农村基层党组织建设创新问题探究——以云南省晋宁县为例

矣艳晖

（中共晋宁县委党校 教务科，云南 晋宁 650600）

农村基层党组织建设创新问题探究
——以云南省晋宁县为例

矣艳晖

（中共晋宁县委党校 教务科，云南 晋宁 650600）

农村基层党组织建设创新是实现农村经济长期稳定发展的关键，是协调推进“四个全面”战略布局，全面建成小康社会的根本保证。针对农村基层党组织建设中存在的问题。一是着力树立创新理念，增强创新意识。二是着力规范管理运行机制，确保科学有序。三是着力改革农村党员干部管理机制，提高服务能力。四是着力创新教育培训机制，提升综合素质。五是着力抓好农村法制建设，养成依法办事习惯。

农村基层党组织；创新理念；管理机制；综合素质；服务能力

“务农重本，国之大纲。”做好“三农”工作，关键在农村基层党组织。当前，加强农村基层党组织建设，创新农村基层党组织建设的治理体系和运行机制，是夯实党在农村执政基础，贯彻落实从严治党，发挥农村基层党组织整体功能和战斗堡垒作用，实现全面建成小康社会的必然要求。全面提升农村基层党组织建设水平，提高农村基层党组织领导发展农村的创新能力，已成为农村基层党建工作面临的一项重大课题。

一、农村基层党组织建设创新的重要价值

党的十八大报告指出:“创新基层党建工作，夯实党执政的组织基础。”［1］这为农村基层党组织建设创新提出了更高的要求，要实现农村经济长期稳定发展和社会长治久安，完成全面建成小康社会重大战略任务，推进农村基层党组织建设改革创新已势在必行。

（一）促进农村改革发展稳定的迫切需要

改革开放30多年来，“三农”发生了翻天覆地的巨大变迁，农村基层党组织建设面临一系列新问题。第一，在城乡一体化、农业现代化进程中，稳步推进家庭联产承包责任制，扎实做好土地确权工作，推进农村土地流转，实现适度集中经营等问题，必然对农业经济的发展和管理提出更高的要求。第二，新型农民合作组织、集体经济组织、农业企业以及各类社会组织、服务组织的涌现，对农村基层党组织的服务能力和水平提出了更高要求。第三，农村利益主体多元化、利益关系复杂化、诉求多样化，因土地征用、房屋拆迁等引发的矛盾纠纷不断增多，宗族势力、家族势力干扰村务等现象，对维护农村社会稳定提出了更高要求。

（二）贯彻落实全面从严治党的必然要求

治国安邦，管党治党，重在基层。全面从严治党是农村基层党组织建设的责任所在，使命所系。第一，农村基层党组织作为党领导的一线堡垒和前沿阵地，与广大农民群众距离最近、联系最广、接触最多，其建设的情况直接关系党在人民群众心目中的形象和威信，关系党在农村的执政根基，把全面从严治党落实到农村基层，党同人民群众的血肉联系就会更加密切。唯有“治之于未乱”，推动全面从严治党向农村基层延伸，［2］推动农村基层党组织建设改革创新，才能夯实党的执政根基。第二，农村党员干部的服务意识、能力和水平，其一言一行直接决定人民群众对党的认识和看法。新形势新任务要求广大农村基层党员干部要从推进“四个全面”战略布局的高度，提高思想认识，有更强的责任担当意识，结合开展“两学一做”学习教育，强化固本强基思想，不断提振精气神、锤炼好作风、展现新作为，把全面从严治党要求落实到农村基层党建各项工作中，把党的执政根基筑牢在农村基层一线，用党建工作的实际成效推动农村经济社会的健康发展。

（三）实现全面建成小康社会的重要保证

当前，全面建成小康社会已进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，农村改革发展稳定任务十分繁重。习近平总书记曾多次讲过：“小康不小康，关键看老乡”。中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。［3］刘云山强调：“农村富不富，关键看支部。”农村发展快慢，与村党支部书记及村两委班子有着重要的关系。农村经济社会发展各项工作，农村基层党组织肩负着组织群众、动员群众、教育群众、引导群众的重要责任，肩负着改善群众生产生活、维护群众合法权益的重要责任，发挥着凝聚群众的主心骨作用。［4］实践证明，农村基层党组织建设创新，对于发挥党员的模范带头作用，实现农民增收、农业增效，全面建成小康社会尤为重要。只有切实推进农村基层党组织建设创新，健全完善适应新农村建设的农村基层党组织治理体系和运行机制，从严规范和科学管理，形成推进农村改革发展稳定的强大力量，才能为完成全面建成小康社会目标任务提供坚强的组织保证。

（四）增强农村基层党组织生机活力的有效途径

如何强化农村基层党组织服务群众的意识，提升服务群众的工作水平，提高解决复杂矛盾的能力，保证农村基层党组织的生机活力，是摆在农村基层党组织面前一个重要而现实的课题。第一，要求农村基层党组织创新工作思路和领导方法。突破传统基层党组织工作理念、思路和模式，与时俱进地对农村基层党组织建设做出必要调整、改进和完善。改变过去包办代替、行政手段、强迫命令和“一刀切”的做法，采用民主决策、依法办事以及加强思想政治教育的方法，为农村经济建设创造良好的环境和提供坚强的组织保证。第二，要求农村基层党组织建设创新社会化服务体系。加强农村服务型基层党组织和农村为民服务中心站点建设，通过网络服务、信息资源平台，向广大农民群众提供生产生活中的高效便捷服务。

二、晋宁县农村基层党组织建设创新的成效

截至2015年底，晋宁县共有党员17805名，其中农村党员10387名，占总数的58.3%；全县共有党总支163个，其中农村党总支129个，占党总支总数的79.1%；有党支部835个，其中村（社区）党支部538个，占党支部总数的64.4%。近年来，晋宁县委着力高度重视农村基层党组织建设，着眼于强基固本，在强化县、乡、村、组责任落实，形成县、乡、村、组四级联动机制抓党建，夯实农村基层党组织建设基础，着力于推进村级基层党组织建设创新上取得了显著的成效。

（一）制定各项管理制度和工作流程

第一，2015年1月，县委组织部编制了《晋宁县基层组织建设制度汇编》，其中包含56项村组干部工作职责、各项制度和管理办法以及41项业务流程图，全面规范农村基层党组织制度及工作流程。第二，全面实行“四议两公开”制度和“村情简报”制度，健全完善目标责任、考核评议、重大事项报告、离岗学习等制度。第三，结合晋宁县农村基层实际，出台了《晋宁县村干部年终一次性奖金考核办法（试行）》制度，进一步提高了村“三委”干部干事创业的积极性和主动性，规范了村组干部的管理。

（二）推行农村党员积分管理制度

根据实际情况和党员的特点，分门别类开展了不同形式的学习管理活动。通过建立每月党员“学习日”积分管理，定时间、定内容、定程序和定人员，加强乡镇干部、村组干部和广大农村党员的教育管理，保障党员及群众对村内部事务的决策权、参与权和监督权，有效化解了农村基层存在的突出矛盾，工作效能实现较大的提升。目前，晋宁县二街镇、上蒜镇在推行党员积分管理上抓规范，搭平台，创机制，在抓实党的农村基层党组织建设中取得显著的成效。

（三）实行定权责立规范的“履职承诺制”

在全县农村基层党组织建设中推行了村干部履职承诺制。承诺制分为承诺、践诺和考核三个阶段，要求村（社区）干部结合各自工作岗位进行承诺。承诺书在村（社区）公示栏进行公示，并建立档案，所承诺的内容将在任期届满时作为考核的重要依据。目前，全县共有390名村干部参加了履职承诺。

（四）完善保障机制和养老保险制度

第一，完善党建专项经费保障制度。加大农村基层党建经费投入力度，从2014年开始，对135个村（社区）党建工作专项经费从3万元增加到5万元，分别由县财政承担3万元，乡（镇）财政承担2万元。第二，实行村（社区）养老保险制度。在职村（社区）干部按照个人缴纳20%，财政缴纳80%的比例，落实了“退后有所养”，解除村组干部后顾之忧，使村干部干得放心，走的安心。

（五）建立农村党员干部的培训教育机制

注重对基层党组织书记、村委会主任的培训。第一，建立村党总支书记、村委会主任的培训教育机制。每年对村党组织书记的集中培训不少于7天，每年组织一批优秀村级干部赴沿海发达地方、中国“十大名村”参观学习，接受新理念，开拓新视野，增长新知识。第二，结合不同时期党内开展的各种专题教育活动，对农村党员干部进行各种宣传教育培训，不断提高农村党员干部的综合素质，提高农村基层党组织服务群众的能力和水平。

三、晋宁县农村基层党组织建设创新面临的问题

随着农村改革的不断深化，农村改革发展稳定的任务更加繁重，农村基层党组织建设创新面临各种矛盾问题的考验和挑战日益突出。

（一）部分基层党组织对党的建设工作制度重要性的认识不足，落实不到位

晋宁县在农村基层党组织建设创新上取得了显著的成效，有完备的农村党建各项管理制度和工作流程。但有的农村基层党组织对其所履行的职能，仍然认识不清；对上级编制下发的工作制度和工作流程，仅“停在电脑中，挂在公示栏上”，没有付诸实施，没有严格执行；有的“点好面差”，“见物不见人”，没有落实到位，只是一纸空文，一种摆设，流于形式；有的村组党员干部对自身所处的地位和作用、担当的责任和义务认识不足，思想不统一，思路不清晰，未形成合力，对本村经济发展和社会管理缺少创新的方法和机制，忙于应付日常工作。

（二）农村党员发展机制与农村改革发展不相适应

1.农村党员结构失衡，年龄老化的现象普遍存在。改革开放的深入和市场经济的发展，加快了区域间人员的广泛流动，农村青壮年大部分外出打工，留守在家的只有老、弱、病、残弱势群体，有的村难以找到合适的发展对象，部分村组党员年龄普遍偏大，全县60岁以上老党员2893名，所占比重达28.3%。

2.宗族观念和本位思想的存在，严重影响了农村党员发展的质量。由于宗族观念和本位思想较为严重，发展党员并不注重德能型，更多的是考虑家族利益。在调研中发现，部分村小组“家族党员”现象突出。有的村小组，有11名党员，其中就有7名是家族党员。这不仅影响农村发展党员的质量，还会削弱农村基层党组织的执政能力。

（三）教育培训机制不健全，培训力度不够

1.农村基层干部综合素质偏低，跟不上时代和经济社会发展的新要求。全县农村党员中，大专以上文化程度602名，占农村党员总数的5.8%，初中及以下的8090名，占农村党员总数的78%。有的村（社区）党员干部不注重学习，也不知道怎么学习。

2.教育培训机制不够完善，满足不了农村党员干部的要求和期望。第一，教育培训力度不够、覆盖面窄。调研中发现，村组干部对接受教育培训大都有强烈的愿望，希望增加培训次数，尤其要求扩大监督委员会委员及小组支部书记乃至广大党员的培训教育。第二，教育培训计划的缺位。一年中学什么、怎么学、学多少，没有明确统一的规定，造成学习培训教育的随意性大，各个乡镇、村（社区）各行其是，差异明显。

（四）监督机制滞后，“三委”关系协调配合不够

第一，有的村党总支和村委会在工作中对一些关系民生的重大决策问题各执己见，配合协商不一致，甚至在一些项目建设问题上发生意见冲突，出现党员代表作出的决议，被村民代表否决的情况。第二，村级监督委员会职能不明确，责任担当意识不强，基本发挥不出监督的作用。据调查，村级监督委员会主任及委员绝大多数不知道监督什么、如何监督。监督严重滞后，导致监督委员会在群众中信任度大大降低。

（五）法治观念淡薄，依法办事习惯尚未形成

近年来，随着晋宁县城镇化建设的大力推进，因征地拆迁引发的矛盾纠纷也日益增多，更有部分基层干部缺乏法治观念，法律法规意识淡薄已成为农村基层党员干部的“软肋”。在处理人民群众的矛盾纠纷时，不能“以法服人”，致使矛盾进一步升级，干群关系紧张，给社会治安带来了一定的影响。从现状看，农村治理法治化整体水平不高，依法办事习惯尚未完全形成。

1.农村基层党员干部法治意识不强。从总体上看，农村干部学法、守法、用法整体氛围仍然不浓，干部群众整体法治意识比较淡薄，大部分村组干部在头脑中还存在“人治”意识，淡漠法律，对法律缺乏认知，还没有形成法治思维，没有养成依法办事、依法处理事务的习惯。

2.农村法治化建设水平有待提高。基层法治化建设存在着建设重点不明确、推进不平衡、成效不突出等问题。当前，一些村议事、决策民主程度仍然不高，群众参与村务管理的积极性不高，致使村民依法自治流于形式；少数村组干部工作上仍然倾向于老办法、老经验、老套路。实际工作中，部分基层党员干部忽视法律，决策不依法、遇事不讲法、办事不懂法、自己不守法的现象依然存在。

3.村规民约难以适应发展要求。晋宁县农村普遍制定了村规民约、自治章程、村民参事议事机制、“四议两公开”等民主法治制度，但有的村规民约已经存在不完善、不适应发展需要的条文，急需修改、补充和完善。

四、晋宁县农村基层党组织建设创新的着力点

创新是党的建设的灵魂。积极创新党建治理体系和运行机制是当前和今后一个时期晋宁县加强农村基层党组织建设的总抓手和主攻方向。当前，必须顺应党的建设面临的新形势、新任务和新要求，协调推进“四个全面”战略布局，推动农村基层党组织逐步由权力型向权威型转变，全能型向核心型转变，行政命令型向管理服务型转变。［5］不断提高农村基层党员干部的整体素质，提高农村基层党组织的创造力、凝聚力、执行力和服务能力，全面提升农村基层党建水平。

（一）着力树立创新理念，增强创新意识

在农村基层党组织建设中，哪里对党建工作认识到位，基层党组织的凝聚力向心力就强，哪里的经济就发展快，矛盾就少，社会就和谐稳定。第一，强调“抓好党建促经济，经济发展保稳定”的发展理念。在农村基层党组织建设中，必须立足于党的基层组织建设与农村经济社会发展的相互促进，与深化农村各项改革相互适应，找准农村基层党组织建设与农村经济社会建设的“对接点”，让党的各项政策始终贯穿于农村经济社会发展中，做到农村基层党组织建设与农村经济社会发展“两促进双丰收”。第二，树立“支部建在产业上，党建开拓富民路”的发展理念，进一步增强政治意识、大局意识、核心意识和责任担当意识。每个农村基层党员干部都要找准自己的位置，激励他们建功立业，增强工作的积极性、主动性和创造性，在构建和谐农村过程中真正发挥先锋模范作用。

（二）着力规范管理运行机制，确保科学有序

1.规范制度，落实到位。全县农村基层党组织统一规范制度，严格按照晋宁县委组织部2015年1月编制的《晋宁县基层组织建设制度汇编》要求执行，把工作职责、制度和管理办法以及业务流程落实到位。加大督促和落实的力度，把对规章制度的执行、落实纳入考核范畴，真正把制定出来的规章制度落到实处，让制度真正发挥作用。

2.完善管理机制，激发生机活力。进一步创新和规范村“三委”工作运行程序，激发农村党组织的执政活力。在抓好流程运行机制管理落实的基础上，突出健全3大机制：

第一，建立健全积分管理机制，进一步规范村组党员干部教育管理工作。在全县农村党员干部中，建立健全每月党员干部“学习日”积分管理制度，为农村每名党员制定积分卡，定时间、定内容、定程序和定人员，让农村党员干部知道一定时期内学什么、怎么学，做到有的放矢，循序渐进。本着“实际、实用、实效”的原则，以各乡镇为单位，根据不同村组的实际情况和党员的特点，通过分类管理的方式，分门别类开展不同形式的活动，加强教育管理，做到从严要求、从严教育、从严管理、从严监督，形成一体化从严管理农村基层党员干部的管理模式，［6］真正实现“工作在一线落实，问题在一线解决，成效在一线体现”，切实提高农村党员干部分析问题、解决问题的能力和服务群众的本领。

第二，建立健全协调机制，进一步理顺“三委”关系。明确政务村务监督管理的主体、管理的权限和管理职责，正确处理村党支部、村委会与监委会的关系，各司其职、协调配合，真正使政务村务管理逐步转化为“按规、按章、依法”办事。

第三，建立健全村组干部保障激励机制。健全完善农村党建专项经费保障机制，并建立正常增长机制；完善村（社区）养老保险制度和离任生活补贴制度，真正落实“退后有所养”，解除村组干部后顾之忧；落实村组干部岗位补贴制度，充分激发村组干部干事创业的热情。

（三）着力改革农村党员干部管理机制，提高服务能力

提高为民服务的意识和能力，关键在人。选准用好新农村建设的带头人，已经成为加强农村基层党组织建设的当务之急。要不断创新村组干部选任办法，选好配强班子，提高农村基层党组织领导发展农村的能力和水平。

1.健全农村基层党组织干部选任机制。要不拘一格的选人用人，配好配强村级班子，选好用好管好农村基层党组织带头人。村民富不富，关键看支部；村子强不强，要看“领头羊”。班子建设是农村基层党组织建设的关键。［7］积极探索农村基层党组织干部选任机制，创新选拔方式，贯彻“德才兼备，以德为先”的用人原则，把在农村经济社会发展中涌现出来的党性强、作风好的那些素质高、品德正、敢创新、能致富的优秀人才培养选拔到村级基层党组织班子中来，逐步形成一支强有力的农村基层党组织服务型队伍。

2.完善不合格村党组织书记调整机制。出台《中共晋宁县委关于加强村党组织书记队伍建设的实施意见》，建立不合格村党组织书记调整制度，并形成长效机制。对服从意识较差、群众观念淡薄、工作能力弱、民主作风欠缺、自我约束不严等村党组织书记进行及时调整和处置；对作风不实、职责履职不到位的村党组织书记，由乡镇党委及时予以诫勉教育，督促整改或调整。

3.探索农村不合格党员处理退出机制，从严加强农村党员队伍建设。着力整顿软弱涣散村级党组织，重点解决村党组织凝聚力、向心力、执行力不强的问题，从严整治农村不合格党员。按照党员积分制管理界定标准，规范不合格党员认定流程，疏通不合格党员出口，进一步增强农村基层党组织的凝聚力、战斗力和感召力。

（四）着力创新教育培训机制，提升综合素质

提高农村党员干部的能力素质，必须建立健全农村基层党员干部的教育培训机制，加大教育培训力度，全面启动村组干部“素质工程”，推行党员“学习日”积分管理制度，创新培训方式，采取多样化教育形式，不断满足农村的发展和村级党员干部的需求，增强农村基层党组织的执政能力和科学管理水平。

1.创新培训理念，整合培训资源。以全新的培训理念审视和谋划村组干部和党员教育培训工作。针对新的发展形势对干部教育培训工作提出的新任务新要求，放开视野看教育，整合力量抓培训，从培训观念、培训资源、培训主体等方面进行整体性构建。

2.创新培训内容，改进培训方式。第一，在培训内容上注重针对性，在“实”字上下功夫。本着“干什么、学什么、缺什么、补什么”的原则，有针对地抓好教育培训。加强政治理论、科技知识、领导方法、时事政策、法律法规等培训，切实提高教育培训质量。第二，在培训方式上注重灵活性，在“活”字上下功夫。通过采取创建特色培训基地、规范集中培训时间、优化师资力量，完善农村党员干部教育培训机制，切实提高农村党员干部教育培训实效。

3.创新培训制度，完善培训机制。第一，突出机制创新，强化教育培训的宏观管理。加强对教育培训工作的领导，建立统一协调的教育培训领导机制，负责全县农村党员干部教育培训的日常工作、综合协调、督促指导和考核评估。努力构建以县教育培训领导小组为领导、乡镇党委为主和村党支部为辅的“三级联动”的农村干部教育培训新格局。第二，突出制度创新，强化教育培训的微观管理。必须在制度上下功夫，建立健全农村党员教育培训管理制度、定期教学考评制度和检查督导制度，用制度创新保证教育培训效果，不断提高全县农村党员干部的整体素质，切实提高他们认识问题、分析问题和解决问题的能力，提高他们自身致富和服务群众的本领。

（五）着力抓好农村法制建设，养成依法办事习惯

党的十八届四中全会提出：“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。要发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念、法治为民的意识，提高依法办事能力。”［8］我们必须用法治思维和法治方式来处理农村改革发展稳定的问题，要求农村基层党员干部从已习惯的行政思维、领导思维、管理思维、命令思维转变为法治思维。第一，强化法制宣传教育，营造良好法治氛围。全面深化农村法制宣传教育，增强普法的针对性和实效性，以提高农村党员干部法治意识为重点，教育引导群众依法处理个人事务、依法理性表达个人诉求，做知法、懂法、守法的公民。第二，深化农村基层法治创建，提高法治建设水平。开展“民主法治村”创建活动，推进村务活动规范化、民主化、法制化，提高农村法治建设水平。第三，坚持法治、德治、自治融合，促进基层依法自治。提升群众自觉守法的意识，修改完善村规民约，强化执行落实，促进村级事务管理的科学化。

［1］中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编［M］.北京：人民出版社，2012:26.

［2］周根山.从严治党，基层要主动作为［N］.中国纪检监察报，2015-06-23.

［3］习近平.在中央农村工作会议上的讲话［EB/OL］．新华网，2013-12-25.

［4］仲祖文．五谈加强农村基层党建［N］．人民日报，2015-06-24.

［5］郭献功.创新农村基层党建体制机制的若干思考［J］.学习论坛，2011（03）.

［6］魏亲延.保山市农村基层服务型党组织建设问题研究［J］.中共云南省委党校学报，2015（01）.

［7］赵璐.农村基层服务型党组织建设面临的问题及应对策略［J］.中共云南省委党校学报，2015（01）.

［8］中共中央关于《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本［M］.北京：人民出版社，2014：37.

责任编辑：许如江

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1671-2994（2017）02-0079-05

2016-06-03

矣艳晖（1966-），女，云南晋宁人，中共晋宁县委党校教务科高级讲师。研究方向：党的建设，区域经济。