构建合理机制—— 养老金“10连调”的经验和启迪

构建合理机制
—— 养老金“10连调”的经验和启迪

近日，人社部、财政部联合发布通知，确定今年对退休人员基本养老金平均提高5.5%。这是本届政府连续第四年决策调待，也是第二次对机关企事业单位退休人员基本养老金统一调整。今后会不会再连年提高退休待遇？合理的调整机制怎么建立？这两个问题，受到全国1亿多退休人员瞩目，社会各界也很关注。社保公回忆上两届政府从2004年至2013年初在全国范围连续10次调整企业退休人员基本养老金的决策和实施过程，觉得其间有一些经验可引为参考。

历史回顾

“10连调”是分次决策实施的，大致可划为4段：

第一段：2004年的调待。2003年底的中央经济工作会议并没有作出调待部署，2004年全国“两会”上也没有提出这项任务，直到9月下旬劳动保障部、财政部联合向国务院报送请示，提出建议，才最后确定。当时的主要背景：一是企业退休人员养老金水平确实普遍偏低，而2003年国家调整了机关事业单位离退休人员养老金，企业离休人员也相应作了调整，使企业与机关事业单位退休人员的待遇差距拉大。全国“两会”期间人大代表和政协委员对此多有反映。二是2003年居民消费价格指数上升1.2%，比前3年的0.4、0.7和-0.8的涨幅有较大反差；2004年上半年又持续上涨（全年涨幅3.9%），而且集中于粮油食品等居民日常消费品方面，确实影响到一些低收入企业退休人员的基本生活。因此，国务院果断作出企业调待的决策。这虽然是一次临时决策，布置得也比较晚，但符合实际，顺乎民心，相关部门工作努力，政策落实较快，也为以后的连续调待积累了最初经验。

第二段：2005—2007年的第一轮“3年连调”。经过2004年的调待，劳动保障部深入分析了企业与机关事业单位退休人员养老金“待遇差”矛盾产生和激化的原因，建议每年适当增加企业退休人员基本养老金。但2005年养老保险工作的中心任务集中于总结东北地区试点经验、完善企业基本养老保险制度方面，因而未对当年的企业调待作出具体部署。直到2006年5月，中央专题研究改革收入分配制度和规范收入分配秩序问题，决定随着经济发展适当提高企业离退休人员基本养老金标准。国务院据此决定，2005年至2007年对企业退休人员连续调整养老金，总体提高240元，其中2005年提高60元左右，2006年提高100元左右，2007年提高80元左右。当时已至2006年中，所以在具体实施上，2005年和2006年的调待是合并进行的。这一决策，开了统筹安排养老金连年调整的先河，体现出全局性、系统性思维。

第三段：2008—2010年的第二轮“3年连调”。2007年下半年，国务院就作出了再次“3年连调”的决策。当时最主要的背景是物价上涨，全国居民消费价格总水平连续几个月上升6%以上，其中食品类价格更上涨17.6%。国务院提出了“基本稳定价格总水平，妥善安排人民群众生活，维护市场和社会稳定”的8项措施，其中之一就是“提高企业离退休人员基本养老金标准”，并将执行时间由原定每年7月1日提前到1月1日。在实施中，2008年底遭遇了国际金融危机的严重冲击，因而持续提高养老金待遇也成为扩大内需、刺激居民消费、应对危机挑战的一项重要举措。

第四段：2011—2013年的连续调整。这3年的调待是分年决策的，但有两个突出特点：一是在普遍调整基础上，集中解决企业退休高工等群体的“待遇差”矛盾，特别是最后两年加大了倾斜力度，3年累计增加企业退休高工养老金人均每月1130元，缓解了“待遇差”矛盾。二是着力于建立养老金调整的规范秩序，明令各地不得自行提高调整水平，对违规地区予以通报批评，并相应扣减中央财政补助资金。

经过10次调整，全国企业退休人员基本养老金得到全面、较大幅度提高，2013年月人均达到1886元，比2003年增长2.04倍，保障和改善了企业退休人员的基本生活，使他们分享到改革开放和经济发展的成果。在这一过程中，有关部门一直在理论和实践两个层面研究正常调整机制问题。虽然最终没有出台具体文件，但也探索和积累了一些成熟做法和经验。

闪回现实

“10连调”的实践，形成了养老金调整的若干政策支点，在本届政府的调待工作中沿用和发展：

第一，节奏和时点。其实在1995年到2003年的9年间，也进行过6次企业养老金调整，但节奏和起始时间点是不确定的，其中有3年（1998、2000、2003年）没有调整，6次调整都是从年中起始。2004年以后每年都安排调整，而且自2008年起将调整的起始时间统一为每年1月1日。这有几个好处：一是使养老金调整成为一项连续性的常规工作，有利于相关部门在研究年度调整政策时从中长期的视角把握好节奏和力度；二是以年初为起始时点，有利于中央和地方预先安排全年的社保基金收支和财政预算，既避免了半年调整、下年资金“翘尾”的复杂计算，又与各年工资增长、物价水平相衔接；三是使各年调待对象确定，退休人员有相对稳定的预期，从而减少猜疑和焦虑，有助于社会稳定。调待的节奏和时点看似只是技术设计，但因为克服了调整的间断性、跳跃性，因而是形成正常合理调整机制的一个基础。

第二，依据和幅度。当初曾考虑按职工平均工资增幅的一定比例（如40%-60%）确定，这是有道理的。因为工资增长在很大程度上反映了经济发展和社会收入总水平的变化，养老金随之提高但低于其增幅，既体现分享理念，又不至于造成养老金高于工资增长的“倒挂”问题。但在我国转入市场经济体制后，工资统计的难度加大，存在着统计范围窄、与实际情况偏离大的状况，完全据此确定调待水平也不够科学合理。因此，后来改为以企业退休人员平均养老金为基数，每次安排提高一定幅度。而这个“一定幅度”的确定，主要依据物价和工资增长因素，同时也考虑社保基金和财政的承受能力。“10连调”后，企业退休人员基本养老金年均增长11.7%，扣除城市居民消费价格上涨因素，实际年均增长8.5%。这个增幅相当于同期城镇单位在岗职工实际平均工资增幅的78%，高于原来设想的40%-60%的比例，但相当于同期城镇居民家庭人均可支配收入增幅的91%，大体在合理可控的区间。这组比例关系可在“合理机制”中深入研究。

第三，办法和重点。这有一个逐步积累经验的过程：起初只是一般性要求普遍调整与特殊调整相结合。从2007年开始，针对调待中平均性过强、冲淡了制度激励功能的倾向，总结各地经验，提出“普遍调整采取与退休人员缴费年限、缴费水平和年龄等挂钩”的要求，并在具体实施中，指导各地采用“结构性调整”的办法——调待资金一部分用于平均增加待遇、一部分与缴费挂钩、一部分向重点群体倾斜，体现公平与效率相结合的原则。而对重点群体的把握，也因时因地制宜——开始泛泛要求“注意继续向退休早、养老金偏低的人员适当倾斜”；在第一轮“3年连调”时明确点出了“具有高级职称的退休科技人员”这一群体；在第二轮“3年连调”政策中进一步把倾斜对象确定为“4+1”；2011年以后，将倾斜重点集中于企业退休高工，而把其他几类对象归为“高龄退休人员”群体，由地方视实际情况予以适当照顾，体现出原则性与灵活性、统一性与差异性的结合。

第四，资金投入结构。调待资金来源，以各地基本养老保险基金为主要渠道，中央对困难地区予以适当补助，有条件的地方也要投入一定财政资金。中央财政补助的对象为中西部地区、老工业基地等，而对东部7个发达省市不予补助；补助的比例为批准调整范围和标准水平的40%。“10连调”中，全国职工养老保险基金总支出中用于待遇提高的部分约为8500亿元，10次调待测算支出合计5500多亿元，其中中央财政补助地方近2000亿元。由此形成了基金与财政预算、地方与中央合理分摊调待资金的格局。

第五，规则和纪律。针对“10连调”后期出现的地方自行提高标准的不规范行为，从2012年开始，在政策文件中明确提出“各地区要严格按照两部批准的实施方案执行，不得擅自提高调整水平、突破调整政策”的要求，2013年以后又采取了对违规地区批评通报、扣减中央补助的具体措施。这对规范调待工作规则，纠正和防止地方各自为政的趋向，维护国家政策的统一性、权威性和严肃性起到了重要作用。

社保公曰：

建立完善正常合理的养老金调整机制关乎亿万民生福祉、经济社会发展各项比例关系及制度长远发展，兹事体大，切不可因一时之急而轻率为之，亦不宜墨守成规而止步。山西榆次古县衙有楹联道：“浮躁一分到处便招忧患 因循二字从来误尽英雄。”诚哉斯言！对历史经验加以总结提炼，并针对时势变迁而发展充实，或是正道。