习近平制度治党思想的意蕴*

蔡文华

(中共重庆市委党校 重庆 400041)

习近平制度治党思想的意蕴*

蔡文华

(中共重庆市委党校 重庆 400041)

习近平作为党的总书记，对制度治党有着深刻的认识，认为制度治党事关党的建设全局，对制度治党的意义、目标、方式等作出了具体说明。他把制度治党作为全面从严治党的根本举措，指出制度治党的关键是要管住权力、管住干部，补齐制度短板，制度的执行力，要将思想建党与制度治党相结合。这些管党治党思想进一步丰富了制度建党的内容，具有鲜明的时代特色，是对共产党执政规律的创新探索，对加强党的建设起到了重要的指导作用。

习近平；制度建设；从严治党；党内治理

十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央大力推进从严治党，针对党内出现的不良现象，提出了根本性的举措和对策，即加强党内法规制度建设，加大制度执行力度，依靠制度管人管事管权。制度治党的党建思路抓住了重点和关键，能够从根源上解决治党不严所造成的诸多问题，为党的思想理论、作风、干部队伍等方面的建设提供了基本的遵循，使得党的建设更加规范有秩序，也使全面从严治党有了精准抓手和实施保障。

一、制度治党是全面从严治党的根本之策

中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，党的自身建设关系到执政党的形象，执政能力和执政水平。十八大以来，中央提出“四个全面”战略布局，其中，全面从严治党成为关键。为了适应全面深化改革和全面从严治党的要求，党本身也要深化制度改革，改进管党治党体制机制，不断提高领导水平和执政水平，提高拒腐防变能力和抵御风险能力。

(一)制度治党是全面从严治党的内在要求

经历30多年改革开放，我国经济社会发展和党的建设都面临许多新情况、新问题，正如习近平总书记所指出的:“在一些党员、干部包括高级干部中，理想信念不坚定、对党不忠诚、纪律松弛、脱离群众、独断专行、弄虚作假、庸懒无为，个人主义、分散主义、自由主义、好人主义、宗派主义、山头主义、拜金主义不同程度存在，形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风问题突出，任人唯亲、跑官要官、买官卖官、拉票贿选现象屡禁不止，滥用权力、贪污受贿、腐化堕落、违法乱纪等现象滋生蔓延。”[1]这些现象的存在轻则影响党的形象、党群干群关系，重则腐蚀党的根基，导致亡党亡国。全面从严治党就是要解决当前思想、作风、组织方面的各种问题，营造风清气正的党内政治生态。大力推进全面从严治党，必须从制度这个根本上解决管党治党宽松软的问题，以党内法规制度为保障，充分发挥制度的优势。十八大以来，中央相继颁布或修订了多部党内法规，以制度规范党的建设、以制度巩固党建成果、以制度推进党内治理，在制度建设和依规治党方面取得重要进展和成效。实践也一再证明，过于倚重理论教育，强调政治觉悟并不能很好地解决党的意识淡薄、组织纪律松散的问题，更是不能对预防和惩治腐败起到治本作用。只有依靠制度才能确保党的各项工作有序推进，可以说，加强党内法规制度建设、切实推进制度治党是全面从严治党的长远之策、根本之策。

(二)制度治党是提高党建科学化水平的必然选择

新形势下，党面临着长期而复杂的执政考验、改革开放考验、市场经济考验和外部环境的考验，精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险和消极腐败的危险摆在全党同志面前。全面提高党的建设科学化水平，不断提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力，是巩固党的执政地位、实现党的执政使命必须解决好的重大历史性课题。党的十八大指出，党要管党、从严治党，必须全面加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设，不断增强党自我净化、自我完善、自我革新和自我提高的能力，要建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。提高党的建设科学化水平是新形势所迫，也是党主动适应环境变化所做出的选择，“我们党作为一个有8800多万名党员、440多万个党组织的党，作为一个在有着13亿多人口的大国长期执政的党，党的建设关系重大、牵动全局。党和人民事业发展到什么阶段，党的建设就要推进到什么阶段。这是加强党的建设必须把握的基本规律。”[2]随着经济社会发展，我们的法治化水平不断提升，制度治党、依规治党的要求更加迫切，加强党内法规制度建设显得十分必要，这既是保证党内生活制度化、规范化、程序化的必由之路，也是提高党的建设科学化水平的必然要求。制度治党的出发点就是要充分发挥制度的规范和约束作用，确保党组织的有序有力，在一定程度上能提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平，保持党的先进性和纯洁性。

(三)制度治党是推进依法治国的重要步骤

法治不仅是治国理政的基本方式，也是管党治党的基本途径，在全面依法治国的实施过程中，运用法治思维和方式从严管党治党成为必然要求。法治思维和方式落实到党的建设中，就是要制度治党、依规管党。“新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。”[3]法律是党领导人民制定的，依法治国的方略也必须依靠党的领导，可以说，全面从严治党是全面依法治国的政治保证，其表现就是党把握全面依法治国的方向、目标和步伐，党员干部自身更要严格守法、带头执法。同时，全面依法治国对全面从严治党提出了更高的要求，党在确保法治建设目标和方法的过程中，要按照法治国家的要求，以法律和党内法规制度来治党，使党的各级组织和全体党员干部在宪法和法律的范围内活动，切实遵循党内的各项规定，党的组织和党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪的高标准严格要求自己。正如习近平总书记强调的，“各级党组织和党员领导干部要带头厉行法治，不断提高依法执政能力和水平，不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化。”[4]2016年12月24日至25日，全国党内法规工作会议在北京召开，习近平就党内法规建设作出重要指示，他强调，“我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”[5]只有党按照法治原则和要求进行自身建设，不断提高党的建设制度化水平，依法治国才有坚实的政治基础。

二、制度治党要突出关键、抓住核心

制度治党是十八大以来党的建设新思路和新举措，与以前制度建党的一个很大不同之处在于发挥制度的实效，使制度成为各级组织和全体党员的基本遵循。习近平总书记反复讲到党员干部要增强规矩意识，隐含了按照党内法规制度办事的要求。在推进制度治党的过程中，习近平又特别强调要守住根本、突出重点、抓住关键，这个根就是党章，而重点和关键就是管好手中有权的各级干部。

(一)党章是管党治党的根本

党章集中体现了党的性质和宗旨、指导思想、路线方针政策，规定了党的各项制度，是全党必须遵守的总规范。习近平总书记非常重视党章，认为党章是党的根本大法，在党内具有至高的地位。他要求全体党员牢固树立党章意识，真正把党章作为加强党性修养的根本标准，作为指导党的各项工作的根本依据，全体党员必须严格遵守。党的十八大对党章进行修改后，习近平总书记高度重视党章的学习，认为不仅要学习党章，而且要按照党章要求建章立制，提高党的制度建设水平，加大党章的落实力度。“建立健全党内制度体系，要以党章为根本依据；判断各级党组织和党员、干部的表现，要以党章为基本标准；解决党内矛盾，要以党章为根本规则。要加强对遵守党章、执行党章情况的督促检查，对党章意识不强、不按党章规定办事的要及时提醒，对严重违反党章规定的行为要坚决纠正，全党共同来维护党章的权威性和严肃性。”[6]在党的十八届六中全会上，习近平总书记就两部法规起草的原则说到：“坚持以党章为根本依据，突出尊崇党章、贯彻党章、维护党章，着力把党章关于党内政治生活和党内监督的要求具体化。”[7]从习近平对党章的一系列阐述看，他始终将党章作为党的建设总遵循，把党章作为制度治党的根本依据，强调发挥党章的统领作用，这一思想对于制度制定和执行起到了重要作用，党内制度法规体系更加科学完善，制度执行也更有依据和保障。

(二)制度治党的关键是管权治官

从严治党，制度治党的对象是全体党员，相比于8800多万名党员而言，领导干部则是其中的少数，但他们身处关键岗位，起着模范和引导作用，领导干部的所作所为事关党的领导地位的稳固和人民群众的福祉，只有领导干部自身素质过硬、工作过硬，党的事业才会兴旺发达。习近平总书记说到党要管党，首先是管好干部。从严治党，关键是从严治吏，管党治党就是要抓好“关键少数”，领导干部要做到以上率下，身体力行，做好示范。2013年6月28日，他在全国组织工作会议上强调，“从严管理的要求能不能落到实处，领导机关和领导干部带头非常重要。领导机关和领导干部做出样子，下面就会跟着来、照着做。各级领导机关和领导干部，尤其是中央机关和中央国家机关、高级领导干部要强化带头意识，时时处处严要求、作表率。”[8]2015年3月5日，习近平主席参加他所在的十二届全国人大三次会议上海代表团审议时进一步指出，全面从严治党，是我们党在新形势下进行具有许多新的历史特点的伟大斗争的根本保证。关键是要抓住领导干部这个“关键少数”，坚持思想建党和制度治党紧密结合，全方位扎紧制度笼子，更多用制度治党、管权、治吏。他一直都强调要把权力关进制度的笼子，抓住了多年来权力腐败这一问题的关键所在，而且将制度作为预防和惩治腐败的利器。可以说，整肃纪律、严明制度是规范领导干部廉洁从政、勤政为民的长效保障，也是制度治党的重点和难点所在，将制度作为约束领导干部手中权力的手段对全面从严治党而言也是核心和关键。

(三)必须严格执行党内法规制度

经过多年的探索，我们党内已经制定并实施了多项制度，特别是十八大以来，中央废止、修改和重新订立了多部党内法规，涉及到思想、组织、作风、党纪等方方面面的内容，这些制度是制度治党、依规治党的依据。一段时期，党内制度发挥作用不够，主要与制度的执行不力有关系。习近平总书记认为制度一旦确立，就必须严格执行，他提出了制度执行是刚性的要求，强调要增强制度执行力，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留“暗门”、不开“天窗”。增强制度的执行力，首先是要建立健全科学的制度，还要搞好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能。制定制度时要广泛听取广大党员、干部的意见，增加他们对制度的认同。习近平总书记特别说到要维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是橡皮筋。2015年6月26日，他在十八届中央政治局第二十四次集体学习时说到：“领导干部不论职务多高、资历多深、贡献多大，都要严格按法规制度办事，坚持法规制度面前人人平等、遵守法规制度没有特权、执行法规制度没有例外。”他还指出要建立有效的机制，切实维护制度权威，推进制度的落实。“坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，形成法规制度执行强大推动力。问责的内容、对象、事项、主体、程序、方式都要制度化、程序化。问责既要对事、也要对人，要问到具体人头上。要把法规制度执行情况纳入党风廉政建设责任制检查考核和党政领导干部述职述廉范围，通过严肃追究主体责任、监督责任、领导责任，让法规制度的力量在反腐倡廉建设中得到充分释放。”[9]为了不使制度沦为稻草人，习近平要求制度治党过程中，既要有实体性制度，也要有程序性制度，既要明确规定应该怎么遵循制度，又要明确规定违反制度要怎么处理，减少制度执行中的自由裁量空间，切实推进党的建设的科学化、制度化和规范化。

三、健全和完善制度治党的机制和环节

制度治党是运用制度的价值理念、规范标准、强制约束来引导组织和党员的行为，这一过程涉及到制度的制定和运用，即制度怎么从文本变为行动指南，在制度执行的过程中，党组织应该怎样发挥作用。应该说，制度治党具有鲜明的实践特征，涉及到体制机制的健全问题、具体的实施举措和有关部门的推进力度。习近平总书记很关注制度治党如何落地的问题，他强调要落实制度治党的责任主体，健全运用制度的机制，补齐制度短板，将思想建党与制度治党相结合，促进制度治党的规范化、长效化。

(一)制度治党要明确责任主体

从严治党是制度治党的总要求，2014年10月8，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上提出从严治党的首要环节就是各级党委必须增强管党治党意识、落实管党治党责任。我们已经建立了党建工作责任制，党委和书记抓落实的党建工作格局基本形成，但是一些地方的党委(党组)、书记并没有落实从严治党责任，抓党建力度不够。管党治党不能从严的话，党内法规制度就会形同虚设，制度治党也会流于形式。2014年11月1日，习近平在福建调研时强调：“各级党组织要认真按党章办事，把对党组织的管理和监督、对党员干部特别是领导干部的管理和监督、对党内政治生活的管理和监督在标准上严格起来，在内容上系统起来，在措施上完善起来，在环节上衔接起来，做到不漏人、不缺项、不掉链，使存在的问题能及时发现，发现的问题能及时解决，解决一个问题能举一反三、触类旁通。”[10]这些要求进一步明确了党委在制度治党的责任主体，各级党组织要确定自己的管党职责，抓好制度落实、抓好组织管理，切实解决管党治党失之于宽、失之于软的问题。十八大以来，在中央提出的落实党委主体责任的要求下，党内法规也强化了对党委职责的要求，巡视工作条例、党组工作条例、地方党委工作条例、党内纪律处分条例、党内问责条例、党内监督条例等多部党内法规都将党委和党委主要负责人管党治党的责任予以明确和具体化，加大了对党委在制度治党落实不力方面的责任追究力度。

(二)制度治党的当务之急是补齐制度短板

健全的制度是治党的前提，只有制度科学、体系完备才能为制度治党提供基本的遵循，当前，党内法规制度在数量上已经不少，但是仍存在制度配套不够、制度之间不协调的情况，有些制度之间存在重复甚至冲突的地方，而有些领域还存在制度空白，这些制度短板影响到管党治党的成效。十八大以来党内修订或新制定的一些制度就是着眼于这一点，如党政领导干部选拔任用工作条例就是要从体制机制上破解选人用人不公平、不公正的问题，防止“带病提拔”、“任人唯亲”等各种不良现象；发展党员工作细则、党费收缴方面的制度规定进一步规范了党员管理的工作细节，为基层党组织提供了指导；落实《配偶已移居国(境)外的国家工作人员任职岗位管理办法》，弥补我们之前在治理“裸官”问题上的漏洞；新修订的中国共产党纪律处分条例改变了以前纪法不分的弊端，更加突出纪律要求，更具有可操作性，这些具体制度的出台都是补制度短板的体现。由于制度治党是事关党建全局的大事，点多面广，与党的建设各个方面息息相关，习近平总书记特别注意到这一点，强调要以改革创新精神补齐制度短板，积极推进党内法规制定工作，清理淘汰已经出台多年但与形势不符的制度、修订完善并新订出台一些现实需要的制度，加快构建科学的党内法规制度体系。在这一要求下，中央加大了制定和完善制度的力度，不断深化党的建设制度改革，着重解决制度建设滞后、制度执行不力等问题，这些扎实举措为推进全面从严治党提供了科学的保障。

(三)制度治党要与思想建党相结合

坚持制度治党是中国共产党对于自身建设正反两方面经验教训的深刻总结，也是党的建设科学化的根本保证，思想建党是党的优良传统和政治优势。十八大以来，以习近平总书记为核心的中央通过开展群众路线教育实践活动，贯彻落实“八项规定”，建立了作风建设的长效机制，初步探索出制度治党与思想建党结合的路子。2014年10月8日，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上发表讲话指出，从严治党要做到坚持思想建党和制度治党紧密结合，思想教育要结合落实制度规定来进行，“使加强制度治党的过程成为加强思想建党的过程，也要使加强思想建党的过程成为加强制度治党的过程。”[11]这一论断指出制度治党立足和服从于从严治党这个目标，但也从制度运转的环节点明了思想建设对于制度治党的重要性。长期以来，我们对制度落实贯彻靠的是党员的自觉，这既是思想教育的内容，也是思想教育要达到的效果。从制度治党的实践看，党员对制度的认识和理解与他们对制度的执行有直接关系，广大党员只有认同制度，熟悉制度的条款和要求才能在党内活动中遵守这些规范，单纯靠外在强制力远远不能发挥出制度的实效。如果党员都关注制度、熟知制度、参与制度的制定和修改，也有助于完善党内制度的内容，提高制度管党治党的质量和水平。可以说，习近平关于思想建党与制度治党相结合的思想，抓住了制度建设的关键环节，揭示了制度治党的内在规律，为制度治党的发展指明了方向。

十八大以来中央推进全面从严治党的生动实践充分表明，制度治党是新形势下中国共产党加强自身建设的有效途径，习近平总书记对于制度治党的理论阐释体现了中央对执政党建设规律的把握。“从强调‘把权力关进制度的笼子里’，到提出‘制度治党’，习近平总书记以一系列重要观点丰富了马克思主义政党建设理论特别是制度建设理论，为形成制度治党新局面提供了理论指导。”[12]从现实经验看，各级党组织和全体党员在要制度治党的总要求下，坚持以党章为根本遵循、以党纪为基本准绳，严明党的政治纪律和政治规矩，切实维护党章党规党纪的权威性，使党内政治生活更加严肃和规范。制度治党已经在党内营造了良好的氛围，党内法规制度更加健全，制度的威信更高，以制度为基础的作风建设和反腐败斗争取得了阶段性的成果，党内政治生态进一步好转。可以说，习近平关于制度治党的思想不仅是对党建理论的创新，而且对党建实践产生了深远影响，充分展现了党不断自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的要求和成效。

[1][7]习近平.关于《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》的说明[N].人民日报，2016-11-03.

[2]习近平.在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话[N].人民日报，2016-07-02.

[3][4][8]十八大以来重要文献选编(上)[M].北京：中央文献出版社，2014.91.92.351.

[5]习近平就加强党内法规制度建设作出重要指示 强调坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设[N].人民日报，2016-12-26.

[6]习近平.认真学习党章 严格遵守党章[N].人民日报，2012-11-17.

[9]习近平在中共中央政治局第二十四次集体学习时强调 加强反腐倡廉法规制度建设 让法规制度的力量充分释放[N].人民日报，2015-06-28.

[10]习近平在福建调研时强调 全面深化改革全面推进依法治国 为全面建成小康社会提供动力和保障[N].人民日报，2014-11-3.

[11]十八大以来重要文献选编(中)[M].北京：中央文献出版社，2016.95.

[12]江金权.中国共产党形成制度治党新局面[J].学习与研究，2015，(2).

(责任编辑：卫令海)

本文系国家社会科学基金西部项目“建国以来中国共产党依规治党的理论与实践研究”(16XDJ029)的阶段性成果。

2017-03-15 [作者简介]蔡文华(1979- )，男，湖北新洲人，中共重庆市委党校党建教研部副教授，博士，研究方向：执政党建设。

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