“圣雄甘地国家农村就业法案”评估

编译／李亚军

“圣雄甘地国家农村就业法案”评估

编译／李亚军

2005年，印度通过“圣雄甘地国家农村就业保障法案”（以下简称农村就业法案)。这是一个就业和社会保障相结合的政策措施，旨在为农村工人提供收入来源、增加工资水平、提高女性参与率及创造耐用性资产。10多年来，这一法案每年为农村家庭提供就业岗位2000万—5500万个，惠及30%的农村家庭，对农村工资增长和减贫的作用远超之前的计划。但实施过程中也存在相当多不足。本文从3个方面对其进行评估。

政策创新和特征

该法案在多个方面符合国际劳工组织关于国家社会保护底线建议书（202号建议）的原则。其创新包括基于权利确定资格、基于需求提供岗位、执行透明性、向弱势群体倾斜、与失业津贴结合及实行预算管理等。核心特征如下：

普惠就业权利与其他制度配合。农村就业法案给予每个农村家庭不低于100天的就业权利，岗位按需求安排。这一条款与自下而上的资格识别和用工决定规划过程直接关联。在无法提供岗位情况下，就业保证由可预见的失业津贴保障。无论是基于权利授予资格、基于需求提供岗位还是工作分配都以执行透明性、社会审计、申诉矫正机制为支撑，这铺平了法定权利未得到满足情况下的补救之路。

向弱势群体倾斜。法案倾向为非熟练工提供工作岗位，以鼓励不同技术水平的人都能参加工作，同时禁止岗位承包。为保证可及性，提供的岗位必须在村庄方圆5公里范围内。岗位设置以计划参与者需求和选择为基础，自申请之日起15天内必须提供。法案规定享受待遇女性占比不低于三分之一，且向低种姓和部落居民等社会边缘群体倾斜。

该法案通过两大措施强化对受益人权利和尊严的尊重。一是村民在本村参与工作和岗位决策。该法案将决策和执行责任委托给地方管理机构“潘查亚特”，并要求至少50%的工作和岗位由村民决定。二是以民为本的监督体制和问责机制。

政策创新执行情况评估

首先，基于需求提供岗位情况评估。基于需求提供岗位是该法案的核心特征，也是其他创新发挥作用的基础。提供岗位数量满足村民选择需求，从而保证计划可靠性十分重要。因此，需求是否得到满足是计划的核心。然而，许多观察结果显示答案是否定的。

其一，很难获得可靠的岗位需求数据。第66轮全国抽样调查数据显示，只有24%的农村家庭通过农村就业计划获得工作，19%的家庭表示曾寻求过此类工作，但不起作用。

其二，将农村贫困人口比例和参与农村就业计划并获得工作的农村家庭比例相比较，可以发现许多邦前者大于后者。这个指标反映了在许多邦该计划提供的岗位都没法满足低于贫困线的最需要工作家庭的需求。

其三，将各邦农村贫困人口占全国农村贫困人口的比重与各邦获得农村就业计划工作家庭占全国获得该计划工作家庭的比重进行比较，可以发现地区执行绩效很不平衡。贫困率很低的安得拉邦、泰米尔纳德邦岗位需求满足率较高，而贫困率高的比哈尔邦、北方邦，岗位需求满足率较低。

其四，岗位需求没有满足情况还可通过比较预算的岗位需求和实际提供的岗位偏差进行更全面反映。农村发展部宣称，偏差出现的原因为季风反常等因素。但总审计长坚定地指出“在偏差很大的邦，规划过程存在系统性缺陷是主要原因”。关键缺陷是登记不准确。

总之，许多邦存在就业岗位不足，农村发展部也承认存在工作岗位配给问题。虽然农村就业法案在政策框架上确实具有创新，但执行中存在就业岗位提供不足，意味着很多情况下工作权利无法实现。

其次，以民为本的规划和监督情况评估。以民为本的规划和监督是农村就业法案政策框架的另一关键。该法案规定，由村民大会提出工作岗位需求建议，地方执行当局技术性把关；至少50%被批准和执行的工作岗位是村民大会提出的。然而，2013年总审计长报告列出了多条各地执行该规定的不足。许多地方没有按规定召开村民大会，或主要是既得利益者参会，提出的优先项目只能惠及少数人，这种现象反过来又影响参与积极性。

以民为本监督机制的关键是社会审计的可预见性，定期在村级潘查亚特举行，所有政策文件都要向公众开放，接受监督。村民大会至少每6个月对该潘查亚特实施的所有农村就业计划项目进行一次社会审计。然而，并不是所有地区都举行了社会审计，举行的地区也不符合定期要求。2011—2012年，248204个潘查亚特中只有70%举行过社会审计，村民与会率也很低。为此，中央政府修改了社会审计规定，要求各邦加强管理或建立邦级独立审计机构，确保符合定期要求。规定的核心是社会审计机构和农村就业计划项目执行机构分离。但2012年只有安得拉邦、米佐拉姆邦、奥里萨邦、拉贾斯坦邦和北方邦建立了独立的社会审计机构。

在每个地区都设置专门监督农村就业计划项目的纠察员是另一纠偏矫正机制。纠察员可以号召所有个人和团体对计划所有不足提出申诉。但2013年总审计长报告显示，一些地区仍未任命纠察员。

以民为本的规划和监督必须以农民认知自身权利并具备权利申请能力为基础。为此，该法案要求实施各邦信息和教育培训运动，中央政府对相关活动费用给予部分资金支持。执行手册也要求在每个计划相关工作场地展示重要信息。但2013年接受审计的地区中1/3没有实施信息展示；信息和教育培训运动也没有覆盖所有邦，在实施7年后，仍有12个邦没有制定信息和教育培训运动计划，5个邦的信息和教育培训运动资金未被充分利用。最近一项调查显示，只有70%的受访者知道“不低于100天的就业权利、及时发放工资和最低工资”等规定。总之，要从基础层面实现农村就业计划的关键创新和核心条款的目标，改进之路仍然漫长。

准入平等性评估

虽然农村就业计划是一个普遍性计划，但普遍认为应该向更贫困者和弱势群体倾斜。印度典型的弱势群体是女性、低种姓居民和部落居民。

向更贫困家庭倾斜。一些行政管理机制可以对普遍准入进行干预，使农村就业计划向贫困家庭倾斜。第一步为工作卡持有管理。该卡应记录持卡人及其家庭成员的姓名和照片以减少滥用；以后还记录实际工作时间信息。2011年全国抽样调查显示，2009—2010年约35%的农村家庭持有就业卡，且收入越低持有率越高，收入最低的10%家庭持有率为50%，收入最高的10%家庭持有率为17%。

第二步为岗位提供管理。农村就业计划要求申请者填写一份正式的书面申请，但农村发展部后来表示也接受白纸或口头申请。2011年全国抽样调查数据显示，从岗位获得和持有就业卡两方面看，在收入最低的10%贫困家庭中，通过该计划获得就业岗位的有35%，但申请过却未获得岗位的家庭占比高达26%；在收入最高的10%的贫困家庭中两个数据分别为10%和12%。贫困程度越高，不获批的概率越高。从岗位提供的天数看也可得出相同结论。2009—2010年，收入最高的10%贫困家庭平均在该计划岗位工作40天，收入最低的10%贫困家庭为32天。岗位实际提供向更贫困者倾斜的只有喀拉拉邦和拉贾斯坦邦。

营养不良和身体制约最贫困者承担该计划提供的体力工作，外出务工也使其错过这类机会。总之，改进计划准入管理，使其向更贫困群体倾斜仍是计划执行面临的重要挑战。

向女性倾斜。2011—2012年，印度农村地区15—59 岁男性就业参与率为84%，女性仅为38%。女性工资也低于男性。女性获得农村就业计划的社会价值高于男性，因为获得由政府提供的岗位，意味着被社会接受和有尊严。为激励女性参与该计划有以下特别规定：女性参与比例不低于30%、在工作场所附近建立托儿所、男女同工同酬。

从总体参与情况看，该计划实行第一年女性参与率就大幅提高，此后稳定在48%左右。从工资水平看，女性的平均工资仍低于男性，但差距已经变得非常小，且主要原因是男女在计件工资制下工作量差异。从工作天数看，女性仍低于男性，但主要原因是女性更需要平衡家庭和工作、传统观念下女性在家庭决策中处于弱势、可选工作岗位有所限制、托儿场所和服务供给不足等。改进计划准入管理，使其更向女性倾斜列入了印度“十二五计划”（2012—2017）。

向低种姓和部落居民及其他弱势群体倾斜。计划实施以来，低种姓和部落居民占总参与人数的比率分别为28%和23%。对两个群体占比较高的解读存在争论。农村发展部宣称是精准目标定位的结果，而一些观察家认为这只是反映了低种姓和部落居民更缺乏非农就业机会和获得体面劳动工资机会的实际。不过，最近几年低种姓和部落居民参与率呈下降趋势。

最新版农村就业计划操作指南增加了向残疾人、特定部落居民、怀孕和哺乳期妇女、65岁及以上老年人、HIV感染者及流离失所者的倾斜条款。认识到上述群体相对脆弱，无法从事计划提供的工作，需要提供适合他们具体情况的工作岗位。在新操作指南出台前，只有安得拉邦等少数邦制定了对残疾人的特殊支持规定。该法案实施以来，2100万残疾人中只有不到200万人获得过计划提供的工作。

待遇充足性评估

农村就业计划对待遇的核心规定是工资水平和一周内给付，最迟不得超过两周，否则工人可以向管理机构提出申诉；如果在15天之内无法获得工作岗位，计划参与者可以申请失业金，水平为前期计划工资的60%；法案还通过农村基础设施建设创造更多间接福利。

工资水平。农村就业计划工资设定不低于最低工资线，原则上符合国际劳工组织202号建议书的最低收入保障水平。在印度，中央设定最低工资标准，各邦在不低于中央标准基础上设定本邦标准。2005年以来，该计划工资随最低工资标准变化多次提高。然而，2009年起该计划工资被固定在100卢比，阻断了与最低工资的联系，以至于在一些邦低于本邦的最低工资。这一变化引起各界广泛争论。2011年1月中央政府同意将100卢比作为基数，并与农业劳动者消费价格指数CPI挂钩，工资在各邦上升了17%—30%。尽管如此，仍有几个邦农村就业计划工资低于各自的最低工资水平。

该计划工资水平低的原因之一是工资率表制定不合理。该表规定的获得相应工资的工作量要求偏高。一些学者认为，应综合考虑工作天数和低工资水平，单纯靠该计划岗位获得的收入不足以使贫困人口永久脱贫。

可预见性。农村就业法案规定按照需求提供岗位，按周及时发放工资，最迟不超过两周。如果无法提供工作岗位，则应给予一定的福利待遇并及时给付。然而事实并非如此，缺乏可预见性和可靠性是违反该法案核心条款的主要表现，也是人们退出计划的主要原因。

印度政府承认工人投诉最多的是拖欠工资。政府的基本解决方法是引入银行和邮局进行支付，使管理和支付机构分离，减少执行过程中的资金虹吸机会。

失业待遇。农村就业法案规定在收到申请15日内，如果不能提供工作岗位，则要给予申请者现金失业津贴。这一规定受到诸多实际条件限制。失业津贴给付以确定收到申请时间为前提，但调查显示：全国21个邦的282个基层潘查亚特没有给出申请日期数据，17个邦的58个（社会保障）地区分部没有发放失业津贴。2010—2011年，全国农村就业计划下的失业津贴给付仅为123589卢比，失业津贴发放接近于零。

失业津贴发放不到位的主要原因是资金由邦政府而非中央政府负担。一方面，中央政府承担成本高昂的目标定位错误风险，另一方面，邦政府不愿支付中央政府制定的计划津贴。这是全面执行农村就业法案面临的重大挑战。

更广泛的福利。农村就业法案还通过改善基础设施提高农村家庭生活水平，但实际情况并没有显示出这种关联性。通过提高农业产量和生产率也是一种更广泛的福利，研究显示，计划执行较好的地区和村庄农业产量和生产率显著提高，但各地差异很大。改善农村民生减少生活所迫移民数量是农村就业法案提供工作岗位要实现的一个间接目标，但较早的一项研究显示，计划引入后移民数量并未减少，其中70%的移民并不是为了获得更高的工资，而是生活所迫移民。但也有报告指出，在该计划提供可靠工作岗位的地区，老人、妇女、儿童迁出数量下降。

劳动保护。农村就业法案对工作场所提供安全饮水、保持阴凉环境、急救设施、为6岁以下儿童提供托儿服务等劳动保护措施进行了规定。然而，全国抽样调查显示22%的被调查地区没有落实。高达80%的受访者表示其工作场所至少有一项没有达到规定要求。18%的受访者回答没有托儿服务，仅有50%的受访者表示其工作的场所保持阴凉环境并有急救实施。

农村就业法案提供工伤保险，因工死亡和永久伤残时给予2.5万卢比的保险金。但没有产假规定，只是对产前8个月和产后10个月的女工提供工作强度低、离家较近的工作。

总之，农村就业法案实施以来取得了巨大成就，在计划规定执行较好、定时可靠地提供就业岗位并支付工资、基础设施建设有用且可持续的地区，已经改变了农村人口的生活。在只执行了部分规定的地区，农村人口的生活也发生了一定的积极变化，如借贷依赖和生活所迫移民减少。尽管存在地区差异，这些变化仍使人们有理由支持继续投入更多精力和资源来改善其服务递送。

令人担忧的是，参与率在2009—2010年达到峰值后开始下降，后来，支出和工作岗位实现率也开始下降。这些指标下降显示，农村就业法案的目标将难以实现。执行过程的主要瓶颈包括工资拖欠、注册申请和岗位提供中的腐败以及公众意识缺乏、管理不善和执行机构能力不足等，制约了计划潜力的发挥。一言以蔽之，农村就业法案有潜力改变印度农村的面貌，而要实现这一潜力则需进一步全面深化改革。（文献来自《国际社会保障评论》Ellen Ehmke,“India’s Mahatma Gandhi National Rural Employment Act： Assessing the quality of access and adequacy of benefits in MGNREGS public works”）

译者单位：山东工商学院公共管理学院