我国公民不准出境法律性质研究

张翼翔

(武警学院 研究生队，河北 廊坊 065000)

我国公民不准出境法律性质研究

张翼翔

(武警学院 研究生队，河北 廊坊 065000)

关于我国公民不准出境的法律性质，学界尚未形成较一致的认识，主要有四种不同观点，即行政许可说、行政强制说、行政处罚说、国家行为说。以《中华人民共和国出境入境管理法》第12条为切入点，结合行政法学基础理论，对该条进行系统分析，认为边防检查机关基于不同理由作出的不准我国公民出境的决定分别属于行政许可、行政强制措施、行政确认、行政协助。

边防检查机关；出入境管理法；不准出境；行政许可

一、 我国公民不准出境的理论概述

(一)我国公民不准出境的界定及特征

我国公民不准出境，是国家基于属人管辖权，出于维护国家安全、公共秩序、公共卫生或他人权利的需要[1]，对拥有中国国籍的自然人在违反国家相关法律法规时，授权出入境边防检查机关依法采取的限制其离开我国国(边)境(国界和我国大陆地区与港澳台之间的界线)权利的行政行为。在我国的法律法规中，不少都规定了不准出境的内容，如《中华人民共和国保险法》第153条、《中华人民共和国税收征收管理法》第44条、《中华人民共和国证券法》第154条等。就公民不准出境这一问题，相较于其他法律法规旨在保护其特有的法律关系而作出的零星规定，作为具体规范出入境管理行为的最高位阶的法律文件，《中华人民共和国出境入境管理法》(以下简称《出境入境管理法》)从边防检查工作的各个环节作出了比较详尽的规定，并基本囊括了现有法律法规中涉及我国公民不准出境的适用情形。故本文着重从《出境入境管理法》的相关规定来谈我国公民不准出境。该法第12条规定：“中国公民有下列情形之一的，不准出境：(1)未持有效出入境证件或拒绝、逃避接受边防检查的；(2)被判处刑罚尚未执行完结或者属于刑事案件被告人、犯罪嫌疑人的；(3)有未了结的民事案件，人民法院决定不准出境的；(4)因妨害国(边)境管理受到刑事处罚或者因非法出境、非法居留、非法就业被其他国家或者地区遣返，未满不准出境规定年限的；(5)可能危害国家安全和利益，国务院有关主管部门决定不准出境的；(6)法律、行政法规规定不准出境的其他情形。”该条款对“我国公民不准出境”作出了明确规范。

由《出境入境管理法》来看，我国公民不准出境具有以下三个特征：(1)主体特定性。《出境入境管理法》第4条第2款规定，出入境边防检查机关负责实施出入境边防检查。出入境边防检查，又称边防检查，是国家通过设在对外开放口岸的出入境边防检查机关依法对出入境人员、交通运输工具及其携带、载运的行李物品、货物等实施检查、监督的一种行政管理活动。它是维护国家主权、保卫国家安全、方便合法出入境的必要手段,是出入境管理工作的一个重要组成部分。实施出入境行为的中国公民属于出入境人员的一部分，对中国公民作出不准出境的决定归属于边防检查机关对出入境人员实施检查、监督的行政管理活动的范畴之中，所以出入境边防检查机关是法定的作出不准我国公民出境决定的行政主体。(2)情形复杂性。《出境入境管理法》第12条规定中，除了前5项不同的具体情形外，第6项是一个兜底性条款，如果法律、行政法规规定了其他我国公民不准出境的情形,边防检查机关也应当对符合情形者作出不准出境的决定。可见，我国公民不准出境的实际情形要远远超过以上五种。例如，根据1992年5月1日起施行的《中国公民往来台湾地区管理办法》第12条第(六)项的规定，编造情况、提供假证明等欺骗公安机关出入境管理部门的，公安机关出入境管理部门将不批准其出境申请。随着法律规范体系的完善以及各种非传统威胁的兴起，立法者通过其他法律、行政法规来完善不准出境的情形，弥补法律漏洞是一种趋势。可见能够引起边防检查机关作出不准出境决定的法律事实是多样的、复杂的。(3)对象限定性。出入境管理活动的对象是出入境人员及其携带的行李物品和出入境交通工具及其运载的物品，但是我国公民不准出境的适用对象是违反出入境边防检查法律法规的、即将实施出境行为的我国公民。

(二)我国公民不准出境法律性质的学术争议

关于我国公民不准出境的法律性质，学界主要有四种不同观点：

1．行政强制说

有学者认为，我国公民不准出境是边防检查机关在我国公民实施出境行为的过程中，为制止违法行为、避免危害公共利益、控制危险扩大等情形，依法对我国公民的人身自由实施的暂时性的限制。其特殊性在于限制人身自由的地域范围扩大到一个国家[2]。这一观点强调的是作出不准出境决定的目的，即为了制止违法行为、避免危害公共利益等。

2．行政处罚说

有学者认为，我国公民不准出境是出入境边防检查机关依法对违反出入境边防检查法律法规但尚未构成犯罪的我国公民依法限制其出境权利的一种法律制裁。它具有两个最基本的特征：一是制裁性。出入境权是人的基本权利,但是由于出入境人员违反出入境法律法规,限制或者制裁其不得出境、入境,这种制裁性显然涉及到出入境人员的人身自由甚至财产权益。二是行政处罚追究的是行政违法行为[3]。

3．国家行为说

这种观点主要源于查控的司法审查个案。边防检查机关应国家主管机关要求，对有可能危害国家利益的人员进行控制，其行为属于国家行为，应享受司法豁免权。“查控中，对危害国家安全的被控对象(主要包括有特务、间谍活动嫌疑的分子及确有特务、间谍活动的分子，企图潜入我国进行恐怖、暴力和颠覆活动的分子等)的查控，应当属于国家行为，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第12条的排除范围”[4]。

4．行政许可说

有学者认为出入境边防检查行为是行政许可行为[5]。具体而言，出入境人员和交通运输工具需要出入国境的,在对外开放的港口、航空港、车站等口岸向出入境边防检查站提出申请,并提交有关的出入境证件材料。出入境边防检查机关依法审查出入境人员和交通运输工具是否符合出入境条件,从而作出允许或不允许出入境的决定。因此，出入境边防检查行为是一种行政许可行为。

厘清边防检查机关作出不准出境决定的法律性质，有利于促进边防检查机关依法行使职权，有利于保障公民合法权益，推动法治边防建设。

二、我国公民不准出境法律性质的具体界定

对我国公民不准出境法律性质的具体界定，实质上也是一种法律解释的活动。与许多学者将边防检查机关作出的我国公民不准出境决定认定为某一种行政行为不同，笔者认为边防检查机关依据《出境入境管理法》第12条作出的我国公民不准出境的决定属于以下几种不同性质的行为：

(一)属于行政许可的不准出境

行政许可是指在法律的一般禁止的前提下，行政主体根据行政相对人的申请，经依法审查，作出准予或者不准予其从事特定活动、具备或者不具备特定资格或者资质的行政行为[6]4。边防检查机关依据第12条第(一)项规定的“未持有效出入境证件或拒绝、逃避接受边防检查的”所作出的我国公民不准出境决定属于行政许可。

首先，就法律的一般禁止而言，权利与义务是相对的，任何公民在享有出境权的基础上，必须受到法律的必要限制。权利的“享有”与权利的“行使”是有区别的，行政许可是建立在法律的一般禁止的基础上，进而通过解除禁止赋予行政相对人权利或资格，它应是建立在权利行使应具备一定条件这一基础上。由于考虑到公共性或国家对这些领域的管制需要，即使公民享有权利，但在权利的行使上国家往往附加或者要求公民具备一些条件[6]25。我国《出境入境管理法》第11条规定：“中国公民出入境，应当向出入境边防检查机关交验本人的护照或者其他旅行证件等出境入境证件，履行规定的手续，经查验准许，方可出境入境。”按照我国的出入境法律规定，合法的出入境法律行为必须持有相应合法、有效证件，通过开放口岸或者指定通道，并接受出入境边防检查,此三要素缺一不可。这便是出于维护社会秩序而设立的法律上的一般禁止。

其次，行政许可是依相对人申请的行政行为。在边防检查中，申请不是一个孤立的动作，不是仅仅提出请求，而是一系列完整的行为，包括按照规定递交证件、接受检查等。经口岸出入境的，除“闯检”外，都默认为接受边防检查，均系申请出入境。未持有效出入境证件或拒绝、逃避接受边防检查，属于有瑕疵的申请行为，而不是没有申请的行为。

最后，就依法审查而言，由于行政相对人“未持有效出入境证件或拒绝、逃避接受边防检查”，边防检查机关无法对相对人能否行使出境权进行审查，进而不能解除法律上的一般禁止，无法作出允许我国公民出境的行政许可。何为有效出入境证件？出入境证件包括护照类证件以及签证类证件，有效出入境证件必须具备以下几个要素：(1)主体效力，证件必须是由国家相关主管机关颁发的，人证同一，不得伪造变造。《出境入境管理法》67条第2款规定，伪造、变造、骗取或者被证件签发机关宣布作废的出入境证件无效。(2)时间效力,即证件必须在有效期内使用。(3)地域效力，主要体现在签证类证件上，签证是一国颁发给外国人前往其国内的许可，具有很强的地域限制。在我国，还体现为内地居民或港澳台居民，往来港澳台或来往内地必须持相应证件。(4)事由效力，即出境人员的出境事由要与其护照种类以及签证种类相应。

(二)属于行政强制措施的不准出境

根据《中华人民共和国行政强制法》第2条的规定，行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。其具有行政性、服从性、物理性、依附性的特征[7]。边防检查机关依据第12条第(二)、(三)项规定，“被判处刑罚尚未执行完结或者属于刑事案件被告人、犯罪嫌疑人的”“有未了结的民事案件，人民法院决定不准出境的”所作出的我国公民不准出境决定属于行政强制措施。

边防检查机关是依据《出境入境管理法》的授权行使职权的行政主体，其依照法定程序管理其职权范围内的行政事项，对上述人员作出不准出境的决定，具有行政性。其服从性体现为，当其对上述人员作出不准出境决定时，相对人必须服从决定，没有自由选择的余地，否则便要承担更为严重的不利后果。不准出境的决定直接作用于相对人的人身权利，具有物理性。不准出境的决定具有依附性，是指该决定为了其他行为的做出或者实现而服务，具体而言就是为了将上述人员进一步移送相关部门追究刑事、民事责任。

对于正在服刑者以及刑事案件的被告人、犯罪嫌疑人，由于其已经或可能实施了严重危害社会、应受刑罚惩罚的行为，为了教育改造罪犯以及维护司法秩序，控制危险扩大，对于此类人实施出境行为企图逃避制裁时，边防检查机关应当不准其出境，并限制其人身自由，然后进一步移交相关部门。民事诉讼中限制出境措施旨在保证案件审理或执行的顺利进行，限制被申请人出境是为达到此目的的一种手段，应将其定位为具有制裁措施兼具保障目的的一种特殊的强制措施[8]。对于有未了结民事案件由人民法院决定不能离境者，一旦外逃，那么被破坏的民事关系将会得不到补偿，同样也不利于社会秩序的稳定。为了避免危害发生、控制危险扩大，故边防检查机关应当不准其出境。

依据本项的不准出境为何不是行政许可呢？行政许可是行政主体在一般限制的基础上，依行政相对人的申请，经审查后决定是否解除一般限制。行政许可中解除一般限制与否存在着一定的可能性。而边防检查机关依据相关部门提供的人员名单，出于制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等目的，对列于名单上的人员一律作出不准出境的决定，属于行政强制措施，不存在任何解除一般限制的可能性。

(三)属于行政确认的不准出境

行政确认是行政主体对既存的法律事实和法律关系进行审查，认定并宣示其法律效力的行政行为[9]。其具有既存性、非处分性、中间性、宣示性的特征。行政确认是对行政相对人既有法律地位、权利义务的确定和认可，主要指对身份和事实的确认。它属于确认性或宣示性行政行为，仅表明现有的状态，而不以法律关系的产生、变更或消灭为目的。它并不直接为当事人设定权利或者义务，对当事人是有利还是不利，取决于确认时原已存在的法律状态或事实状态。边防检查机关依据第12条第(四)项规定“因妨害国(边)境管理受到刑事处罚或者因非法出境、非法居留、非法就业被其他国家或者地区遣返，未满不准出境规定年限的”所作出的我国公民不准出境的规定属于行政确认。

当符合第12条第(四)项规定的我国公民实施出境行为时，由于其违反相关法律法规的先行行为，其在法律上的出境权已经受到了限制，即在一定年限内不享有出境权，行政相对人在出境权上的权利义务是既定的。当其向边防检查机关“履行规定的手续”以期出境时，边防检查机关依据职权和法定程序对其“未满不准出境规定年限的”的法律事实进行确定，这并没有直接为当事人设定权利或者义务，其不准出境完全是由于先行行为所引起的早已存在的法律状态，属于行政确认。

依据该项作出的不准出境决定不是行政处罚。行政处罚是行政主体对违反行政法律规范的行政相对人给予制裁的行政决定。其与行政确认不同之处在于它是对相对人权利与义务的一种处分。上述两类人的出境权之所以受到限制，并不是因为边防检查机关作出的不准出境决定，而是其先行行为已经导致了出境权的限制。故边防检查并未对其权利与义务进行处分，不符合行政处罚的特征。

行政许可与行政确认具有密切的联系，但是区别也是明显的。首先，针对的对象存在不同。确认是对申请人已有的权利和资格进行承认、认定或否定。许可针对未获得行使某种权利、资格而请求行政机关解除相关限制，在此之前，相对人负有不得为之的义务。其次，法律效果存在不同。确认具有前溯性。许可允许被许可人今后可以从事某种特定的活动，其法律效果具有后及性。未经行政许可，擅自许可而从事相应的行为将发生违法的后果，当事人将受到制裁。再次，行为的性质存在不同。确认属于宣示性行政行为，不以法律关系的产生、变更或消灭为目的。许可则是形成性行政行为，是建立、改变或者消灭具体的法律关系。最后，行为内容存在不同。确认的内容具有中立性，并不直接作为当事人权利或者义务。许可则是受益性的。

(四)属于行政协助的不准出境

行政协助,指行政主体(请求人)在实施行政职权过程中,基于本身的条件和公务上的需要,请求其他行政主体(被请求人)配合其实施同一行政行为或共同行政行为的法律制度。其特征是，行政协助发生在行政主体之间，行政协助法律关系必须经双方的合意行为才能建立起行政协助法律关系，行政协助法律关系中的双方对于需协助的事项均具有管辖权。被请求人以自己的名义实施协助性的行政行为，被请求人对于需协助的事项所实施的行为只能是具体行政行为,而不能是抽象行政行为。边防检查机关依据第12条第(五)项规定“可能危害国家安全和利益，国务院有关主管部门决定不准出境的”所作出的我国公民不准出境属于行政协助。

边防检查机关依据国务院有关主管部门的决定，作出不准出境的决定，实际是属于业内所说的“查控”行为。查控工作中涉及到三个主体,即交控单位(国务院有关主管部门)、边防检查机关及行政相对人。其基本工作流程为：交控单位基于自身的管理职权对查控对象进行管理,但由于仅凭其自身的力量无法完成这一管理活动,因此应向同样也有部分管辖权的边防检查机关提出查控的要求(交控)。边防检查机关对查控要求进行审查并同意后(接控),以自身的名义基于对出入境人员的检查职权而实施查控行为(查控)。这一工作流程完全符合行政协助的特征。

“出入境边防检查工作属行政执法的范畴，工作中所实施的各种行政行为，包括查控行为，均不属于行政法中的国家行为，应接受司法监督”[10]。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第2条规定：“行政诉讼法第12条第(一)项规定的国家行为，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。”因此国家行为必须符合以下条件：(1)主体特定性。在单一制国家中,实行中央的集中统一领导,具有高度政治性的行为都由中央政府中的立法机关和行政机关实施,地方政府的权力源自于中央的授权而不是自身所固有,地方政府不具有独立性。因而地方政府的行为一般不可能构成国家行为。(2)高度政治性。国家机关的任何行为都具有法律性和政治性,在一个具体行为中,法律性和政治性会有强弱不同的表现,或者是法律性强于政治性,或者是政治性强于法律性,抑或是两者相当。当一种行为的政治性强于法律性时,可以认为该行为具有高度的政治性。(3)内容的重大性。内容的重大性是指国家行为涉及到对外行使国家主权和对内行使国家治权的重大行为。根据普通法的理解,法律条文中的“等”只能为等内“等”,即国家行为仅限于国防和外交两类,而不能有其他类别的国家行为，形式通常表现为宣布紧急状态、实施戒严、总动员等。正因为如此，国家行为不以特定的个人为对象，或者说不直接指向具体的特定相对人。对比以上三个条件，边防检查机关依据第12条第(五)项规定所作出的不准出境不属于国家行为。

边防检查机关依据本项与第12条第(二)项、第(三)项作出的不准出境决定有何区别呢？从外在表现形式来看，两者十分相似，均是依据其他国家机关的决定，而作出的不准出境决定。区别之处在于，行政协助必须发生于行政主体之间，本项的“国务院有关主管部门”与边防检查机关均是行政机关。但第(三)项“有未了结的民事案件，人民法院决定不准出境”中的“人民法院”毫无疑问属于司法机关。第(二)项“被判处刑罚尚未执行完结或者属于刑事案件被告人、犯罪嫌疑人”中涉及的国家机关同样属于司法机关。边防检查机关依公安机关、人民检察院交付的犯罪嫌疑人名单，对其作出不准出境的决定。而公安机关、检察机关在办理刑事案件时，属于广义上的司法机关。故边防检查机关依据第12条第(二)项、第(三)项作出的不准出境决定不属于行政协助。

三、我国公民不准出境的司法救济

边防检查机关依据《出境入境管理法》第12条的规定作出不准出境的决定时，会对当事人造成一定的影响。“无救济则无权利”，这句古老的法律谚语告诉我们，在权利受到侵犯之后，如果公民无法获得有效的法律救济，那么法律上的权利和自由将会成为一纸空文，法律的权威也将会大打折扣。在厘清了边防检查机关作出的我国公民不准出境决定的法律性质后，进一步明确救济措施，不仅有助于维护当事人的权益，更有助于深层次理解边防检查机关作出的我国公民不准出境的决定的法律效果。

基于以往不同的学术争论，行政相对人享受的救济权利是不完全一致的。如认为查控行为是国家行为，会出现行政复议或行政诉讼排除的情况。在实践中，边防检查机关可能会扩大查控行为的范围，进而侵犯公民的救济权利。经过上文的分析后，我认为，边防检查机关基于《出境入境管理法》第12条第1项至5项规定作出的不准出境决定，行政相对人不服的，均可提起行政复议或者行政诉讼。需要注意的是以下两点：

第一，我国的出入境管理队伍由两种体制组成，存在着职业制边防检查站与现役制边防检查站的区别。全国除北京、天津、上海、厦门、汕头、广州、珠海、深圳、海口等九个城市的边防检查总站直属公安部出入境管理局为职业制外，其他边防检查机关均归属于公安部边防管理局，为现役体制。体制的不同，导致在确定行政复议机关时存在一些特殊规定。《公安机关办理行政复议案件程序规定》第12条规定，对出入境边防检查站作出的具体行政行为不服的，向出入境边防检查总站申请行政复议。第13条规定，对公安边防部门以自己名义作出的具体行政行为不服，向其上一级边防部门申请行政复议；对公安边防部门以地方公安机关的具体行政行为不服的，向其所在地的县级以上的地方人民政府公安机关申请行政复议。

第二，在行政诉讼实践中，由于查控行为是边防检查机关针对行政相对人实施的，行政相对人无法知晓行政协助关系的存在及交控单位的情况。因此，当行政相对人认为查控行为损害其合法权益时,往往只能针对边防检查机关提起行政诉讼。但从法制的应然性而言，当边防检查机关根据《出境入境管理法》第12条第5项规定作出不准出境决定时，基于行政协助法律关系的特殊性，行政协助主体与被协助主体共同对其行为负责。因而在行政诉讼中，国务院主管部门与边防检查机关应作为共同行政诉讼的被告，分别根据自身在查控工作中所起作用承担相应的法律责任。具体而言，边防检查机关应对违法建立协助关系及违法实施查控行为所引起的法律责任负责，交控单位应对边防检查机关合法实施查控行为引起的法律责任负责。在复议中，根据《行政复议法》第15条的规定，对两个或者两个以上行政机关以共同名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议，故行政复议机关应该是国务院。

[1] 信春鹰.中华人民共和国出境入境管理法解读[M].北京：中国法制出版社，2012：36.

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[3] 陈立波.出入境边防检查的行为模式分析[J].政法论坛，2010(6)：85-94.

[4] 吴华.论边防查控行为的性质[J].武警学院学报,2001(4).

[5] 王国良.出入境边防检查行政法[M].北京：警官教育出版社,1999.

[6] 应松年.行政许可法教程[M].北京：法律出版社,2012.

[7] 乔晓阳.中华人民共和国行政强制法解读[M].北京：中国法制出版社，2011：8.

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[9] 胡建淼.行政法学[M].北京：法律出版社，2010：207.

[10] 阮钧.论查控工作的性质定位及其制度的进一步完善[J].武警学院学报，2002(5).

(责任编辑 杜 彬)

Research on the Legal Nature of Not Allowing Citizens to Exit

ZHANG Yixiang

(TeamofGraduateStudent,TheArmedPoliceAcademy,Langfang,HebeiProvince065000,China)

As for the legal nature of the terminology that Chinese citizens are not allowed to leave the country, there is no consensus in the academic circles. At present, there are four main different viewpoints, which are the statement of administrative licensing, the statement of administrative enforcement, the statement of administrative punishment and the statement of acts by the state. This paper starts with article 12 of the Law of the People’s Republic of China on Entry-exit Administration, systematically analyzes the situations regulated by article 12 with the basic theory of administrative law, and lists four reasons that immigration inspection authorities forbid Chinese citizens to leave the country. They are administrative licensing, administrative enforcement measures, administrative confirmation and administrative assistance.

immigration inspection authorities; law on entry-exit administration; not allowed to leave the country; administrative licensing

2015-10-26

张翼翔(1992— )，男，湖南澧县人，在读硕士研究生。

D631.46

A

1008-2077(2017)01-0043-06