中央苏区“三结合”监督机制浅析

□陈立旭

(中国社会科学院 当代中国研究所，北京 100009)

中央苏区“三结合”监督机制浅析

□陈立旭

(中国社会科学院 当代中国研究所，北京 100009)

中国共产党监督机制真正成型，始于中央苏区创造的群众监督、权力监督、权利监督“三结合”所形成的监督机制。这种监督机制有特定内涵，它体现的本质是政权的人民性。它具有直接赋予人民以监督的实权、形成内在与外在的监督合力、使监督运作线路畅通无阻、三种监督互相制约的特点。它把党内自我净化力量与以人民监督为主的外在监督力量密切结合起来，从而形成一种监督合力。

中国共产党；党的建设；中央苏区；监督；“三结合”机制

中国共产党在九十多年的历程中，积累了很多加强党的自身建设的经验。其中，实行自我监督和接受党外监督，从而使党组织形成自我净化、自我提高的能力，是非常重要的经验。这个经验的源头，可以追溯到20世纪30年代中国共产党领导的中央苏区。中央苏区形成的“三结合”监督机制的内容、本质、特点，至今仍然对于我们加强党内监督和接受党外监督，有重要参考价值。

一、“三结合”监督机制的内涵

中国共产党刚建立时没有党内监督，也“不许在党内相互侦察”。[1]出现某些问题后，才在1927年4月召开的中共五大上选举产生了党的历史上第一个纪律监督机构——中央监察委员会。[2]但是这个初创机构是在中央领导之下，主要对中央领导人以下的党组织和党员搞人盯人的秘密监督，效果有限，未能防止党内出问题。中央政治局委员顾顺章、中共中央总书记向忠发先后被捕、叛变，证明这种监督的局限性很大。就在设于白区的中央机关拿不出实行党内监督更好办法之时，共产党领导的由赣西南、闽西两块根据地合并而成的中央苏区，却在实行党内监督方面进行了有效探索。

这种探索是在特定环境下进行的。中央苏区的环境与上海大不相同。上海既是花花世界又是白色恐怖世界，这种环境中的共产党领导干部，在物质引诱和生命威胁面前很容易变节。中央苏区则在共产党领导之下，它被国民党军队四面包围、“围剿”，处于战争状态，共产党领导干部在这种环境下开展武装斗争和政权建设，不存在随时被敌人抓捕的问题。中央苏区物质缺乏，官兵一样清苦，不存在花花世界的物质引诱问题。但是，中央苏区毕竟是共产党掌权的地方，如果权力运用不当，也会产生问题，同样需要党内监督。毛泽东等中央苏区开创者和领导人十分注意这个问题。1929年形成的古田会议决议特别强调纠正党内非无产阶级思想，克服官僚主义。但是，思想教育、党内决议，都代替不了党内监督。毛泽东等创建中央苏区的领导人在建立党内监督机制方面进行探索，在积累经验中做出很多创造，其中十分重要的创造，是建立了群众监督、权力监督、权利监督“三结合”的监督机制。

“群众监督”，就是动员群众力量对党和政府工作人员实行监督。中央苏区的工会、贫农团、女工农妇代表会等群众组织和公民个人都有权对各级党组织和国家机关及其工作人员进行直接监督，对违纪违法行为都可以批评、建议、申诉、检举、控告。为保障群众监督，中央苏区建立了“突击队”(1932年8月13日，中央工农检察部颁布《突击队的组织和工作》规定：“突击队是苏区人民群众在工农检察部指导下，监督政权的一种方式。凡有选举权人都可以加入突击队。”)[3]、“轻骑队”(1933年2月20日，苏区少共中央局通过《轻骑队的组织工作大纲》规定：轻骑队是在共青团基层组织直接领导下的青年群众“与官僚主义消极怠工，和贪污、浪费、腐化现象作斗争的一个重要武器……轻骑队是一种最好的方式吸收广大青年工人、农民以及一切劳动者，为着正确地实现党和政府的政策，不受官僚主义的曲解和阻碍，轻骑队就是一种群众监督。”)[4]、“工农通讯社”(1933年12月20日，中央执行委员会颁布《中华苏维埃共和国地方苏维埃组织法(草案)》规定：各级工农检察委员会必须在一切国家机关、企业、工厂、作坊、矿山、学校、社会团体、街道、村落中，设立不脱产的工农通信员，建立工农通讯社，形成工农通信网。中央工农检察部1933年第3号训令《工农通信员的任务》规定：工农通信员“替工农检察部调查和收集各级苏维埃和其所属各机关在职权上生活上工作上所发现的各种不好的事实和材料作报告。”)[5]P901三种群众组织，还在机关报《红色中华》开辟了群众舆论监督专栏，轻骑队员、突击队员、工农通信员，以及普通群众，都可以在专栏中揭露、批判官僚主义、贪污浪费等各种腐败现象。

“权力监督”，就是在中央苏区设置了专门机构和制度来加强对党组织和苏维埃政府的监督。党的系统设有监察委员会；政府系统设有各级工农检察人民委员部，制定工农检察制度，监督苏维埃政府贪污腐败行为，还建立会计和审计制度，监督和制约机关、企业和群众团体的行为，防止一切腐化、官僚、贪污等现象的发生。

“权利监督”，就是保障工农群众监督党和政府权利的法律形式。1931年11月7日中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定了苏区政府权利监督的职能。此后，共产党在领导苏区建设实践中认识到应该设立司法机关，制定法律，便利审判案件。1932年2月，瑞金县苏维埃主席黄正贪污案发，促使中央苏区很快建立起司法机构——最高法院，以及省、县、区裁判部，军事裁判所等，制定的主要法规有：《中华苏维埃共和国宪法大纲》以及劳动法、土地法、中华苏维埃共和国惩治反革命条例、中华苏维埃共和国司法程序、婚姻法等。建立司法机构，制定法律，把人民监督政府工作人员的权利通过法律形式体现出来，彰显这种监督的最高权威性，把党内党外各种监督力量，最终归结为法律力量。同时也使处理群众中间的矛盾和各种社会问题有了一个权威机构。

“群众监督”“权力监督”“权利监督”，不是相互分离、各自为政的，而是密切结合在一起的。“突击队”“轻骑队”“工农通讯社”等群众监督组织，都由工农检察机关领导；群众监督组织的职权范围只限于揭露、检举和控告，工农检察机关接受群众对案件的揭露、检举和控告，进行调查核实和党政纪律处理；违法案件则由检察机关交给司法机关审判。由此形成了群众监督、机构监督、法律职能“三结合”的监督机制。

二、“三结合”监督机制的本质

中央苏区“三结合”监督机制体现的本质，就是政权的人民性。

中央苏区政府是人民的政府，它的权力是人民赋予的，是为人民所有、为人民办事的。人民的政府行使权力能不能做到为人民办事，会不会发生损害人民利益的事情，需要由人民来监督。毛泽东等中央苏区创建者很早就认识到这一点并且予以强调。1931年11月7日，在江西瑞金成立了中华苏维埃共和国临时中央政府。中华苏维埃共和国成立伊始，在其颁布的《宪法大纲》中就庄严宣告：“中国苏维埃政权所建立的是工人和农民的民主专政的国家。苏维埃全部政权是属于工人、农民、红军士兵及一切劳苦民众的。”[6]P464为确保苏维埃政权不变质，真正做到“工农民主专政的苏维埃，是民众自己的政权”[7]P306，“这个政府是工农的政府”[7]P303，中华苏维埃共和国临时中央政府主席毛泽东还特别强调：“苏维埃必须吸引广大民众对于自己工作的监督与批评。”[7]P309通过鼓励工农群众对苏维埃政府及其工作人员进行全面监督，保障群众对苏维埃政府事务的知情权、参与权等民主权利，督促苏维埃工作人员成为不谋私利的人民公仆。

政府的人民性，除了通过政府干部为人民做事，以及政府制定的政策能够维护和发展人民利益来具体体现，就是通过人民对于政府工作和政府工作人员的监督来体现，而“三结合”监督机制，就是为了实行这种监督而形成的。

“群众监督”，是这种监督机制的基础。群众对于政府制定的政策到底是不是符合人民利益，执行结果如何，对于政府工作人员工作情况好坏、作风如何，是否存在问题，体会最深，看得最清楚，因此，群众监督，是人民对于政府工作和政府工作人员的直接监督，也是人民监督权的直接体现。但是，如果群众监督是分散的、无组织的、盲目的、脱离政策和法律规范的，就减损了人民监督权的效能，甚至出现负面问题，因此，群众监督需要有指导有组织的进行，这样才能使群众监督有序、有效、依法，集中其正能量，防止偏差，这就需要“权力监督”。为此，中央苏区把群众监督纳入党的监察委员会、各级政府工农检察人民委员部统一领导之下，并且制定工农检察制度，支持鼓励群众监督，同时也规范群众监督渠道和行为，这是人民监督权的集中，也使人民监督权有了正常运行的轨道，它的作用是使人民对于自己政府的监督权更为集中和有效。群众在监督过程中发现问题、揭露问题，经过党的监察委员会、各级政府工农检察人民委员部调查核实后，违纪的，由苏区党政部门处理；违法的，就必须由司法机关处理。这又需要“权利监督”。中央苏区制定的法律、设立的司法机关代表的是人民的意志；司法机关执法，是人民权利的集中的最高的体现；司法机关执法过程，在体现人民对政府及工作人员监督权的同时，也体现出人民处理人民内部问题和各种社会事务的崇高权利。

中央苏区政权人民性的本质，不仅渗透在苏区“三结合”监督机制的每一种监督之中，而且浸透在它运作的每一个环节当中，渗透在三种监督相互联系密切统一当中。如果把三种监督分割开来，其中每一个监督都不可能单独体现出这种本质。只有三种监督全面整合、整体运作，在运作中有机统一，才能在监督政府及工作人员这个问题上，真正把苏区政权的人民性体现出来。

三、“三结合”监督机制的特点

“三结合”监督机制的本质，决定了它直接赋予人民监督政府的实权的特点。“群众监督”是这个监督机制的基础，它不是空的。在中央苏区，群众对于政府和政府工作人员的监督实权，就是实实在在的检举权。群众的检举权，通过四个渠道实现。第一个渠道是：群众直接检举。任何群众都有权对于任何一级政府和任何政府工作人员的违纪行为进行直接检举揭发。只要有群众检举，党的监察委员会、各级政府工农检察人民委员部必须受理、调查，直到调查清楚为止。真正违纪的，必须处理；不实的，向检举人说明情况。总之，只要有群众直接检举，就必须给检举人一个交代，决不容许推托不理。第二个渠道是：群众通过自己所在的组织，对各级政府和政府工作人员进行监督。群众发现干部存在问题，可以向自己所在的工会、农会、妇女、青年团等组织反映。这些组织接到反映，必须迅速向党的监察委员会、苏区各级政府工农检察人民委员部通报情况，以组织的力量，督促检查部门认真调查，严肃处理。第三个渠道是：通过专门的群众监督组织，对干部进行监督。为了切实实现群众的监督权，中央苏区建立了三种群众监督组织，这就是前文提到的“突击队”“轻骑队”“工农通讯社”。这些组织是群众组织起来的专门的监督机构，又由党组织指导。群众发现问题，可以直接向这些组织反映，这些组织对群众反映的事情认真查处，对干部进行监督。第四个渠道，是通过报刊，对错误和缺点进行批评。中央苏区的报刊专门开辟专栏，供群众发表批评意见。凡是在报刊上发表了批评意见的，群众和个人都觉得是很光荣的事情，而受到批评的人也在舆论和检查部门双重监督下切实改正错误和缺点，给群众以交代。

直接赋予人民以监督的实权的特点，不只是通过“群众监督”这一种形式体现，而是在三种监督的密切结合中体现。因此，这种群众监督实权，在“权力监督”和“权利监督”中也体现出来。“权力监督”中，党的监察委员会、各级政府工农检察人民委员部工作的基础是群众监督，它也立足于群众之中，通过联系群众、依靠群众办案。它的监督线索来自群众，查证案件，要通过群众，最后的处理，也要事先征求群众意见。群众监督的实权，贯穿于中央苏区党的监察委员会、各级政府工农检察人民委员部工作的全部过程。“权利监督”，即对于涉及违法的大案的审理，是在群众监督过程中进行的，群众意见虽然不是法律考量的最终依据，却是审理事实的前提条件。案件审判，也要在广泛征求群众意见的基础上，依据法律进行。苏区为了充分体现“权利监督”中群众监督的实权，对于一些适合于群众审判的案件，还临时建立群众法庭进行审判。这样的法庭，虽然也要有苏区司法部门指导，有司法干部参加，但群众参与度非常高。当年的实践证明，群众法庭审判的案件，也没有出现过头、违法的情况，审判结果也是公道的，是群众能够接受的，产生的影响也是好的。群众参与“权利监督”，是中央苏区赋予群众监督实权的体现。

中央苏区“三结合”的监督机制，使共产党的监督线路畅通无阻，也是它的一个特点。“群众监督”是基础，但是，光有这个基础还不够，必须把“群众监督”中发现的问题和意见顺利上达党的监察委员会、各级政府工农检察人民委员部，使“群众监督”与“权力监督”结合起来，才能通过组织查证案件，及时处理，而党的监察委员会、各级政府工农检察人民委员部查证问题之后，处理违法重大案件，则必须将自身力量与“权利监督”结合起来，与司法部门共同办理有关案件审判。这中间，有“群众监督”与“权力监督”如何结合、“权力监督”与“权利监督”如何结合两个环节，任何一个环节出问题，都不能使监督运作线路畅通。中央苏区“三结合”监督机制，恰当地解决了两个环节衔接的问题。

“三结合”监督机制，使“群众监督”与“权力监督”相互渗透。一方面，“群众监督”渗透于“权力监督”之中。“群众监督”是有组织的，不仅通过工会、贫农团、女工农妇代表会等群众组织进行，也通过“突击队”“轻骑队”“工农通讯社”三个监督组织进行。这种有组织的监督，直接与党的监察委员会、各级政府工农检察人民委员部连接，将发现的问题及时报告给党的监察委员会、各级政府工农检察人民委员部，甚至党的监察委员会、各级政府工农检察人民委员部里就有群众的代表，以便更及时地接收“群众监督”的意见。另一方面，“权力监督”也渗透于“群众监督”之中。群众监督的各种组织中，就有中央苏区党的监察委员会、各级政府工农检察人民委员部干部参与其中，一是接收“群众监督”中提供的线索，二是对“群众监督”进行指导。“群众监督”与“权力监督”又共同渗透于“权利监督”之中。“群众监督”和“权力监督”发现的重大违法问题，共同提交司法部门审理；党的监察委员会、各级政府工农检察人民委员部在“群众监督”基础上为司法审理提供证据材料，参与司法审理，而在必要情况下，适当的案件，也可以组成群众法庭，由群众直接审判。在审判中，司法部门也对群众法庭的司法活动进行指导。三种监督，相互渗透、相互连接、相互补充，使监督运作线路畅通无阻。

“三结合”监督机制，又有互相制约的特点。“群众监督”制约着“权力监督”和“权利监督”。没有“群众监督”这个基础，“权力监督”和“权利监督”就失去了根基，成了无源之水、无本之木。从这个意义上说，“群众监督”制约着“权力监督”和“权利监督”。但是，“权力监督”和“权利监督”反过来也制约着“群众监督”。“群众监督”不是乱来，是在党的监察委员会、各级政府工农检察人民委员部领导和指导下进行的，由此体现出“权力监督”对“群众监督”的制约性。违法案件，需要经过司法部门依法审理，这样，重大案件的监督结果，就体现在法律审判上，这种审判结果，是对“群众监督”“权力监督”力量的最后集中，也体现着它对“群众监督”“权力监督”的制约力。而“群众监督”“权力监督”也制约着“权利监督”，这种制约，是通过群众和党的监察委员会、各级政府工农检察人民委员部督察法律法规审判来体现的。例如，对于反腐案件，中央苏区就制定了一些法律法规。1933年12月15日，中华苏维埃共和国中央执行委员会下发了由主席毛泽东、副主席项英签发的《关于惩治贪污浪费行为》的第26号训令，规定：凡苏维埃机关、国营企业及公共团体工作人员，贪污公款在500元以上者，处以死刑；贪污公款300元以上500元以下者，处以2年以上5年以下监禁。[8]这些法律法规，使中央苏区反腐败有法可依，而“群众监督”“权力监督”对“权利监督”的制约，就是通过了解和督察司法部门对于案件的审判到底公正不公正、是否依法办事来体现的。

这种互相制约，形成了三种监督之间相互监督、防止出错、自我纠错的力量。“群众监督”“权力监督”“权利监督”的有机结合，加上中央苏区持续不断的政治思想教育，使苏区风清气正。中央苏区群众自发编的一首《苏区干部好作风》的歌曲唱出了苏区群众对苏区干部的公正评价，也由此体现出这种“三结合”监督机制的重大作用。

四、“三结合”监督机制的作用

中国共产党解决自身问题，主要依靠自我净化。共产党的性质和宗旨决定，它有自我净化的本性，有通过教育、纪律、整风、批评与自我批评、党内监督等很多方式实现自我净化的能力。但是，这种自我净化能力如果单独存在，与其他力量不沾边，它就存在很大局限性。这种能力必须和外在力量结合起来，形成一种合力，它才能发力，进而增力。外在力量有多种，例如，敌人的残酷打击和组织、思想渗透，刺激共产党内部监督力量进一步增强，党外人士的善意批评和建议促进党内改进监督方法，人民群众对共产党的监督等等。在这些外在力量中，最重要的力量，是人民群众监督。

毛泽东是看到对共产党外在监督力量的重要作用、并且把人民群众对共产党的监督看作是外在监督力量中最重要力量的共产党领导人。1931年11月中华苏维埃共和国临时中央政府成立后，担任临时中央政府主席的毛泽东在实践中进一步认识到了群众作为一种外在力量对于共产党进行监督的重大意义。1934年1月，他在《中华苏维埃共和国中央执行委员会与人民委员会对第二次全国苏维埃代表大会的报告》中强调指出：“每个革命的民众都有揭发苏维埃工作人员的错误缺点之权”。[7]P309在毛泽东倡导之下，经过中央苏区干部群众数年实践而形成的“三结合”监督机制的重要特点之一，就是把党内自我净化力量与以人民监督为主的外在监督力量密切结合起来，形成一种党内自我净化力量与外在促进共产党净化的力量密切结合起来，从而形成一种监督合力。

中央苏区这种监督合力，有两个突出点。第一，它是综合的，把党内外监督力量统合起来。在中央苏区共产党组织内部，有对党员、干部的纪律规范和监督，这无疑是一种重要监督力量。但是，这种监督力量，本质上是内部监督，属于自己解决自己的问题，有局限性。同时这种监督也缺乏群众监督那种广泛性。在党内监督基础上，引入群众监督，就形成一种党内党外监督的合力，这种合力，有一种互补性：既弥补单纯党内监督之不足，同时也弥补单纯群众监督组织力量相对较弱的不足。而且，群众监督作为外在监督的主要力量，既单独发挥作用，也起着把监督共产党的一切外在力量集中起来的作用。党外人士的善意批评和建议，通过群众监督的渠道提出来，敌人的组织、思想渗透，也通过群众识别后向共产党组织提出来，这样，就把党外监督力量汇聚在一起，共同形成党外监督合力，再与党内监督力量汇聚，从而形成贯通内外的监督合力。这种监督力量，是共产党实现自我净化的根本动力。第二，它大于单个的监督力量。党内监督力量属于“单兵作战”，党外监督力量也是“单兵作战”。它们单独存在，力量既单薄，也有限。党内监督力量和党外监督力量相结合，形成一种合力，这种合力，不仅大于单个监督力量，而且达到一种“一加一大于二”的监督效果。

内在与外在的监督合力所形成的这种监督效果，具有很强的约束力。当年苏区的三件实际事情证明了这一点。一次，中共黎川中心县委书记方志纯招待省委检查工作的领导吃了一碗米粉肉，到财务报账时，担任苏维埃国家银行行长的毛泽民坚决不同意，并严肃指出：“领导干部要率先艰苦奋斗，不应该用公款招待。”最后方志纯从自己的伙食费中扣除了。毛泽民的哥哥毛泽东到苏维埃银行检查工作时，毛泽民也只倒一杯白开水招待，从不留他吃饭。中央苏区为了预防赤痢，规定部队不准吃酸、辣等刺激性食品。刘伯承是四川人，没有辣子吃不下饭。有一回他实在熬不住，便弄了点辣椒吃，不巧被检查组发现。刘伯承二话没说，把剩下的几只辣椒如数上交，向上级写了检讨，上级对他做了通报批评。这些事情虽然不算大，但是很典型。其中既体现出党的思想教育的效果，也体现出党内外监督强大合力的效果。

[1]李大光.中共地下工作原则[N].中国国防报，2011-02-01.

[2]王梦悦.中共党代会若干鲜为人知的细节[EB/OL].中国社会科学网，2017-03-06.

[3]突击队的组织和工作[J].红色中华，1932(32).

[4]轻骑队的组织工作大纲[J].斗争，1934(41).

[5]彭勃.中华监察大典：(法律卷)[M].北京：中国政法大学出版社，1994.

[6]中央档案馆编.中共中央文件选集：第7册[Z].北京：中共中央党校出版社，1991.

[7]江西省档案馆编.中央革命根据地史料选编：下册[Z].南昌：江西人民出版社，1982.

[8]以史为鉴：解密80多年前苏区反腐肃贪“红色风暴”[N].法制日报，2017-01-12.

(责任编辑：姚金果)

A Preliminary Analysis of the“Combination of Three”Supervision Mechanism in the Central Soviet Area

CHEN Li-xu

(Institute of Contemporary China Studies，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100009，China)

The forming of the CPC’s supervision mechanism originates from the“combination of three”(i.e.，supervision by the mass people，supervision by power and supervision by rights)created in the Central Soviet Area.This supervision mechanism has particular connotation，which embodies the essence of the people orientation of the regime.It is characterized by direct endowment of the people with the real power of supervision，combination of external and internal supervision，smooth channel of supervision，and mutual restriction of three ways of supervision.It combines the self-purifying force inside the Party with the external supervision force(mainly focused on supervision by the people)，thus forming a joint force of supervision.

CPC；party building；Central Soviet Area；supervision；“combination of three”mechanism

2017-05-08

陈立旭(1954—)，男，满族，黑龙江杜尔伯特人，中国社会科学院当代中国研究所研究员，研究方向为毛泽东思想和科学社会主义理论。

D231

A

1674-0599(2017)04-0042-06