中国巡视制度与英国行政监察专员制度的比较研究*

李华君

(山西大学 山西 太原 030000)

中国巡视制度与英国行政监察专员制度的比较研究*

李华君

(山西大学 山西 太原 030000)

如何强化对公权力的监督是各国面临的共同问题，就监督权力的方式而言，议会行政监察专员以及巡视制度都是很重要的制度安排。本文通过对英国行政监察专员制度和中国巡视制度在国家制度中的安排、制度类型及运行模式、主要特征三个方面进行比较分析，认为两种制度在角色定位、权威来源、独立性等方面有诸多相似之处，同时也存在显著差异。由于两种制度在各自国家制度中的安排不同，造成了制度类型、运作模式以及基本特征的明显区分。正是基于两种制度的政治基础差异，因此需要在立足本国政治制度的前提下，学习和借鉴英国行政监察专员制度中先进的理念和做法，以完善中国巡视制度。

中国巡视制度;英国行政监察专员制度;制度安排;制度特征;运作模式

一、中国巡视制度与英国行政监察专员制度的基本内容

20世纪50年代到80年代，英国议会为了监督中央政府、国家医疗卫生服务体系、地方政府以及为了控制北爱尔兰独立倾向，根据单行立法分别建立了议会行政监察专员、卫生行政监察专员、地方行政监察专员与北爱尔兰行政监察专员四种类型的行政监察专员制度。行政监察专员的职能是在其专业领域或地域内，就公民或非政府组织针对不良行政行为对自身的损害而提出的申诉进行受理和调查，并通过向政府提出改正行为及救济建议的方式促使政府给予利益受损公民或非政府组织给予行政救济。行政监察专员办公地点设在中央或地方议会，对中央或地方的议会负责，但其可以自主地裁决政府行为合法或恰当与否，无须先向议会请示。中央议会行政监察专员与地方行政监察专员之间不存在上下级关系，也没有业务指导关系，相互独立。同一地方的各专业领域的行政监察活动自成体系，互不干涉。行政监察专员招募对象不仅包括前政府官员也必须包括没有从政经验的外部人员。中央议会行政监察专员通常采用终身制可以任职到65岁退休，地方行政监察专员实施任期制，但可以连选连任。行政监察专员要求专职化，在任职期间不得担任政府、议会职务也不能在商界兼职。进入21世纪后，各领域的行政监察专员制度出现职能融合的趋势，各机构实践联席办公或者干脆合并机构实施一站式运作。其人事制度在原有基础上，对地方行政监察专员也实施了终身任职制，与大法官享有同等待遇。此外还设立了特别委员会机制、司法审查机制、内部支持与问责机制作为配套制度，防范行政监察专员面临的道德风险以维护制度的可靠性。英国行政监察专员制度从建立至今的六十多年里，通过不断改进逐步克服了制度运作中出现的问题，取得了很大的成就。

中国巡视制度最早发端于民主革命时期，是分散于全国的地下共产党组织为了传达中央任务、相互联络、整合碎片化组织，实现组织生存、发展的有效手段，抗日时期淡出中国共产党的组织建制。1996年，中国共产党为了强化党内监督、保证党的路线方针政策和中央重大决策部署的贯彻落实，为了有效遏制腐败蔓延势头，依据《中国共产党党章》再次启动巡视制度，2003年巡视制度开始运行。在机构设置上，执政党中央和省、自治区、直辖市委员会成立巡视工作领导小组，分别向党中央和省、自治区、直辖市党委负责并报告工作。巡视工作领导小组的组长由同级党委纪检书记，副组长一般由同级党委组织部部长担任，巡视工作领导小组组长为组织实施巡视工作的主要责任人。巡视工作组是巡视工作领导小组下设的机构，由其展开具体的巡视工作，巡视工作组接受巡视工作领导小组的领导，对巡视工作领导小组实施报告制度。巡视组也采取组长负责制，巡视组组长一般从已离开一线岗位、但尚未年满70岁的省部级(正职)官员中选任。2003年运行之初，中央设立5个巡视组，实施组长负责。现在的中央巡视组共设12个巡视组，其中6个地方组，4个企业金融组，2个中央国家机关巡视组。按照惯例，6个地方巡视组中，每个巡视组负责相对固定的省(市、区)，以便巡视组可以持续关注、深入了解被巡视地等的情况。从巡视的内容来看，该制度运行的前十年，巡视内容涉及到地方政府的全面职能，2013年后，中国巡视制度开始发生变革和调整，不仅将巡视内容从地方政府的全面职能收缩到地方政府的违法违纪线索上，而且改变了巡视组组长的任职模式，把职务制改为任务制，即把一人常任制改为对组长库内人员一次一授权的委任制，巡视地点也由以往的提前预知改为临时通知。运行了十二年的巡视制度在纠正地方政府不良行政行为中发挥着日益重要的作用，其威慑力与公信力与日俱增，不过制度中存在的一些问题仍需要积极改进。

本文通过英国行政监察专员制度与当前中国的巡视制度，在国家制度中的安排、制度类型及其运行模式、制度特征三个方面的比较，目的在于明确两种制度的异同，以充分了解英国行政监察专员制度的合理之处，从而立足国情为完善中国巡视制度提供一些借鉴。

二、中国巡视制度与英国行政监察专员制度在国家制度中的安排比较

行政监察专员制度是英国司法体系的一个组成部分，无偿接受并处理公民与非政府组织对政府不良行政行为的抱怨，通过回避司法、准司法过程中的对抗性审查程序和严格复杂的审查程序带来的系列麻烦，高效率地解决个人与庞大制度间的利益纠纷、调解二者间的权利平衡，缓解政府与公民间的张力。行政监察专员制度与法院、行政复议机构有相同的法治地位，都是社会抱怨链上的一环，替代性地为公民或非政府组织提供权利救济。值得注意的是，在权利救济和矫正政府不良行政行为的过程中，虽然行政监察专员与权利受损的公民共同站在一面，作为公共利益的代表，协助议会对当局行政机关进行监督，但是行政监察专员并不是“人民斗士”，[1]其对待行政当局的态度也并非敌对，而是通过客观的调查结果发现事实真相，基于“信任与理解”的态度向行政部门提出建议，辅助议会对政府进行监督。实践中，这种方式比用强制力迫使行政部门改变违规行为更为有效。

中国巡视制度是中国共产党党内的纪律体系，是执政党组织内部的纪律监察机制。依据《中国共产党巡视工作条例》的规定，其巡视的对象是下级党组织领导班子及其成员，巡视的内容主要是针对贯彻执行中央路线方针政策和决议、决定的情况，领导班子廉政情况、干部选拔任用情况、作风情况等方面进行考察，提出建议。其工作方式概括起来就是，了解情况、反映问题、提出意见和建议。不干预地方工作、不查办案件的协助角色。从中可以看到，巡视组无权接受、处理公民或组织对不良行政行为的申诉，无权对个人或组织进行权利救济。即便从2014年开始，巡视重点转移到“发现地方政府违法违纪线索”后，巡视组的雷霆之势日甚一日，但依然未改变既定的工作方式。

从以上内容可以得知：英国行政监察专员制度是国家司法制度的补充，是社会替代性纠纷解决机制。中国巡视制度是中国共产党党内的纪律体系，不是国家行政、司法制度的范畴，不存在执法或司法功能、不能作为社会替代性纠纷解决机制。英国行政监察专员制度通过允许监察专员处理具体的申诉或案件的方式，扮演着“消防员”的角色，与司法体系一样发挥“灭火”功能。而中国巡视制度并不允许巡视员接受、办理案件或申诉，而是要求其通过发现和传达信息，辅助上级党组织对下级党组织的管理，也就是说中国巡视制度扮演“协警”的角色，发挥着辅助功能。即便两种制度在国家制度中的安排不同，扮演的角色不同、发挥的作用不同，但是二者在角色选择的理念上以及部分工作方式上有很大的相似性。无论是英国行政监察专员制度还是中国巡视制度，二者都是基于“信任与理解”的态度向地方政府提出建议，协助所隶属的政治机构(议会或党委)对下级执行机构(政府或党委)进行监督，而非以“斗士”身份，以敌对的态度质疑执政者的政策和行为。[2]

三、中国巡视制度与英国行政监察专员制度类型及运作模式的比较

(一)制度类型的比较

英国的行政监察专员制度分为(中央)议会行政监察专员、地方行政监察专员、卫生行政监察专员以及北爱尔兰行政监察专员四种制度类型。行政监察专员制度在创建之初，注重制度职能的专业分工和职能的专精化发展,根据不良行政行为高发领域、发生地域以及中央与北爱尔兰的特殊关系，将之分为以上四类。进入21世纪后，由于行政监察署的机构过于分散，职能机构界限过于僵化，常常导致公众很难找到正确的申诉机构；涉及多个领域的同一申诉案件，很难得到不同部门监察专员的合作调查，造成申诉受理受限、处理申诉效率低下等问题。这些不足最终促使行政监察专员制度的职能向融合性与协调性发展。2002年与2005年，苏格兰与威尔士各自设立了一个整合的苏格兰和威尔士公共服务监察专员机构，对涉及卫生服务、地方政府、社会住房管理部门、以及其它的苏格兰公共机构的不良行政申诉案件进行一站式管辖。目前，英格兰地区的议会行政监察专员、卫生行政监察专员、地方行政监察专员虽然保持分立，但也已经展开合作，相互协调共同配合申诉案件的调查。

可以说英国行政监察专员制度的改革方向是从分工到整合的路径。相比较中国巡视制度的改革，恰好是由整合向分工发展。2003年运行之初的5个巡视组扩展为当前的12个组，巡视组由职能和业务综合的状态改为依据职能、管辖领域进行明确分工。而且由于中英两国国家政权制度、地方治理传统的差异，中国巡视制度中省级巡视制度设计和分类上更侧重地方与中央的统一性与整齐性，因此各省一级的巡视制度大同小异，不可能像英国行政监察专员制度一般形态各异。此外，中国巡视制度具有更强的政治色彩，从运作伊始至今，巡视组的巡视活动通常是以党委不同时期的中心任务为核心展开的。二者的共同之处在于，两种制度的变革过程都重视了本国的实际情况、因地制宜地发挥制度实效性。

(二)运作模式的比较

英国行政监察专员制度的运作模式优势在于能严格实践《监察专员法》的精神，在实践中不断强化《监察专员法》的可操作性。首先，行政监察专员制度在运作过程中不断明确细化“不良行政行为”[3]的可操作内容。在长期的实践中，监察专员形成共识，在其网站公开列出并更新不良行政行为的具体表现，将监察范围限于对行政自由裁量权实施程序上的欠缺和瑕疵进行监督，而不是对决策的质量与效果进行质询。将受理案件的范围限于因行政行为拖延、错误指导、错误处理权利主张，而造成行政相对人未受到服务，经济、时间、精神损失的不良行政行为导致的不公正结果上来。对“不良行政行为”开放式的界定，有利于明确监察主题、突出工作重心，将行政监察专员的权限范围作出清晰地说明，不仅利于公民及非政府组织了解申诉内容，而且有效防范了制度运行成本和制度运行效率受到损害。向社会公开“不良行政行为”的界定、明确行政专员的权限，使之自觉接受利益相关方的监督，践行了《监察专员法》提出的制度运作公开性及高效性的要求。其次，在程序层面尽可能简明严谨，保护弱势群体的利益。例如，赋予政府部门以及由议会提供财政支持的部门之外的所有个人及组织申诉资格；严格规定了申诉时限、案件处理时间，明确规定了行政监察专员履行告知受理与否、可能结果的义务步骤和时限；在申诉的调查与处理程序上，行政监察专员对简单的案件要直接给出建议，而不调查。只有在复杂案件中，才采用秘密调查和倾听申诉与被申诉者的意见等方式完成调查报告，给出建议。而且在调查始终，不要求申诉人承担举证、质证的责任。无论被申诉部门是否承认错误，只要采纳行政监察专员的建议，给申诉人提供救济，行政监察专员就终止继续调查。如果行政当局拒绝行政监察专员的建议，行政监察专员可以将申诉事件与行政当局拒绝理由向媒体公开，并求助于议会，由议会督促或代替政府救济公民；如果申诉人对案件的处理结果不满，可以继续寻求司法手段，当有新证据出现时，申诉人还可以继续申诉。如果政府部门认为行政监察专员的建议不合理，可以解释不予采纳的理由。

从行政监察专员制度运作模式中可以看到，无论是申诉人的资格认定、申诉提出、处理时限的确定，还是寻求议会权威补给、申诉终结程序的运作来看，此制度以解决问题而非追究责任为导向，通过精确的描述职能范围，便民的程序设计，灵活的分类处理，极尽所能将降低制度运行成本、提高制度运作效率与制度的公平性、实效性统一起来。值得一提的是，在申诉终结程序中，对申诉人司法救济和被监察组织辩解程序的设计，明确了监察专员权威的相对性，有效避免了行政监察专员权威的暴力性倾向。因此，通过制度运行与《监察专员法》内容的比对，可以发现此制度严格遵循了法律提出的人本、自由、民主精神，实践着法律要求的制度高效性与廉价性价值目标。

与英国行政监察专员制度相比较，由于缺失衡量腐败行为的标准，被巡视对象的什么行为应当被纳入腐败范畴，是依据《刑法》关于贪污、渎职等罪名的规定,还是依据职业道德操守的要求，还是以社会公德为准绳，到目前为止仍没有确切提法，因而造成巡视员评判被巡察对象的标准也比较模糊，结论也可大可小，失去了制度本身的严肃性。在巡视程序方面，《中国共产党巡视工作条例》详细规定了“事前准备、开展巡视、汇报反馈、督促整改”四个环节。通过这些程序，我们可以看到：巡视组与被巡视地方(单位)向社会公开联系方式、与群众直接见面、一对一访谈，体现了制度的亲民性，保证了获取信息的真实性。但是，从程序的设计中也可以看到，巡视组与被巡视者双方明显地存在着信息不对称。按照程序以及2013年前的做法，巡视组是明来明去,而被巡视的地方则可以事前经营做到有备无患，这容易使巡视工作流于形式化，甚至成为一种运动式的视察工作，从而影响巡视制度的实效性，削弱巡视制度的权威性。2013年巡视制度的改革有效革除了形式化的弊病，但是巡视报告对社会媒体公开的程度还不够，容易导致巡视制度出现保守性和封闭性弊端。

四、中国巡视制度与英国行政监察专员制度权威性的比较

(一)两种制度的权力基础比较

首先，从权力的来源看，英国的行政监察专员与中国巡视组，都可谓为“钦差大臣”，具有极高的权威。英国遵循着“议会至上”的宪政理念，行政监察专员或者由议会选举产生(北爱尔兰的由首相提名、女王任命)，其作为议会的代理机构行使监督权力，对议会负责，具有很高的权威。中国坚持中国共产党的领导，巡视制度是由党中央同意，党中央纪委、党中央组织部联合设立；地方巡视制度则由省(自治区、直辖市)党委设立，巡视员分别代表两级党委对下级党委进行监督，对派出党委负责，因此也享有极高的权威。

其次，两种制度都有广泛的调查权、有效的建议权，但都不享有处罚权。不同的是调查权的大小有差异，自主决定的程度不同。英国行政监察专员的调查权极大，可以获取任何不被公开的信息，同时享有迫使部长及政府官员提供文件的权力，具有强迫证人作证的权力。在监察全程，监察专员自主决定是否受理申诉、自主决定如何调查、是否终止调查、给与何种救济、是否公开等。中国两级党委派出的巡视员，调查权限于个别谈话、查阅文件资料、列席会议，接受群众来信等方式，不具有任何强迫性质，对于巡视中发现的问题将由上级党委决定是否进行调查和处理，自己没有决定权，也不能自主决定是否公开巡视过程、内容结果等。

(二)两种制度的独立性比较

作为具有监督功效的制度，独立性是其发挥作用的关键。相比较而言，中英两国在制度设计和经费保障上的独立性各有特色，不过英国行政监察专员工作方式的独立性明显更大一些。

英国行政监察专员制度实施的是地方议会负责制或者是国家议会负责制。除了北爱尔兰的行政监察专员和议会行政监察专员向国家议会负责外，其余三岛的行政监察专员向地方议会负责。依据英国地方自治的传统，北爱尔兰的行政监察专员超越了地方议会，越级向国家议会负责，其独立性要高于其它三岛的情况。另外，由于英国践行三权分立的制度原则，实践中议会地位高于行政地位，隶属议会的行政监察专员制度，其独立性是比较大的。行政监察专员制度的独立性除了来自基本政治制度外，英国《行政监察专员法》还从人员招募以及薪酬方面加以保障。英国行政监察专员必须由经验丰富、专业性强、品行良好的前政府官员和未担任过政府部门工作人员的外部人员组成。一旦被任命后可以终身任职到65岁或者任期4-6年后再连选连任，除非本人要求辞职或因严重违反法纪行为,受到议会弹劾撤职；在任职期间不得担任议员,不能在政界、商界兼职。[4]在经费上，行政监察专员署的经费、工作人员的薪金完全由议会足额拨付，监察专员具有与高级法官类似地位和待遇,并有专门的法律予以保障。在职权的自主性方面，行政监察专员可以自主地裁决行政行为是否合法;可以自主地决定调查项目或外出考察,而无须先向议会请示,无须向被监察机关说明缘由;自主决定将每一件监察事项向新闻界公布等。这些规定不仅排除了来自行政机关、商界、党派的干扰，维系其高水平的独立性，而且保证了监察专员团队专业的均衡性。值得注意的是，英国行政监察专员制度将独立性还赋予了另一层面的含义，即确保被监察对象以及其它司法机关、立法机关工作的独立性。所以行政监察专员在行使职权时严格遵守法治的原则，不超越自己的职权范围，对议会的立法和法院司法活动保持充分的尊重。[5]

相比较而言，中国巡视制度采取的是中央统一领导，分级负责的体系。由于巡视制度属于政党内部的纪律监督体系，所以中央或是地方巡视组成员是由纪委、组织部党务部门人员组成，通常党务部门的成员同时也兼职于政府部门。如果从监督理论的角度评价，内部监督相对于外部监督而言，由于独立性不足导致监督力量与效果略逊一筹。在经费保障上，由于巡视组成员是从各部门选配，薪酬多数仍由原单位所在的财政供给，并不依赖于下级财政，所以即便不同于英国监察专员的独立薪酬制，但仍不影响巡视员工作独立性的稳定。但是就工作方式而言，巡视组的独立性明显要弱于英国的监察专员。特别是2015年《中国共产党巡视工作条例》修订后，进一步突出强调了巡视组工作方式上要“依靠被巡视党组织开展工作……只负责发现问题，不负责查处问题……严格执行请示报告制度”。最后，中国巡视制度同样赋予了“独立性”另外的理解，《中国共产党巡视工作条例》要求巡视组“不干预被巡视地区(单位)的正常工作，不履行执纪审查的职责”，又规定将“工作中超越权限，造成不良后果”列为对巡视工作人员责任追究的情形。这一规定要求巡视组尊重被巡视组织开展工作的独立性，与英国行政监察专员制度独立性另一层面含义的定位不谋而合。

(三)两种制度的可靠性比较

由于配套制度的有效性，英国行政监察专员制度可以积极防范监察专员面临的道德风险，并及时清除监察专员工作中的阻力，促使行政监察专员制度具有很强的可靠性。相比较而言，中国巡视制度要培育长期稳定的可靠性，还需要有效的配套的制度加以支持。

英国学者与官员也认识到，过分的强调行政监察专员的独立性也将付出难以保证可靠性与责任的代价。因此，英国分别通过议会的特别委员会机制、司法审查机制、内部支持与问责机制等对行政监察专员的行动进行指导、监督，为行政监察专员制度的稳固性、可靠性提供支持。特别委员会机制与司法审查机制以其外部制约性对行政监察专员与行政当局进行约束与控制，行政监察专员中的审计委员会以及内部咨询委员会通过每年4次的内部审计以及对工作中主要问题进行讨论、建议、批评，为行政监察专员解决申诉问题提供合理的指引和内部保障。[6]总体来看，在行政监察专员外部与内部机制同时顺利运行下，行政监察专员处理申诉的公正性以及有效性才可以得到更加稳固的保障。

就中国巡视制度而言，其可靠性目前依赖于主要领导人的威望、执政意愿和执政魄力。虽然在《中国共产党巡视工作条例》中提出被巡视地区、单位的干部群众有权向巡视工作领导小组办公室或者巡视工作领导小组反映巡视员的违规行为，但是还未从制度层面设计制约巡视组的机制，也未设计令巡视组积极防范或抵制道德风险的激励机制。

结论

英国监察专员制度与中国巡视制度建立的初衷都是为了强化对公权力的监督，缓解社会与政府的张力以实现良政，而且在制度非对抗性的角色定位、至高的权威基础以及独立性等方面具有很多共性。当然也要看到两种制度存在根本性的区别，二者在国家制度中的安排、制度类型、运行模式等方面是完全不同的。英国将行政监察专员制度纳入到国家司法体系中，是国家制度的组成部分。因此行政监察专员制度与国家司法制度特征及功能有很大的相似性，并且是以宪政的理念进行建设的。相比较之下，中国巡视制度是执政党组织建制的构成部分，在其制度类型及运作模式的建设方面更多地强调民主集中制的原则，更多地体现了执政党组织的基本特征，与司法制度有着天壤之别。两种制度的根本差异决定了完善巡视制度必须立足于本国的实际情况加以开展。当然，英国行政监察专员制度中好的理念是值得我们学习的。首先，英国行政监察专员制度中将“不良行政行为”具体化、可操作化的理念是值得我们借鉴的，只有将宏大的主题具体化，我们的巡视工作才能主题突出、任务明确。其次，英国设立配套制度以保证行政专员制度的可靠性，也非常值得我们思考。有效的监督制度不可能是一个单项的制度，必定是一个制度体系，但这个制度体系不是以多少为标准，不是越多越好，而是以是否具有真正切中权力、控制权力滥用为标准的制度框架。最后，英国坚持行政监察专员制度的独立性，特别是在人员和办公经费上的专项性与独立性极具现实意义，是预防巡视制度异化的有效措施。简言之，在完善巡视制度的过程中不仅不能照搬西方的制度实践而且也要力防陷入“钱穆制度陷阱”。

[1]翁琰.论英国行政监察专员制度及其对我国的启示[J].重庆科技学院学报(社会科学版),2011,(15).

[2][3]Ombudsman,Ann Abraham.The Parlimentary Ombudsman:with standing the test of time.4th report.session.2006-2007

[4]扶松茂.从瑞典-英国议会行政监察看中国的行政监察专员制度的创制[J].云南行政学院学报,2002,(6).

[5]吴天昊.议会行政监察专员制度的新发展[J].上海行政学院学报,2008,(11).

[6]袁钢.欧盟监察专员制度研究[M].北京:中国政法大学出版社,2013.7.

(责任编辑：时 间)

2017-02-27

李华君(1980- )，女，山西人，山西大学政治与公共管理学院，讲师。研究方向：地方政府治理研究。

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1672-1071(2017)02-0084-06