下“绣花”功夫攻坚“插花式”贫困

林 俐

(中共四川省委党校 四川行政学院，四川成都 610071)

下“绣花”功夫攻坚“插花式”贫困

林 俐

(中共四川省委党校 四川行政学院，四川成都 610071)

“插花式”贫困；脱贫攻坚； “绣花”功夫

在打响脱贫攻坚战的早期阶段，四川聚焦“四大片区”脱贫攻坚主战场，取得重大阶段性成效。四川农村贫困人口由2014年底的497.65万人减少到2016年底的272万人，贫困发生率由7.7%下降至4.3%。但在剩余贫困人口中，过半为“插花式”贫困户，插花地区贫困人口分布零星、范围广大，贫困成因复杂，为确保实现2020 年前所有贫困人口全部脱贫的目标，扶贫不能留死角，必须重视插花贫困地区的脱贫攻坚工作。针对插花贫困地区扶贫面临的政策受限、帮扶力量弱、帮扶手段少等难题，研究针对性办法措施，切实落实“三个一”帮扶的要求，选派帮扶力量，增加扶贫资金投入，创新政策机制，盘活农村资源，下更细的“绣花”功夫，应对“插花式”贫困挑战。

一、四川省插花贫困地区贫困状态和特征

插花贫困地区是指在集中连片特困地区扶贫攻坚主战场之外一些相对贫困的县、乡、村，分散、孤立地看某一地区，“插花式”贫困人口不多，但全省汇集起来数量就很大。依据四川省建档立卡数据，2014年底，秦巴山区、乌蒙山区、大小凉山彝区、高原藏区这“四大片区”的贫困人口为335.13万人，占全省贫困人口总数的67.34%，片区外贫困人口为162.52万人，占全省贫困人口总数的32.66%。十八大以来，四川聚焦“四大片区”脱贫攻坚主战场，实现减贫198.1万人，占全省减贫脱贫总数的50.4%，*四川省人民政府网站http://www.sc.gov.cn/10462/10464/10797/2017/5/23/10423520.shtml取得巨大成绩。但要确保 2020 年前所有贫困人口全部脱贫，任务依然十分艰巨。全省剩余贫困人口中，过半为“插花式”贫困户，据统计，目前全省150多个县的26251个非贫困村中，贫困人口达49.3万户146.9万人，占全省272万贫困人口总数的54%，平均每个非贫困村有18.8户贫困户。*资料来源：四川省扶贫移民局插花地区贫困分布零星、范围广大、存在隐蔽、成因复杂，“插花式”贫困正成为横亘在脱贫攻坚道路上的一只“拦路虎”。

(一)贫困分布零星分散，被“发达”掩盖的相对贫困状况凸显

贫困户并不仅仅存在于贫困县、贫困村中，在那些非贫困县、非贫困村中也“散落”着不少贫困人口。以绵阳市为例，贫困人口的分布情况是片区外比片区内多、插花式贫困比集中连片贫困多；插花贫困总量不小，但分布范围不集中，点状分散，自贡市2015年底建档立卡贫困户有70725人，却零散分布在1103个村中；泸州市江阳区无贫困村，但区内却有2466户7466位贫困者零星分布在13个镇街、77个村。总体来看，插花地区较集中连片特困地区的经济发展水平更高，但贫困发生率依然较高，贫困人口收入与当地平均水平相差很大，相对贫困问题非常突出。

(二)致贫因素多维复杂，因病致贫特别突出

缺资金、缺技术、缺劳力等集中连片贫困地区的多重致贫原因，在“插花式”贫困地区同样凸显，但因病、因残致贫的比例高于四大片区和全省平均数。依据2014年底的建档立卡数据，因病致贫占比“四大片区”为38.1%，片区外为56.8%。部分插花贫困地区这一占比更加明显，如内江市现有贫困人口中因病致贫占78.6%，*四川省人民政府网站http://www.sc.gov.cn/10462/10464/10465/10595/2015/8/12/10348298.shtml现阶段新农合保险、大病救助等政策虽然缓解了部分贫困户的看病难题，但在医疗水平提升、医疗费用大幅提高的情形下，低水平的常规保障难以解决因患病带来的沉重负担，贫困户因病负债，支出性贫困比较普遍。

(三)土地资源稀缺，村级集体经济薄弱

虽然从总体上来看插花贫困地区在区域经济地理位置上比集中连片特困地区更具优势，但人多地少，基于四川省城乡发展差距较大，农业不强的现实，插花贫困地区农业生产既没有规模经济效益，又缺乏农业科技力量支持，农业生产效率仍然较低，90%左右的青壮年外出打工，缺失劳动力数量高，土地撂荒现象严重。村级集体经济发展迟缓，现有增收手段有限，对贫困户带动帮扶能力不足。

二、攻坚“插花式”贫困面临的难题

受分布广泛、成因复杂、扶贫工作“先难后易”部署安排等多重因素影响， “插花式”贫困攻坚战基本处于推动困难的尴尬境地。

(一)扶贫政策受限制，扶贫资金缺口大

相邻的贫困村易地扶贫搬迁，每户补助好几万元，贫困户从半山腰搬到了平坝上的农民新村，住上了配套设施齐全的新房。而非贫困村贫困户没法享受这个好政策，常年住在高山险坡上，想搬却搬不下来。“贫困程度不相上下，为什么扶持政策天上地下？”*扶贫不能留“死角”，人民日报2016-9-18(10)由于扶贫资源有限，除了普惠政策、到户项目可以覆盖到非贫困村贫困户，其他方面的政策难以使插花贫困地区贫困户受益。打响脱贫攻坚战前期阶段，资金、项目等重点投向了片区内贫困县、贫困村，片区内贫困县、贫困村在道路、基础设施、公共设施、文化卫生、水土改良、农业科技帮扶等方面项目多，片区外贫困县、贫困村项目少，非贫困县、非贫困村没有扶贫项目。没有“贫困村”的牌子,也就意味着得不到相应的财政支持，非贫困村里的贫困户无法得到关注，投入相对不足。笔者在绵阳调研的时候了解到，财政专项扶贫资金的拨付，片区内的县远远大于片区外的县。如北川、平武等县，2016年财政专项扶贫资金达3500万，不属于片区内但贫困人口最多的三台县只有1200万元。这种“厚此薄彼”虽有一定的现实合理性，但随着脱贫攻坚力度日益增强，很多贫困村面貌变化大，发展条件越来越好，相比之下，起点差异不大的一些非贫困村，既无缘享受扶贫政策红利，又得不到市县财力的有力扶持，发展条件没有改善，客观上延迟了插花贫困地区贫困户脱贫摘帽的进程。

(二)帮扶力量弱，内生动力不足

2017年4月前，四川省“五个一”帮扶机制只覆盖到贫困村，“插花式”贫困户一般由乡镇干部帮扶，缺少“第一书记”、驻村农技员等专业帮扶力量。由于非贫困村不是聚焦的对象，对散居在非贫困村的贫困人口脱贫工作重视力度不够，帮扶安排上认识不到位，一个干部帮扶几个贫困户的“一拖几”方式让帮扶人力不从心；依托乡镇干部帮扶对基层公务员的能力要求很高，但恰恰基层公务员能力有限，慰问式扶贫被迫成为主要帮扶方式。由于扶贫帮扶流于形式，贫困户阳光雨露享受少，思想认识触动少，脱贫致富的内生动力没有激发，导致相关政策理解不透、脱贫路径匮乏、返贫风险高等困境。

(三)产业扶贫缺抓手，脱贫基础不牢靠

由于产业扶贫规划只与贫困村对接，非贫困村产业扶贫缺乏指导，加之没有产业发展周转金支持，产业扶贫缺乏抓手。虽然贫困户可以利用小额扶贫贷款，但因为缺乏有效的组织和带动，实际利用率也较低。“插花式”贫困的突出特点就是贫困人口不集中,呈现点状分布,因此扶贫资金也比较分散, 很难发挥放大效应。以贫困村为承载体的扶贫项目，在片区内可覆盖几十甚至上百户，插花贫困地区可能只覆盖几户，覆盖效果差影响扶贫项目在插花贫困地区落地，插花贫困地区生产结构调整困难，依靠传统种养殖业，面临低端同质化竞争、农产品价格下降的冲击，严重影响脱贫的可持续性。贫困村的贫困户享受政策支持、项目资金进入专业合作社，在家里挣钱，比非贫困村的贫困户日子过得好，形成新的反差，非贫困村贫困户心理不平衡，发展农业生产的积极性受到影响。

(四)社会保障水平低，因病致贫难脱贫

插花地区主要是因病、因残、因老等特殊困难才没有达到扶贫标准，成为贫困户，但由于医疗救助、农村养老等社会保障扶贫政策推进缓慢，对这些特殊困难群体的帮扶力度较弱，因病、养老问题导致的贫困，只是靠联系帮扶，靠村社干部、乡镇干部自身能力帮扶，缺乏巩固机制。由于贫困户新增识别必须等动态调整的时间点，年度中因病致贫就无法及时入库，不能及时享受贫困户的医疗帮扶政策。现行农村低保制度与扶贫开发政策没衔接，低保按个人评定，贫困户按户计算，工作机制不健全，没有形成制度合力，农村低保制度在打赢脱贫攻坚战中的兜底保障作用无法有效发挥。

三、破解插花地区扶贫难题的“绣花”功夫

相较于国家对“四大片区”的强力扶持，未被纳入扶贫规划的非贫困县、非贫困村的“插花型”贫困户脱贫工作“被边缘化”，迫切需要引起高度重视。如果说，四川省按照“先难后易”的部署安排在打响脱贫攻坚战的初期把脱贫攻坚的主战场放在了“四大片区”，接下来，就需要在继续深入推进主战场脱贫攻坚工作、巩固脱贫成果的同时，全力开辟分战场，研究针对性办法措施，下更细的“绣花”功夫破解“插花式”贫困难题，确保扶贫不留死角。

(一)统筹协调帮扶力量，重视激发内生动力

2017年4月，四川省率先在贫困户超过20户的非贫困村，落实“三个一”帮扶的要求，即选派1名“第一书记”、1个农业技术巡回服务小组，并为每户贫困户落实1名结对帮扶责任人。同时，在贫困户不超过20户的非贫困村，为每户贫困户落实1名结对帮扶责任人，鼓励各地动员本村骨干党员、产业大户和致富带头人对“插花式”贫困户进行一对一帮扶，确保脱贫帮扶工作全覆盖。*四川攻坚“插花式”贫困 精细“绣花”扶贫不留死角. http://www.sc.xinhuanet.com/content/2017-06/13/c_1121133308.htm插花贫困地区要切实落实政策，整合各方面力量，结合优秀年轻干部人才递进培养、后备干部培养、基层党建骨干培养工程等工作从优选派帮扶干部，把农村基层党组织建设成为带领农民致富、维护农村稳定的坚强战斗堡垒。目前，内江实施“千名第一书记”选派计划，广元3.7万名干部进村再“结亲”，对口帮扶6.86万名“插花式”贫困群众，*四川新闻网http://scnews.newssc.org/system/20170613/000788070.html都取得了较好效果。在加强帮扶力量的同时，要重视激发贫困群众内生动力，注重扶贫同扶志、扶智相结合，帮助贫困群众摆脱意识和思想贫困，激发其脱贫的强烈愿望和自力更生的脱贫主体意识。

(二)增加扶贫资金投入，提升产业扶贫成效

插花地区在产业发展规划上要将插花贫困户脱贫任务和本地产业发展紧密结合，以县乡为单位加强产业发展指导，形成长效脱贫帮扶产业。加大对插花贫困乡镇的省级扶贫投入支持力度，增加老区建设资金、以工代赈资金和扶贫信贷资金额度。进一步整合扶贫资源，引导行业部门和社会力量兼顾片区外帮扶，多方借力探索建立各种类型的产业扶持基金。不少干部认为插花贫困地区经济条件相对较好，依靠当地发展带动，很多贫困户也能脱贫，实际情况则不然。贫困户的一大特点就是自身发展能力弱，契合实际的外界帮扶是脱贫的重要依托。盐亭县麻秧乡天水村，在没有组织带动之前，产业发展随意性很大，贫困户通过发展产业脱贫没有保障。后来引导在外成功人士成立“脱贫互助基金”，筹集资金200万元用于脱贫产业发展和公益事业，面貌大变。笔者在调研中看到，该村的“抱团回乡创业产业园”搞得轰轰烈烈，采取“公司+合作社+贫困户”模式，成立天水缘农业开发有限公司和天地缘中药材种植专业合作社，流转土地(林地)840余亩种植早熟春蜜桃和晚熟沃柑，林下套种百合、丹参等中药材，并常年聘请省农科院专家现场指导。贫困户有了“组织”，对脱贫致富信心满满。现阶段，内江市探索出“保底分红”、“双进双出”共荣、“聚沙成塔”、“三借三还”等产业扶贫模式，对提高贫困群众组织化程度、推动适度规模经营、促进贫困户持续增收和精准扶贫起到了积极作用。*内江市探索插花型贫困区产业扶贫模式，http://www.scagri.gov.cn/ztzl/cyfp/201706/t20170601_511780.html广元市给每个非贫困村安排10-20万元产业扶持资金，“复制推广”对贫困村的帮扶模式，产业扶贫成效逐步显现。

(三)创新政策机制，盘活农村资源助脱贫

鼓励插花贫困地区打破乡镇界限，实行分区规划、分类指导、聚集资金、整合土地，以点连线、以线成片、以片带面，专注发展资源利用高效、生态系统稳定、产地环境良好、产品质量安全的现代绿色生态农业，将贫困户聚集到产业链上，提高贫困群众组织化程度、推动适度规模经营，统一技术指导、统一经营销售,以收益分红的方式带动贫困户脱贫，通过强村帮弱村、先富带后富的方式扶贫。

目前我国农村集体建设用地(包括宅基地)使用主体和交易存在诸多限制，农民缺乏完整的收益权和处分权，现行土地制度改革试点仅允许探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地，改革红利有限。有必要进一步深化农村土地制度改革，促进农村集体建设用地权利资本化，促进土地流转，通过资产折股量化、盘活土地资产等方式发展壮大农村集体经济，使资源变资产，资金变股金，农民变股东，有效增加贫困农户的财产性收入。大力发展新型农村合作经济，探索专业合作社与贫困户利益联结机制，进一步创新 “插花”贫困户“精准脱贫”的方法。针对专业合作社请农民务工，务工者缺乏劳动积极性，人力成本越来越高等问题，可探索专合社将流转土地集中整治后返祖给贫困户，贫困户自己栽种，按生态标准要求交货的方式，既解决贫困户独立种植缺乏技术标准和脱离市场需要的问题，又克服了贫困户以务工方式获取收入的低效问题。

扩大插花地区扶贫贴息贷款规模，加大小额贴息贷款力度，通过放大扶贫资金使用效应，转变贫困户经济发展方式，以金融杠杆撬动贫困地区产业发展到户到人，实现稳定增收。创新金融精准扶贫模式，梓潼县创新“政府+企业、金融、合作社、农场主、贫困户”的“1+5”产业模式，政府设立1000万元贫困户贷款担保金，金融部门通过代养合同提供贫困户质押担保信贷，代养合作社以股份合作形式吸纳贫困村集体经济组织和贫困户入社，聘请职业经理人，按生猪增重数量、死亡率、料肉比、药品使用费与正大集团结算代养费，代养费与生猪市场价格无关，确保贫困户一年脱贫、五年还清贷款、年年稳定增收，人均年增收1500元以上。*绵阳梓潼创新“1+5”产业扶贫模式解决插花贫困和返贫难题，http://www.myagri.gov.cn/ZhengWu/ZhengWuDongTai/ZhengWuDongTai/2017/02/07/1272387.shtml这种金融助推精准扶贫到户到人的模式有必要在非贫困村推广。

(四)搞好制度衔接，提升保障水平

进一步完善农村五保户供养、最低生活保障等制度，提高保障水平，全面覆盖没有劳动能力等原因造成常年生活困难的贫困人口。探索扶贫与低保有机结合统一的新路径，实现扶贫资金一体化，有效解决政出多门、九龙治水的问题。研究制定符合发展实际的托底帮扶计划，打好医疗卫生、医保社保、民政救济救助、教育扶贫资源、农业产业支持等行业扶贫领域的政策“组合拳”。提高贫困人口新型农村合作医疗参合率，健全农村卫生服务和医疗救助体系，建议插花贫困地区县、乡财政拿出一定比例的资金设立社会保障专项基金，解决建档立卡贫困户在县、乡医院住院费用的负担。为了避免过度医疗，住院费用报销应有一定的起付点要求。积极谋划社会力量参与帮扶途径，形成以政府为“主导”、以市场为“手段”、以社会为“平台”的大扶贫开发格局。

相对于集中连片扶贫的“集团化作战”，破解 “插花式”贫困需要“单兵作战”，确保精准“滴灌”，更加需要下一番“绣花”功夫。既要准、又要细、还要稳。

[1] 赵晓峰 邢成举. 农民合作社与精准扶贫协同发展机制构建：理论逻辑与实践路径[J]. 农业经济问题, 2016(4)： 23-29.

[2] 王兴盛. 精准扶贫的内外兼修之道[J].中共山西省委党校学报，2017(1)：53-56.

[3] 叶兴庆. “三农”领域治国理政新思想新实践[J]. 中国农村经济，2016(10)：14-18.

2017-08-20

林俐(1964-)，女，重庆荣昌县人，中共四川省委党校 四川行政学院区域经济教研部副主任，教授。主要从事区域经济方面的教学和研究工作。

F323.8

A

1008-5955(2017)03-0060-04

周建瑜)