事业单位工资制度改革研究

□何 宪

(人力资源和社会保障部，北京 100013)

事业单位工资制度改革研究

□何 宪

(人力资源和社会保障部，北京 100013)

事业单位工资制度的发展和变化，基本适应了我国各领域事业单位的建设和发展状况，但需要进一步深化改革。现行工资制度比较单一，各种类型的事业单位都实行同一种工资制度，不能适应各个行业的特点和要求；普遍实行绩效工资制度和绩效工资在工资中的比重过大，可能会导致事业单位过分绩效化。事业单位工资制度改革的指导思想要从搞活转变为科学、规范，要确保事业单位公益性方向，在事业单位分类改革的基础上实行工资的分类管理。

事业单位；工资制度；改革

我国事业单位是知识分子集中的地方，总人数达3000多万，从数量而言，事业单位人员是公职人员主体。事业单位工资制度关系到事业单位工作人员积极性的调动，关系到科研、教育、文化、卫生等重要行业和政府公共服务的健康发展。本文主要介绍和研究我国事业单位的工资制度改革现状，分析事业单位工资制度存在的问题，提出对事业单位工资制度改革的设想。

一、事业单位概念及其基本情况

事业单位一般是指向社会提供科研、教育、文化、卫生等非物质生产和劳务服务的社会公共组织。所需经费由财政全额保障或部分支持。

目前，我国有事业单位111万个，事业编制3153万人。[1]编制内人员在不同行业分布的情况如下：教育48.8%，卫生和社会工作17.8%，公共管理、社会保障与社会组织8.2%，农、林、牧、渔业6.2%，水利、环境和公共设施管理5.1%，科学研究、技术服务4.7%，文化、体育和娱乐3.5%，交通运输、仓储和邮政3.2%，信息传输、计算机服务和软件0.29%，金融0.25%，还有一些其他类型的事业单位占2%左右。从资金来源的情况看，全额拨款的事业单位占70%左右，差额拨款的占20%左右，自收自支和企业化管理的占10%左右。[2]P70

事业单位的概念是新中国成立后才有的。最早使用“事业单位”这一概念的，是在1955年第一届全国人民代表大会第二次会议《关于1954年国家预算和1955年国家预算的报告》中[2]P69，后来逐步被广泛运用，泛指国家举办的机关之外的非企业单位，主要部分是科研、教育、文化、卫生单位。应当说这一概念的使用，一定程度是受了前苏联的影响。把社会组织划分为机关、企业、事业的这种方法在计划经济国家具有一定的普遍性。在发达的市场经济国家，一般把各类社会组织划分为公务员、企业和非政府组织，即政府的事务相对于私人事务而言都是公务，从事这些政府工作的人员都是公务员或者称为公职人员，而营利性质的组织都是企业或者公司，不营利也不是政府机构的，就属于非政府组织。这种划分虽然也分为三类，但和我们说的把社会组织划分为机关、事业和企业有较大的不同。如果按发达的市场经济国家的划分，我国的事业单位，有的应划入公务员，有的应划入企业，有的则应划入非政府组织。

既然把众多的单位统一称为事业单位，说明这些单位肯定有一些共同的特征。主要有以下几个方面：

(一)由国家举办。长期以来，各项教育、文化、卫生等事业都是由国家举办，所以习惯上，事业单位就是指国家举办的教育文化卫生等事业单位。在计划经济时期，有全民所有制事业单位和集体所有制事业单位的差别，但国家举办的事业单位即全民所有制事业单位是主体。改革开放后，教育卫生文化领域相关政策逐步放开，有了民办的学校、民办医院和其他民办的文化、科研团体，加上原有的少量集体所有制事业单位，教育卫生文化领域出现了多种形式的单位和机构并存的情况。但由于这些机构国家不管编制、不拨款，不纳入预算，不执行国家关于事业单位的人事和薪酬政策，和国家举办的事业单位有较大差异，所以一般还是不把它们称作事业单位。也就是说，当我们讲事业单位这个概念时，就是指国家举办的事业单位。

(二)向社会提供公共服务。事业单位的基本功能实际上就是向社会提供公共事业产品，提供公共事业产品是事业单位产生和存在的基本条件。所谓公共产品，是相对私人产品的对称，是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性产品。即指那些社会需要又不适合私人生产、能为绝大多数人共同消费或享用的产品或服务。如国防、公安司法以及义务教育、公共福利事业等。公共产品的特点是一些人对这一产品的消费不会影响另一些人对它的消费，具有非竞争性；某些人对这一产品的利用，不会排斥另一些人对它的利用，具有非排他性。[3]P24公共产品一般由政府或社会团体提供。我国的科、教、文、卫等领域的事业单位，就是向社会提供公共产品的单位，也是保障国家政治、经济、文化生活正常进行的社会服务支持系统。

(三)不具有行政管理职能。事业单位所从事的事业多是政府职能所派生出来的具体事务，但它却不属于公共行政权力机关，不具有公共行政权力，同类事业单位之间一般也不存在领导与被领导的关系，它对于行政区划内的其他部门或个人也不具有行政管理的职能，只利用自身的专业知识和专门技术向社会提供诸如教育文化、医疗卫生等方面的服务，专业性服务是事业单位基本的社会职能。这个特点后来有了变化。一些完全属于行政机关的单位，由于行政编制的限制，也划入了事业单位的范围，使得事业单位有了一个特殊的类别：行政管理类。当然，这只是一个特定时期的特殊现象，具有管理职能的行政机构，应当划入公务员的范围比较合适。

(四)知识密集型组织。由于事业单位的主体是科研、教育、文化、卫生，而这些工作要求具有较高的教育水平，绝大多数事业单位是以脑力劳动为主体的知识密集型组织，专业人才是事业单位的主要人员构成，利用知识和专业技能为社会各方面提供服务是事业单位基本的社会职能。我国的各类专家、教授和高级专业技术人员主要集中在事业单位，这对事业单位的工资制度和工资水平及相应的管理工作都提出了特殊的要求。

(五)主要依靠财政拨款。长期以来，我国的事业单位基本上由国家财政统一拨给各项事业经费，这是中国传统事业管理体制的一个基本特征。比如占事业单位近一半的教育部门里，各类学校，特别是占主体的义务教育学校，完全是依靠国家下拨的教育经费来实现其运行和发展的。随着事业单位体制改革的深化和发展，事业单位的经费来源出现了一些新的变化，但来自国家的财政拨款在事业单位的经费中仍然占主导地位。

事业单位概念、特点和原有的管理方式，是与计划经济相适应的。改革开放后，各项改革全面展开，随着各项事业改革和社会主义市场经济的发展，事业单位生存发展的环境和条件都发生了很大的变化，事业单位也随着改革的深入和社会的发展呈现出一些新的趋势和特点。主要表现在以下几个方面。

(一)发展方向多元。由于市场经济发展带来的冲击，社会条件发生的变化，原来铁板一块的事业单位，逐步发生了分化。有的面向社会服务，同时根据服务进行收费，内部按照企业进行管理，逐步向企业发展；有的根据国家的规定进行特许收费，但进行收支两条线管理，内部基本根据国家对事业单位的规定进行分配，成为有一定自主权的事业单位；有的没有其他经济来源，完全依靠财政拨款，工资福利都依据国家政策来确定，保持了原事业单位的基本特征。

(二)用人方式多样。在计划经济条件下事业单位方式的用人比较死，编制也受到严格限制。改革开放以来，各事业单位在发展的过程中，根据自身的需要和社会提供的条件状况，探索固定职员以外的其他用人方式。有的采取单位聘用的方式，有的采取派遣的方式，还有的采取购买服务的方式。目前，事业单位多种用人方式的格局已经形成，各个用人单位的情况不一样，在用人方面的特点也不一样。一些电视台灵活用人起步比较早，编外用人已经占了整个人员的大多数。公立医院的编外用人也发展很快，相当多的医院聘用的医务人员已经占到一半左右。

(三)经费来源多渠道。一方面改革开放后，教育卫生等事业迅速发展，财政拨款一直跟不上事业单位发展的需要；另一方面，事业单位对社会服务的能力不断提升，从社会获取资金的能力不断增强，事业单位经费来源呈现出多元化的特点。面向社会服务的收费在事业单位的资金来源中占的比重逐步增高，除原有的行政性收费外，服务费、咨询费、设计费、广告费、赞助费等等，在不同事业单位都有程度不同的发展，高校还有校友对母校给予支持的赞助，校友的赞助在有的高校中已经成为学校发展的重要资金来源。当然，由于国家义务教育政策的要求，义务教育学校是不允许收取任何费用的。

(四)收入逐步拉开差距。由于事业单位的经费自理的部分增加，事业单位收入分配的自主权扩大，同时工资完全由国家政策确定的局面打破，与单位收入密切相关的工资收入部分在整个事业单位工资中的比重不断扩大，各事业单位的工资收入高低，与事业单位的创收能力直接相联系。目前，事业单位的收入已经分化成三个板块。一是创收能力比较强的，收入偏高，有单位高于城镇职工平均工资几倍、十几倍甚至更高；二是不允许创收但国家全额保障的，一般和当地公务员保持大体相当的收入水平；三是经费不由国家保障，但创收能力又很弱的，收入就会低于公务员和当地城镇职工平均工资。

二、事业单位工资制度的改革与发展

建国以来的六十多年的时间里，根据不同时期社会经济发展的情况和对收入分配政策提出要求，我国事业单位的工资制度不断发展变化，大致可以概括成“四次改革”和“三个阶段”。四次改革，是指事业单位和国家机关一样，建国以来经历了四次大工资制度改革。三个阶段，是指事业单位在分配自主权方面，经历了三个不同的时期。

首先我们来看事业单位工资制度四次改革。

(一)1956年的工资制度改革。建国初期，我国事业单位的工资制度比较复杂。老革命根据地的事业单位基本是随着机关走的，实行的是与部队相同的供给制，没有形成专门的事业单位工资制度。新解放区的大学、医院等，开始时基本保留原旧工资制度，并对明显不合理的部分进行了调整。1952年，国家进行了一次工资制度的调整和改革，为把供给制改为工资制以及建立全国统一的工资制度奠定了基础。1956年国家进行了一次工资制度的全面改革，确立了新中国企业、事业和机关单位的工资制度。这个制度一直延续到改革开放的初期。这一时期，没有全国统一的“事业单位”工资制度。国家分别出台了高等学校教员、高等学校行政职工、中学教员、小学教员、医疗卫生技术人员、医疗卫生管理人员、研究人员、记者编辑、运动员等工资标准。[4]P74-84在建立初期，这些工资制度比较重视不同行业的特点，但在后来的工资管理中，逐步向机关的职务等级工资制靠拢，都能在机关30个等级中找到对应的等级，实际上演变成了与机关相同的职务等级工资制。

(二)1985年的工资制度改革。文革结束后，经过较长时期的反思和研究，针对原职务等级工资制度存在的主要问题，按照按劳分配的原则，在1985年进行了建国以来第二次大的工资制度改革，从总体上讲，相关事业单位都建立以职务工资为主要内容的结构工资制。但改革文件规定，事业单位行政人员和专业技术人员的工资制度，允许根据各行各业的特点因行业制宜。可以实行以职务工资为主要内容的结构工资制，也可以实行以职务工资为主要内容的其他工资制度。实行结构工资制的，可以有不同的结构因素。[5]P5同时，改革文件还单独设立了教学、科研、卫生技术人员的工资标准。但实际上，这次改革后，各级各类事业单位基本都实行的是与机关相同的以职务工资为主要内容的结构工资制，只是在具体的工资标准上，专业技术职务与行政职务没有完全对应，制度可以说是完全统一的。

(三)1993年的工资制度改革。1985年的工资制度改革后，各方面对新工资制度的反应不一，从不同的角度提出了不同的意见。同时，认为事业单位实行与机关基本相同的工资制度，也不适合事业单位的特点和发展的需要。因此，这次改革在事业单位工资制度与机关分离方面，迈出了重要步子。这次改革，机关在保留职务工资的基础上，吸收了1956年工资制度的优点，建立了职务级别工资制。而事业单位走的是不同的路子，把不同行业的专业技术人员分为五种制度，即：专业技术职务等级工资制、专业技术职务岗位工资制、艺术结构工资制、体育津贴资金制和行员等级工资制；对事业单位的管理人员建立了职员等级工资制；对事业单位的工人建立了技术等级工资制和等级工资制。[6]P90-95

(四)2006年的工资制度改革。这次改革，适应事业单位人事制度发展的需要，配合岗位聘用制的推进，建立起了统一的岗位绩效工资制度。岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分组成。这次改革的特点，是把所有事业单位基本统一到一个工资制度上来，都实行岗位绩效工资制。各个的行业的工资制度是一样的，不同行业的特点，用绩效工资来体现。比如，绩效工资分为基本绩效工资和奖励性绩效工资两个组成部分，义务教育学校两个组成部分的比重是7∶3，公共卫生和基层医疗卫生的比重是6∶4，其他事业单位的比重是5∶5。

长期以来，我国的事业单位的工资制度基本是随着机关工资制度走的，发展的路径和机关工资制度基本相同。建国以来，我国的机关事业单位工资制度进行过四次大的改革，应当说都是以机关的工资制度为主来进行考虑和设计的，改革的原因和改革的原则，都是把机关工资制度放在重要的位置，比如，1993年以适应《国家公务员条例》出台的工资制度改革和2006年以适应《公务员法》出台为主要内容的工资制度改革，改革的导因都是机关工资制度。虽然每一次改革事业单位工资制度都进行了相应的改革和调整，但不是改革的主线。因此，我们分析事业单位工资制度的变化，既要考虑几次工资制度改革给事业单位工资制度带来的变化，又不能完全受这些改革的限制，要更多地从事业单位工资制度实质性的发展变化去考察。按照这个思路，大致可以把事业单位工资制度的发展和变化分为三个时期。

(一)集中统一管理公职人员工资收入时期。这一时期既包括新中国建立后到文化大革命结束这一严格的计划经济时期，也包括十一届三中全会到上世纪八十年代未，虽然在经济社会领域已经开始进行若干重大改革，但在工资管理方面还继续实行集中统一管理的时期。在这三十多年的时间里，事业单位曾实行过职务等级工资制和以职务为主要内容的结构工资制。在工资的增长方面，从集中统一的工资制度建立到文革结束前的二十多年中，工资升级工作一直没有正常开展，二十多年的时间内，工资水平不升反降。改革开放初期，提高人民生活水平的问题得到高度重视，工资升级工作逐步开展，事业单位工作人员的工资收入得到提高。但在这一时期，集中统一的管理制度没有发生大的变化，国家对事业单位的工资收入进行严格的管理，单位基本没有工资分配权，工资与职务和职称挂钩，工资的调整由中央统一制定政策，各地区各部门严格按政策要求具体落实。

(二)放活事业单位工资收入分配的时期。这一时期包括从八十年代未期到2011年二十年多年的时间。1987年党的十三大提出，要按照自主经营、自主管理的原则，把经营管理权下放到事业单位。1992年党的十四大做出建立社会主义市场经济体制的决定，开始探索建立与市场经济相适应的事业单位人事管理体制。1993年，国家人事部提出，事业单位要根据市场经济体制的要求走“脱钩、分类、放权、搞活”的路子，2000年，中组部、人事部出台《关于加快推进事业单位人事制度改革的若干意见》明确提出，事业单位人事制度改革的基本思路是：按照“脱钩、分类、放权、搞活”的路子，改变用管理党政机关工作人员的办法管理事业单位人员的做法。根据对事业单位改革的总体要求，1993年，工资制度改革按全额拨款、差额拨款、自收自支三个类型，在搞活这一块实行不同的办法。工资被划分为固定部分和活的部分，两部分在全额拨款单位中为7：3，在差额拨款单位中为6：4，在自收自支单位中活的比重比差额拨款单位更大些。党的十五大提出允许和鼓励生产要素参与分配后，事业单位搞活工资分配的力度进一步加大，分配形式、分配方法、资金来源逐渐多元化。事业单位都在创收搞活，都有一定的创收收入，而这些创收收入的管理是不严的，事业单位拥有很大的分配自主权。创收的钱多少用于发工资奖金，在单位内部怎么进行分配，单位领导和普通职工收入差别是多少等等，都没有明确的、严格的规定。特别是那些创收能力强的事业单位，工资收入中的大部分已经是由单位自主分配的了。在2005年开始着手对各地各部门各单位自行发放的津贴补贴进行清理时，许多单位的津贴补贴及奖金已经超过了基本工资，成为工资的主体部分。

(三)实行分类管理和规范绩效工资的时期。针对收入分配领域的混乱状况，2006年，国家在实行工资制度改革的同时，提出清理规范津贴补贴，事业单位则在清理各地、各单位自行出台的津贴补贴的同时，实施绩效工资制度。2008年，国家出台义务教育学校的绩效工资政策，2009年出台公共卫生和基层医疗卫生机构的绩效工资政策。2011年，中共中央、国务院出台《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发[2011]5号)，对事业单位的类别划分提出了明确要求，确定了不同类型的事业单位的改革方向。为配合分类改革的实施，还出台了深化事业单位收入分配制度改革的意见。根据这些政策和要求，对事业单位基本工资外的部分、特别是对单位创收的部分，开始加强管理。以公务员的规范津贴补贴水平为基础，对不同类型的事业单位实行不同的绩效工资分配政策，在规范事业单位收入分配的同时，也根据不同类型的事业单位的特点推进分类管理。对事业单位的分类管理及对收入分配的规范，是一件难度较大的事，目前分类工作还在推进的过程中，工资收入的规范和绩效工资制度的落实，也还在继续推进。

三、对事业单位现行工资制度的评估

我们的社会正处于快速发展中，各项制度改革都在不断深化，事业单位本身的改革也正在进行，因此，事业单位工资制度也要随着社会经济的发展和各方面改革的深化，不断改革完善。目前事业单位工资制度存在的问题需要引起重视，深入进行研究。

(一)所有事业单位实行一个工资制度不能适应各个行业的特点

目前我国110万个事业单位实行的是单一的工资制度。事业单位涉及教育、科研、文化、卫生、体育、设计、勘探、新闻、出版、交通、气象、地震、海洋、环保、测绘、以及标准计量、知识产权、物资仓储、城市公用、社会福利、社会保障、经济监督、农林牧水、信息咨询、机关后勤等等，这么多行业和类型，各有各的特点，各有对工资制度的要求，用一个单一的制度来进行管理，很难体现完全不同性质的事业单位的特点。比如演员和教师同一个工资制度，很难体现两种完全不同职业的要求，不利于调动不同行业事业单位人员的积极性。2006年工资制度改革时也考虑了不同的事业单位的不同特点，但当时的考虑是，不同行业事业单位的特点，用绩效工资制度来体现。这个想法不是完全没有道理，但从实践上看，是不太成功的。绩效工资主要体现一个人的工作努力程度，工作业绩，工作成效。让绩效工资承载不同行业工资制度的特点，确实有点为难它了。同时，各个行业都执行同样的基本工资，工资差别就只能体现在绩效工资上，这样一来，较高收入的行业工资无法形成合理的结构。很多实际年薪几十万的专家，国家发给他们的基本工资仅仅2000-3000元，已经成为工资管理的一个笑谈。

(二)绩效工资制度有特殊的要求，不是每个事业单位都适合

科学的绩效工资制度的前提是严格的绩效考核制度。从2006年开始，几十个行业、110万个事业单位全部实行统一的岗位绩效工资制，从2008年开始陆续在各个事业单位实施绩效工资制度。这么多事业单位实施绩效工资，他们有绩效考核制度吗？这些考核制度科学合理吗？实施绩效工资制度时，无法去研究各个行业的考核制度的实际情况。可以说，很多单位是为了实施绩效工资制度而仓促建立的绩效考核制度，有的甚至到现在也没有严格的绩效考核制度。绩效工资的实施具体情况看，一般说来，凡是有收费项目的事业单位，不管是行政性收费还是面向市场的竞争性收费，绩效考核都是比较严格的，当然收入多少肯定是其中最重要的指标；凡是不收费的事业单位，绩效考核都不太容易量化，考核都容易流于形式。

是不是所有的事业单位、所有的人员都适合绩效考核？肯定不是。比如中科院搞基础理论研究的人员，他们搞数学研究或物理研究，可能一辈子也没有能出一个成果，但他们的研究为后人的研究探索了道路，打下了基础，他们的工作怎么考核绩效呢？对行政性质的事业单位工作人员进行绩效考核也很难，许多国家都在进行这方面的探索，但都没有得到很好的解决。如果真的这个问题解决了，所有的公务员都应当建立绩效工资制度了。从目前情况来看，对一个机构进行绩效考核比较普遍，比如对一个政府部门、对一个企业进行的绩效考核。但是对个人普遍进行绩效考核，并且作为工资分配的依据还不多见。因此，对涉及这么多行业的专业技术人员，甚至是专家、教授，怎么对他们进行绩效考核，有没有必要都用这种制度来确定他们的工资，是一个非常值得研究的问题。

对所有的事业单位都实行绩效工资制度容易导致过分绩效化问题的出现。在现行事业单位工资制度下，基本工资是统一的，要想提高本行业的收入水平，就得在绩效工资上做文章、想办法。绩效工资是工资制度中的一种，实施绩效工资需要有条件。不管什么性质的单位通通实行绩效考核制度，迫使那些不适合绩效考核的单位想法设法创收提高绩效工资，造成许多事业单位的过分绩效化，导致对一些不适合绩效考核的岗位和人员也被绩效，其实对一些行业的发展并不一定就很好。绩效工资制度是一种很好的工资制度，但并不是所有的单位都适合搞这种制度。

(三)不同地区绩效工资在整个工资中的比重差异极大，制度设置不合理

从制度设置的要求来看，不同地区的绩效工资部分在整个工资中的比例应当大致相同，才是科学合理的。但从全国各地实际情况看，绩效工资高的地区，绩效工资可达整个80%～90%，而低的地区仅占整个工资的20%～30%。为什么一些地区要把这么多的工资用于搞绩效，而另一些地区只有较少的工资搞绩效呢？这要从公务员工资制度和事业单位工资制度的比较中来解释。在现行工资制度中，公务员实行职级工资制，除职务工资、级别工资外，还有一个地区附加津贴。而事业单位实行岗位绩效工资制度，工资主要由岗位工资、薪级工资和绩效工资等组成。我们知道，职务工资和级别工资是机关的基本工资，岗位工资和薪级工资是事业单位的基本工资，而机关和事业单位的基本工资都是由国家统一确定，标准是基本相当的。这样一来，事业单位的绩效工资就只能与机关的地区附加津贴(机关现在的规范津贴补贴，经过进一步的改革后，实际上就是未来的地区附加津贴)对应。问题就是出在这里。地区附加津贴“主要反映地区经济发展、物价水平等方面的差异”，因此，各地的地区附加津贴有较大的差异是正常的，但是把这个部分对应到事业单位的绩效工资问题就出来了，造成有的地区绩效考核在工资中的比重过高，而有的地区绩效工资的比重又明显偏低。根据工资理论，绩效工资比重过高，也即工资中活的部分过高，会导致职工缺乏安全感和稳定性；绩效工资比重偏低起不到应有的激励作用。因此，我们说，从制度设计看，这样的设置是不合理的。

当然，后来出台的事业单位实施绩效工资的文件，把绩效工资分为了基础性和奖励性两个部分，基础性绩效工资体现地区经济发展水平、物价水平、岗位职责等因素，把原不固定的绩效工资，部分地改为固定性质了。这些绩效工资实施的意见，弥补了原事业单位工资改革方案的不足，但改变了绩效工资的性质。2006年事业单位工资制度改革方案已经明确，“岗位工资主要体现工作人员所聘岗位的职责和要求，薪级工资主要体现工作人员的工作表现和资历，绩效工资主要体现工作人员的实绩和贡献”，把体现工作人员实绩和贡献的绩效工资中的主要部分，用于体现与绩效考核没有关系的经济发展水平、物价水平等因素，就已经不再是本来意义上的绩效工资了。

(四)事业单位工资水平的科学性需要进一步增强

虽然事业单位工作人员3000多万，而公务员只有700多万，但目前的机关事业工资制度，机关工资制度是主导。根据《公务员法》的规定，要定期实行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。700多万公务员的工资水平有调整的依据，那3000多万的事业单位工作人员的工资水平调整的依据是什么呢？《事业单位人事管理条例》第三十三条规定，国家建立事业单位工作人员工资的正常增长机制。事业单位工作人员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。这个要求是很正确的，但不太具有可操作性，因为没有规定用什么办法来保证事业单位工作人员的工资水平与国民经济发展相协调。公务员工资与企业相当人员工资的调查比较就比较具有可操作性。如果公务员工资的调查比较制度建立起来，而事业单位工资的确定没有具体办法，那么很可能就会出现这样的局面：3000万事业单位工作人员的工资调整，只能根据700万公务员工资调查比较结果来确定。这显然不是一个好的办法。因此，要科学地确定事业单位的工资水平，要么事业单位自己应当搞相应的调查比较，要么公务员的调查比较中增加事业单位相应职业和岗位。

国外的公务员工资与民间的工资的调查比较，包括公务员中的医生、教师也要和民间的医生、教师进行调查比较。从某种意义上讲，现在进行事业单位的工资调查比较更为重要。因为除了总体工资水平、不同地区工资水平外，不同行业的事业单位的工资确定也很重要，也需要进行相应的调查比较。与公务员的情况不同，事业单位涉及的行业非常多。在计划经济体制下，事业单位的行业差别是被忽略的，有没有差别、差别多少都是由计划说了算。在搞活事业单位收入分配后这些年，事业单位不同单位、不同人员的收入差别非常大。单位收入高的，工资收入就高；单位创收收入低或没有收入的，工资收入就会偏低。这是不合理的。一个单位创收的收入高的因素很多，有国家的投资、有国家的名牌等无形资产、有国家政策、有国家赋予的职能、有国家委托的审批收费等等，这些因素都可能造成事业单位的收益，并不全部属于单位工作人员努力的结果，怎么能让事业单位把这些因素带来的收入都自主分配呢？结果，由于单位的工作性质不一样，国家赋予的职能不一样，就造成了工资收入的巨大差别。因此，建立事业单位不同行业和单位收入差距不合理的问题，首先是建立相应的调查比较制度，形成科学的工资水平确定机制，在这个基础上才能解决事业单位间收入差距过大的问题，形成合理的行业工资收入关系。

当然，建立事业单位工资和民间相同性质单位工资比较制度，也不是一件简单的事。由于我国的事业单位范围非常广泛，从现阶段的实际情况看，有的事业单位要在民间找到相同或类似的单位不太容易(如基础理论研究、高科技研究等)；有的事业单位(如中小学、高校、医院等)在民间有一定发展，但规模、水平、质量都无法和国有事业单位相比。因此，事业单位的工资确定，需要根据分类管理的推进情况和市场放开后民间相关单位的发展情况，分门别类地解决和逐步推进。有的可能需要一直根据公务员工资调查比较的结果来确定，如一些机关附属事业单位；有的需要探索建立事业单位自己的调查比较制度，如公立医院；有的需要和公务员保持一定的合理关系，如义务教育学校的老师。总之，如果说过去事业单位完全依附公务员来确定工资水平是一定发展阶段的必然现象的话，那么随着改革的深化和社会的发展，事业单位迟早会迈出探索建立科学确定工资水平机制的步子。

(五)绩效考核制度和绩效工资性质与绩效工资总额管理方法有矛盾

绩效工资制度是一种根据绩效来确定工资的制度，绩效工资应当根据绩效考核结果来确定。比如企业实施绩效工资，就是事先确定绩效考核办法，比如，当利润达到多少时，奖励是多少，到时候就依据绩效考核办法和考核结果兑现绩效工资，是多少就多少。但事业单位是国家的公共服务单位，绩效工资不可能像企业那样管理。目前政府对绩效工资的管理是采取下达绩效工资总额指标的办法，就是事先给各个事业单位下达一个限制性的绩效工资总额，各个单位不得突破。绩效考核是动态的、活的，工资总额是恒定的、死的，这在管理上就是一个很大的矛盾。一个单位被核定下达了一个绩效工资总额后，这个单位得制定绩效考核办法对所属各个部门进行绩效考核，要是大家工作不努力，绩效考核没有超额完成任务还好办，要是大家特别努力，绩效突出，超额完成任务，矛盾就来了，单位领导哪去找超出的工资总额来给他们兑现绩效考核结果呢？这样，绩效工资就成了一个两难：鼓励大家干，绩效工资超了就会突破下达的工资总额，不鼓励大家干，又违绩效考核的初衷。这和企业的绩效考核有本质的区别。事业单位目标不是创造利润而是提供公共服务，怎么进行绩效工资的管理也是一个需要研究的问题。

此外，还存在与公务员工资制度相同的其他问题。长期以来，事业单位工资和公务员的工资是紧密联系的，所以公务员工资制度存在的许多问题，在事业单位工资制度中也同样存在，比如，工资结构不合理，基本工资所占的比重过小，其他部分尤其是津贴补贴或奖金占的比重过高；基本工资没有正常增长机制，这次调整了以后不知什么时候能够再调整；地区之间差异较大，各地区的工资水平过分依赖当地的财政收入，政府财力强的收入就偏高，政府财力较弱的收入就偏低，上级财政的统筹不够等等。

四、深化事业单位工资制度改革的几点思考

深化事业单位工资制度改革是一件系统工程，涉及到事业单位整体改革、事业单位人事制度改革，也涉及到科研管理制度、教育制度、文化管理制度、医疗卫生制度的改革。下面仅就事业单位工资制度改革的普遍性问题谈一点看法。

(一)事业单位工资制度的指导思想要从搞活转为科学、规范

长期以来，我们一直把事业单位搞活作为事业单位改革的指导思想，通过搞活，挖掘事业单位的潜力，增强事业单位的活力，更好地发挥事业单位的作用，也减少财政的负担。应当说，在改革和发展的一定时期，这一指导思想是正确的，适应那个时期的特定情况和发展需要的。但是，不同时期改革面临不同的问题，经过这么多年的改革，放活的问题已经基本解决，事业单位面临的主要问题，不是继续放活的问题，而是需要根据社会主义市场经济的要求，根据各项事业改革的总体规划，逐步地走向科学和规范。因此，中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发[2011]5号)，对事业单位改革的几项原则里，就不再提“搞活”了。中发5号文件配套的《关于深化事业单位工作人员收入分配制度改革的意见》(国办发[2011]37号)也不再提“搞活”了，而是要求“坚持改革工作人员收入分配制度与规范收入分配秩序相结合，严肃分配纪律，逐步建立公平公正、合理有序的收入分配格局。事业单位工资制度改革是2006年进行的，改革文件里，还有“搞活”的要求，把绩效作为事业单位工资的主要特征之一，也反映了当时还继续把“搞活”作为指导思想。绩效工资是活的工资，绩效工资制度在工资薪酬理论中，是一种搞活的工资制度。因此，随着整个事业单位改革的指导思想的变化，事业单位工资制度改革的指导思想也要从“搞活”逐步转向科学、规范。除了需要突出绩效考核的单位外，其他事业单位可以随着工资分类管理的逐步推进，建立起适合本行业特点的其他工资制度。

(二)在对事业单位分类管理的基础上实施工资分类管理

事业单位涉及众多的行业，用一个岗位绩效工资来管理肯定是不行的。但事业单位的分类管理和事业单位工资的分类管理不能完全等同。事业单位的分类管理已经明确，分为承担行政职能、从事生产经营和从事公益服务三个类别，其中公益服务再分为公益一类和公益二类。事业单位分类就是对这些不同类别实行不同方式的管理，并在财政上采取不同的支持政策。但对于工资分类管理来说，这还远远不够。工资分类管理除了按性质对不同事业单位进行管理外，还要根据行业的特点对不同事业单位实施不同的管理，要建立起适应不同行业特点的事业单位工资制度，形成不同行业的事业单位的合理工资水平。因此，在事业单位分类的基础上，同一类别的事业单位其性质和特点还是有很多差别，还需要针对不同的特点，实行不同的工资管理制度和工资管理方式。目前国家已经确定公立医院的改革，要建立符合医疗卫生行业特点的人事和薪酬制度。其他行业也需要建立专门的人事和薪酬制度，比如高等教育、研究人员、演员、运动员等等。划分类别的数量要适中，工资制度要有行业特色，工资水平既要体现本行业的特点，也要注意不同行业的统筹。岗位绩效工资制度只是事业单位若干工资制度的其中一种。在岗位绩效工资外，还应当允许建立适应其他行业特点的工资制度。不同行业的基本工资应当允许不同，改变工资高的行业就是绩效工资高的现象，适合搞绩效工资的就继续执行绩效工资制度并不断完善；不适合搞绩效工资的，或者不具备搞绩效工资条件的，就要大胆改革现行制度，大胆探索适合本行业的、有利于激励大家努力和安心工作的工资分配制度。绩效考核从总体上看，是属于压力型的管理。而有些行业不适合施加压力，需要个人主动性的发挥，对事业的追求，对工作的责任，比如医生、开发研究、基础性研究等等。在多种工资制度并存的情况下，要注意不同行业人员工资收入水平的平衡。

(三)确保事业单位的公益性基本方向

事业单位是从事公共服务的行业，必须确保事业单位公益性这一基本方向。事业单位在一定的发展阶段，可以通过创收来解决事业发展资金不足的问题，解决事业单位工作人员收入偏低的问题。但是，创收不能背离了事业单位公益性的基本方向，创收不能改变了事业单位的公益单位的基本性质。为什么国家要办事业单位？就是因为这些事业带有明显的公益性，民间不愿意办或不能办。如果国家办的事业单位完全是经营性的，那就违反了由国家办事业单位的初衷。即使是事业单位的收入偏低，需要提高，也不能通过收费改变事业单位的性质来实现；即使一个单位收入再高，也需要把单位的收入和工作人员的收入区分开，实行收支两条线，防止把国家的收入化为单位工作人员的收入。要逐步扩大对事业单位的财政投入，减少各种行政事业收费，把事业单位的收费与事业单位工作人员的收入逐步脱钩，确保事业单位公益性方向不改变。

(四)重视调查比较制度在确定不同职业的工资水平中的作用

目前对事业单位的工资水平偏低的声音较多，特别是对医生的收入偏低的问题呼声强烈。有的说医生应当高于公务员三到五倍，有的说应当更高。仅仅这么说，是没有依据的。应当和公务员的调查比较一样，对医生的工资水平进行专门的调查，对国内民营医院、外资医院的医生收入水平进行调查，对国外的医生收入水平进行研究，特别是与我国经济发展水平相当的国家医生的进行研究，合理确定我国医务人员的工资水平。调查要深入也要细致，可以分为内科医生、外科医生、口腔科医生、药剂人员、护理人员、管理人员等项目进行调查，然后综合考虑各方面的因素来确定。其他人员多的行业，也可以进行专门的调查。与行政工作接近的一般的事业单位，工资水平可以依靠公务员调查比较来确定。

(五)贯彻同工同酬原则，消除不同用人方式带来的影响

事业单位多种用人方式，是事业单位搞活人员管理的重要措施，对增强事业单位的活力，改进管理、减少臃员、提高效率发挥了重要作用。但是许多单位的不同用人方式的人员工资收入差别明显，承担同样的工作，由于身份不一样，收入也不一样。在一些医院，都是主治医师，如果是聘用的，就会比在编的、正式的工资收入会低一些，这种情况在很多单位都存在，有的在编职工甚至不上班，也能拿到比上班的非正式职工还高的工资。同工同酬是社会主义按劳分配原则的基本要求，用人方式的改革，不能以牺牲同工同酬原则作为代价。目前，国家正在试行对一些类型的事业单位不再下达编制的办法，通过取消编制管理，让用人单位拥有更多的用人自主权，逐步消除不同用人方式带来的身份差别。与此同时，继续进行编制管理的事业单位，也要改革工资分配办法的制度，认真贯彻公平、公正和同工同酬的原则，对编制内编制外的人员一视同仁，激励不同用人方式的人员努力工作。

(六)与公务员同步建立工资定期增长制度

长期以来，事业单位和公务员一样，一直没有建立起正常的工资增长机制，工资制度的正常运转带来了很大的问题。国办发[2014]3号文件已经明确，建立事业单位工作人员基本工资标准正常调整机制，每年或每两年调整一次，近期内每两年调整一次。这是一个非常重要的决策，今后要抓好这项规定的落实。在调整基本工资标准的同时，注意适当调整各个行业的工资关系，及时解决工资制度中存在的矛盾和问题。事业单位的基本工资标准的调整的时间要和公务员一致起来，工资水平也要注意保持合理的关系。在建立定期调整基本工资标准的同时，还要处理好基本工资增长和绩效工资增长的关系，防止绩效工资增长过多，完全占了基本工资增长的空间。

[1]三部门负责人就《事业单位人事管理条例》答记者问[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2014-05/15/c_1110699615.htm.

[2]徐颂陶，孙建立.中国人事制度改革三十年[M].北京：中国人事出版社，2008.

[3]黄恒学.我国事业单位管理体制改革研究[M].哈尔滨：黑龙江人民出版社，2002.

[4]陈少平.国家机关和事业单位工资制度变革[M].北京：中国人事出版社，1992.

[5]劳动人事部工资局.国家机关和事业单位工资制度改革文件汇编[Z].北京：劳动人事出版社，1985.

[6]人事部工资保险福利司.1993年机关事业单位工资制度改革工作手册[Z].北京：人民出版社，1993.

(责任编辑：胡硕兵)

A Study in the Reform of the Wage System for Institutions

HE Xian

(MinistryofHumanResourceandSocialSecurity，Beijing100013，China)

The evolution of the wage system for institutions(shiye danwei)has adapted to the situation of construction and development of the institutions in all fields of our country，but it needs to be further reformed.The current wage system is relatively unitary and the same wage system is applied to various kinds of institutions，unable to fit the characteristics and requirements of different trades；the generalization of performance-based wage system and the too high percentage of performance wage in the total wage could result in excessive emphasis on performance in institutions.We should transform the guideline for the reform of the institution wage system from activating to normalizing，ensure the public interest orientation of institutions，and carry out the classified wage management based on the classification reform of institutions.

institutions；wage system；reform

2016-11-16

何宪(1954—)，男，四川眉山人，人力资源和社会保障部原副部长，中国人才研究会会长，研究员，研究方向为薪酬设计与人力资源开发。

D630；F244

A

1674-0599(2017)01-0015-10