基础之一。为此，必须坚持民众至上的价值取向，应该把向民众提供服务作为智慧政务的根本要求，彻底改变以管理为主的建设思想。“公民被看作是‘顾客’，而政府部门在利用公共资金上要变得更有进取心和创新性。摒弃那种分等级的并且相互隔绝的管理层理念，这种理念认为专业的公共服务机构应该是扁平的，而且中层管理者要具有创新能力。最终，理论的预期是政府功能的重组将产生更高的效率和更好的绩效。”[4]随着社交媒体发挥着越来越重要的影响，相应的六度分隔、长尾分布的理论也得到人们的重视，以社交媒体等应用为主的一种新的互联网发展新阶段，具有开放性的社会结构、共享性的服务方式、互动式的网络管理、协作化的共创模式等显著特点。

(五)智慧政务的基本内涵

智慧政务是一个新的概念，目前研究的论文还比较少。徐晓林，朱国伟认为：“智慧政务是依赖信息技术实现主动、高效、个性化公共服务的过程, 其目的在于实现以公民为中心的智慧地服务”。[5]赵银红认为：“智慧政务以大数据、物联网和云技术为技术基础，通过全面感知、信息交换、流程整合、数据智能处置方式，将社会治理优化，实现公共治理高效精准、公共服务便捷惠民、社会效益显著的一种全新政务运营模式，进而实现以公民为中心的智慧地服务。”[6]张爱平认为应“构建具有‘透明化、互动化、协同化、参与化、个性化’特征的平台化政府”。[7]

笔者认为：智慧政务是网络社交媒体时代，在电子政务的基础上，运用大数据、物联网、云计算等新一代信息技术，以民众为中心的、对传统政务进行智能化的处理，采用智慧化的应用和服务，以实现个性化、互动式、协作型的政府机构和运行方式。这一概念包含了智慧政务的技术基础、运行特点、运行本质及其根本目标。

二、智慧政务建设的基本原则

智慧政务是在电子政务基础上发展起来的，但是绝对不是简单的更新，而是一种全新的范式转变，必须实行新的服务原则，本文概述为“个性化(Individual)、智能化(Intelligent)、创新化(Innovative)、交互式(Interactive、融合式(Integrative)”五个方面，五项原则都以英语字母“I”打头，所以也概括为“5I服务原则”。具体如下：

(一)坚持个性化(Individual)服务原则

把握公众需求的个性化特征。“随着媒体不再那么大众化，而变得更加个人化……进一步来看这一趋势，个性化政治可以标志着政治家们竞选和管理方式的范式转变”。[8]网络社交媒体时代，信息的发布和接受呈现出个体化趋势。很多信息是根据个体需求来发布和传送的，因此信息将更有针对性和有效性。

把握公共服务产品“个性化”。网络社交媒体时代，政府通过对公众在政府网站、移动APP、微信、微博等的浏览和发言情况、公共服务在线申请情况、政府网站栏目关注度和倾向性来提供信息服务。公众可以订阅、预约和获取政府的个性化信息服务。为企业提供“随需所想”的智慧服务。网络社交媒体时代，智慧政府应充分利用大数据技术对企业日常生产的各个环节进行综合分析，了解企业经营的合理化需求，提供企业所想、所急、所需的智慧管理和服务，“通过提升行政服务效率，整合政府开放信息、推动智能化办公、创新公民服务办理方式，使与政府打交道成为一件愉悦的事情”。[9]

(二)坚持智能化(Intelligent)的处理原则

政务智能化的服务方式包括政府办公、决策、服务、管控等领域的智能化运用等方面。在智能办公方面，将原来电子政务系统的办公自动化系统转化为智能办公系统。完整的人工智能办公系统必须具有信息获取、信息传递、信息处理、知识生成、策略创建、策略执行以及反馈学习优化等环节。在智能决策方面，可以将社交媒体等工具，运用到政务决策的过程中，通过社交媒体，集中民众智慧，征求民众意见，形成集体决策的最佳效应。还可以根据大数据建立智能决策系统，真正做到将定量分析和定性分析有机结合，从经验决策向科学决策转变。

在智能服务方面，能够根据大数据处理的情况，自动感知、预测民众需要的服务，从而为民众提供个性化、主动化的服务。在智能管控方面，能够根据大数据平台的情况，对可能出现的社会治理风险进行自动感知、自动识别、自动跟踪报警，为化解风险提供依据。

(三)坚持创新化(Innovative)的协作原则

Web2.0的时代的智慧政务，需要创新化的管理机制。应将智慧信息技术与人文理念有机结合。网络社交媒体时代，随着大量技术手段的应用，不能让人成为机器的奴隶，更应重塑现代科技以人为本的内涵。智慧政务根本的出发点和最终的归宿点是城市居民。这就要求将互联网技术手段与人文服务理念和人性化服务措施有机结合起来。智慧政务技术要有人文目的，智慧政务治理要有人文理念，最终实现智慧政务活动更具有人文情怀。

必须坚持以人为本的可持续创新。“新公民学的第一个原则就是永远不要认为智能技术是解决问题的首选方案”。[10]智慧政务的建设尤其注重以人为本、市民参与、以社会协同的方式来构建创新空间，创造并实现智慧政务的公共服务价值。

(四)坚持交互式(Interactive)参与原则

Web2.0 时代的微信、微博、移动客户端APP等社交媒体工具是智慧城市时代有效的沟通工具，如果运用恰当，可以大大提升电子政务的服务水平和品质。“电子政务的一个重要方面，是其促进公民与整个社会机器进行互动的潜力，而不仅仅是公民与立法机构互动。这便涉及需要重新定位官僚机构与其服务对象之间的关系。公民之所以能够称其为公民而不是消费者，其主要原因是他们与政府部门和机构具有互动性”。[11]

改善政府内部各部门的智慧交互。社交媒体时代很注重用户的交互作用，“通常而言，互动是指行动的结果和行动的再发生”。[12]加强政府部门与民众的智慧交互。网络社交媒体时代，智慧政务的核心功能是加强政府与公众互动，“电子政府重新获得民众的信任，必须提高电子政府的民众参与度，在民众与电子政府的交互中使其满意电子政府提供的服务。”[13]加强政府部门与企业的智慧交互。在社交媒体时代，各种社交媒体和新媒体的运用，一方面可以为政府制定政策和科学决策提供多个可以选择的方案；另一方面也给政府决策带来一定的压力。[14]

(五)坚持融合式(Integrative)发展原则

由新一代信息技术驱动的智慧城市建设覆盖了管理、组织、技术、政策、社区、经济、基础设施与自然环境等诸多内容,将快速改变人们的生产和生活方式,对公共空间、社会形态和个人行为产生较大的影响。“这场革命的关键在于型媒体的三个特征：集成(integration)、互动(interactivity)与数字符号”，[15]需要采取集成式、协作式、合作式的发展方式。

坚持集成式的发展。明确政府在智慧政务建设中的主导责任。智慧政务的公共平台也是智慧城市服务平台的一个重要组成部分。在实施过程中，“如何处理好政府、企业和民众三者之间的关系。政府如何在不推卸责任的情况下，授予市民创造和提供新的公共服务的权利：如何更好地搜集和汇总城市公共数据，并建立保障措施防止这些数据被滥用……最终建设智慧城市的重担将落在城市管理者及其团队身上。”[16]政府管理者应该在智慧政务和智慧城市建设中起到领导、指导、协调的主导作用，实现智慧政务的集成服务新模式。

坚持协作式的发展, 发挥民众在智慧政务建设中的参与作用。应鼓励民众积极参与，除了献计献策之外，也可以采取众创模式，在统一规划的基础上，对一些实用性、应用型的公共治理、移动终端的实用软件(APP)，也可以采取竞赛的方式，鼓励民众积极参加；对一些社会治理等民众比较关心的问题，可以采取民众通过APP或者社交媒体参与管理的方式。“使用社会化媒体，将其作为员工和客户在‘透明对话’中互动和表达观点的公司平台。简而言之，就是利用了集体智慧的力量”。[17]

坚持合作式的发展。所谓合作就是“推动团队里的每个人分享团队的所有权，让每个人都参与到目标设定、工作活动以及因团队成所获得的认可中来”。[18]合作有多种形式，包括政府人员与专家的合作，政府与社会、专家与社会等各方面的合作等等。“你可以把群体行为看成一个梯子上的递进行为，社会化工具改善了这些行为或使之成为可能。按照难度级别递进，分别是共享、合作和集体行动”。[19]在集体行动的基础上才能做到合作式发展。

三、电子政务的新范式

建设智慧政务的新范式由“提供人本化公共服务(Service)、构建智慧化治理机制(Mechanism)、形成标准化架构系统(Architecture)、提供开放式共享资源(Resource)及确保互动式运作透明(Transparency)”五个要素构成，首字母是英文“SMART”，所以也称作“SMART”范式。其中人本化公共服务是智慧政务的首要目标，智慧化治理机制是智慧政务的根本所在、标准化架构系统是智慧政务的技术保障、开放式共享资源是智慧政务的重要基础，互动式运作透明是智慧政务的必要保证，五者形成一个有机的整体。

(一)提供人本化公共服务(Service)。智慧政务建设根本的出发点和最终的归宿点是民众。智慧政务的建设尤其注重以人为本、市民参与、社会协同，创造共同的价值。“新公民学的第一个原则就是永远不要认为智能技术是解决问题的首选方案”。[20]网络社交媒体时代，智慧政务必须坚持以人为本的内涵，明确民众是智慧人群的定位。“充分开发利用市民的智慧，促进城市的发展，不断提高市民的幸福指数和价值实现成就感”。[21]智慧政务强调的是政务活动的可持续协调综合发展，这就必然要求将智慧政务的技术手段与人文服务理念和措施相结合，“将协商机制引入网络空间，提高非正规机构获取信息的能力，让其分析、组织讨论、模型分析、比较不同的结果，协商出‘对最大多数人有利’的结论——这也许会帮助我们形成聪明的群众”。[22]以智慧政务促进政府内部管理、社会企业持续发展、民众生活质量的全面提高。

提供“个性化”的智慧服务。注重从市民需求出发，并通过微信、微博和移动客户端APP等社交媒体，为民众提供公共参与的渠道，让政府部门提供高效的智慧服务。实现“超时空性”智慧服务。网络社交媒体时代的到来，由于社交媒体和新媒体的应用，互联网消除了时空距离，使得地球变成了“地球村”。人们可以在世界各地进行实时网上通讯。数字化信息社会的本质就在于保持时间和空间的距离为零。“互动的即时性和共时性，能够同时传送所有口头和非口头信息，提供互动的质量”。[23]超时空性是网络社交媒体时代的重要特征之一，也是智慧政务建设的重要内容，充分体现以人为本的重要方面，主要围绕民众需求提供全程、及时的智慧服务。要求做到服务过程便捷化，办事渠道一体化，政务服务智能化等，真在做到让民众满意。

(二)构建智慧化治理机制(Mechanism)。 “机制是为解决某个共同关心的问题而形成的一系列规则和讨论空间”。[24]社交媒体带来了一系列变数，控制权正从公务员的手上转移到公众的手上。社交媒体对信息的疯狂传播特点，有时候会使政府官员举足无措，疲于应对，甚至损害政府形象。为此：应确立智慧治理结构和流程。实现智慧政务，我国智慧政务发展面临的最大障碍不是技术问题,而是条块化的行政体制严重制约智慧政务的推广。必须通过流程再造，全面提升公共治理的智慧决策、智慧治理、智慧服务水平。其中，“智慧决策是智慧政务服务框架的核心”。[25]需要运用大数据分析技术，实现从简单决策向综合决策，从经验决策到智慧决策的转变，并提升治理的可预见性水平和发展方向。“在数字民主和电子政务的三个主张中：更好的政治信息检索和交换，更多更好的公共辩论或社区构建在政治决策中更多地参与，只有第一个(关于信息)已经得到充分地实现”，[26]其它方面还需要继续努力。

创新智慧政务协调机制。应打破思维定势，通过简政放权、改革行政审批制度，构建智慧政务协调新机制。智慧政务应更注意政府、企业、社会、以及民众参与和协同治理的机制构建。“通过数字数据，大规模的瞬间扩展和协调成为可能”，[27]“通过参与强化社群的合作与互动……参与能够建立信任并增加关系的价值，这为构建合作行为所需要的社会压力奠定了基础。换言之，参与能够建造文化。”[28]

(三)形成标准化架构系统(Architecture)。 所谓参与式建构系统(Architecture of Participation)是指允许公众参与系统的改进或设计。在这里，是指智慧政务必须构建一个民众共同参与的各类智慧服务平台系统，为智慧政务的顺利实施提供技术支持。“在公共应用平台的设计中，应该充分考虑先进性，经济性、实用性、安全性和可持续发展性等要素，确定采用服务化、模块化、标准化三个核心设计思想来实现智慧政务。”[29]

建设面向社会的综合信息平台。社交媒体的出现使得网络情境下的符号互动理论有了全新的意义，增强了媒体对人际间互动符号的传播力和影响力。在政府内部，“如果人们想有效地进行合作，就需要网络约束：团队中所有成员之间的多次互动，而不仅仅是领导者和成员之间，或成员和整个团队之间的互动”。[30]

建设面向民众的智慧服务平台。“电子政府重新获得民众的信任，必须提高电子政府的民众参与度，在民众与电子政府的交互中使其满意电子政府提供的服务。”[31]要根据不同城市的具体情况，建设面向广大民众的智慧服务平台，充分发挥政府数字资源的优势，发挥服务民众的电子政务建设的作用。

建设跨部门的众创协作平台。应该进一步提升公务员素质，发挥公务员、企业和社会公众的积极性和创造性，为公共治理提供智能化的保障，鼓励企业进行深层次的开发和利用，创造附加价值。在实施过程中，应考虑“如何处理好政府、企业和民众三者之间的关系。政府如何在不推卸责任的情况下，授予市民创造和提供新的公共服务的权利：如何更好地搜集和汇总城市公共数据，并建立保障措施防止这些数据被滥用？”[32]政府可以设立共同开发计划，针对公共治理的需要，公开招聘实用的应用软件。“克服集体行动中的问题需要‘共同的理解和特征’，因为这是信任和合作的基础”。[33]

(四)提供开放式共享资源(Resource)。 政府是大规模原始数据的采集者和发布者。“开放数据的倡导者主张，政府只是他们所收集信息的托管人，私营部门和社会对数据的利用会比政府更具有创新性……数据驱动的城市管理方法仍是未来的一种发展趋势”。[34]奥巴马总统刚刚上台，就命令公布尽可能多的数据，从而促使建立了美国政府数据库(“data.gov”)网站的建立。即使比较保守的英国，也已经颁布相关规定鼓励信息公开。[35]欧盟及其他国家都已经开始落实数据资源公开工作。

从理念上保证公共数字资源共享。智慧城市建设包括大量隐性的非制度性风险因素,例如习俗、价值观、道德、伦理、社会信任等,有时候这些非制度性因素的影响要比制度性因素更具有决定性作用。从制度上保证公共数字资源共享。“共享不仅仅是一种接入互联网的潮流，一些很酷的服务程序，一种新的商业模式，以及闪光的政治辞令，年轻的幻想。共享更是社会和经济重组的核心”。[36]各级政府的办公厅应该统一协调此项工作，而不是由经济与信息委员会来协调。有条件的应该建立专门的联络员制度，负责协调本部门信息资源的公开工作。

从机制上保证公共数字资源共享。建立政府与社会共同提供数据的机制。“政府并不是资料的唯一来源。外来者也可以为政府提供数据，以帮助政府很好地运作”。[37]正如李克强总理要求的那样，“首先要把政府大数据的建设事情办好，给社会一个好的示范。”[38]保证政府数据发布的真实性和规范性，以提高社会治理能力，建设好现代政府。

(五)确保互动式运作透明(Transparency)。 “透明化建模”[39]是美国硅谷未来研究所主管Anthony Townsend(安东尼·汤森)在其专著《智慧城市》中提出来的重要概念，本文借用来表示智慧政务建设的重要内容。用制度保障决策透明。在发达国家，“数据治国”已经成为一项重要战略，信息公开和数据化管理，对提高政府管理水平起到了重要作用。在美国，以立法的形式确定了“最小数据集”制度，[40]在各个领域强制收集必要的数据，并据此进行决策，推动了管理的精细化，也让整个社会变得更加开放透明。而最小数据集的出现，最早就是出于不同组织之间信息交换的需要。“长期以来管理城市增长的各种工具被认为是公共事务，包括存在于总体规划、计划和规章中的各种指令。因此所建立的模型也应该以同样的方式向公众剖析和展示，并欢迎各方面的监督和审查”。[41]

用机制保障监管透明。政府管理从企业管理中吸取了很多智慧。“一些领先的公司确实已经正在使用社交媒体，将其作为员工和客户在‘透明对话’中互动和表达观点的公司平台。简而言之，就是利用了集体智慧的力量。”。[42]在政府事务中，应用社交媒体等现代网络工具和载体，加强对权力机构行使权力的监督，保障政务活动在阳光下开展。通过社交媒体的应用，来推动电子政务建设更加开放。

用体系保障服务透明。把大数据思维引入政府管理。建立先进管用的政府信息系统，建设开放透明的现代政府，提高政府公信力和治理水平，先从政府信息和公共数据的互联共享开始。“如果不通过提升透明度来解决信任问题，控制论可能永远不会再获得城市管理者认可”[43]政府要实现真正意义的开放与透明，这是实现与社会公众进行参与性互动的基础。“从透明化——开放数据作为一个行动的平台——到识别问题——利用新途径倾听公众的声音——到召集各方解决问题——到确定解决方案——到最后执行——这个过程通常要求政府的授权和政府的资源。”[44]

用公开保证责任透明。进一步强化在实施透明化治理中的政府责任，民众、专家、媒体记者对政务活动进行实时监督，力促政府提高工作效率。各国在公开政府信息明确政府责任方面做了很多卓有成效的工作。例如，“英国政府新的透明工程。2011年，英国政府公布了街头犯罪地图，显示犯罪发生的准确时间和地点。政府网站在公布1小之内得到了1800万次的点击”。[45]

四、结语

随着网络进入网络社交媒体时代，社交媒体的应用越来越来越广泛，大数据、云计算等新的技术应用也是如火如荼，智慧城市的建设有遍地开花之势。社交媒体实际上并不简单地只是一种技术新技术和理念，不断改变的行政管理期望带来了一系列变数，“随着科学知识的爆炸式发展和信息革命的展开，人类愈发有必要团结起来，超越原始的、你死我活的演化路径(适者生存)，迈向冲突更少、智慧更多、合作共赢的模式——‘智者生存’”[46]智慧政务是在电子政务基础上发展起来的，但是绝对不是简单的更新，而是一种全新的范式转变。我国的电子政务建设已经有了很好的基础，但是在电子政务向智慧政务的范式转变中，政府似乎又慢了一拍，需要奋起直追，从理论和实践上大力探讨。

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(责任编辑：悠 然)

国家社会科学基金项目“WEB2.0时代的网络政治与社会管理创新研究”(项目编号12BZZ055)阶段性研究成果。

2016-11-03

刘文富(1954- )，男，江苏扬中人，博士，上海开放大学公共管理学院教授，复旦大学大都市治理中心特聘研究员。主要研究方向：网络政治与公共管理。

D035-3

A

1672-1071(2017)01-0062-07