伊犁州城市社区“访惠聚”工作的再认识——以伊宁市、奎屯市为例

唐旻星 马 杰 敬思让

（中共伊犁州委党校 新疆 伊宁 835000；伊宁市旅游局 新疆 伊宁 835000）

伊犁州城市社区“访惠聚”工作的再认识
——以伊宁市、奎屯市为例

唐旻星 马 杰 敬思让

（中共伊犁州委党校 新疆 伊宁 835000；伊宁市旅游局 新疆 伊宁 835000）

城市社区“访惠聚”工作是新疆“访惠聚”驻村工作的重要组成部分。在城乡二元治理结构背景下，城市治理与乡村治理在方式、手段等方面存在较大差异，决定了“访惠聚”驻社区工作在具体要求、工作方式上有别于驻村工作。三年来“访惠聚”驻社区工作中存在的深层次问题，有些正是这一区别的客观反映。结合当前实际，着眼今后五年工作要求，有必要重新认识城市社区“访惠聚”工作的基本规律和功能定位，进一步明确驻社区工作队的主要职责和任务，以更好地实现自治区“访惠聚”工作战略部署和总体目标。

“访惠聚”驻村工作 城市社区 定位 再认识

近年来，随着城市化进程的不断推进，社区已成为城市中最重要的社会组织机构，在维护一方稳定、服务社区居民、促进经济社会发展、构建社会和谐中发挥着极其重要的作用。自开展“访惠聚”工作以来，伊宁市、奎屯市切实发挥好各级单位驻社区工作队的力量，在维护基层稳定、强化基层基础、保障改善民生等方面进行了积极的探索和实践，取得一定的成效。各社区工作队围绕社会稳定和长治久安总目标，深入社区基层群众，紧扣城市社区工作特点，以争取人心、做好群众工作为统领，以促进民族团结宗教和谐为重点，切实发挥各级干部的优势，充分利用派出单位的资源，引领带动所驻社区各族干部发挥好示范带头作用，标本兼治抓好综治维稳工作，深入推行社区网格化管理模式，全力协助抓好社区民生建设，积极推动提升社区党组织引领能力，在真蹲实驻、真情走访、真帮实干中强化维稳根基、凝聚民心民力，推动了社区“访惠聚”工作任务逐项落实。同时，在帮带、加强社区基层党组织建设方面，完善工作机制，激发内在活力，夯实基层基础，理顺运转体系，为打造“永不走的工作队”进行了不懈探索。结合当前社区工作现状，着眼今后五年工作要求，重新认识城市社区“访惠聚”工作的基本规律和作用定位，进一步明确驻社区工作队的主要职责和任务，有利于我们增强驻社区工作措施的针对性和有效性，更好地实现自治区“访惠聚”工作战略部署和总体目标。

一、城市社区“访惠聚”工作的特点和存在问题

（一）城市社区“访惠聚”工作的特点

城市社区“访惠聚”工作与农村“访惠聚”工作既有相同之处，也有所区别。以伊宁市为例，城市社区和农村社区并存发展，特别是农村社区大多位于城乡结合部，居民基本是城市开发建设中被征地农民，身份从农民转变为居民。比较而言，城市社区“访惠聚”工作有以下主要特点：

二是服务居民群体复杂多样。城市社区居民比较复杂，来自不同地域和社会阶层，既有县市党政机关、企事业单位、个体私营企业从业者以及离退休人员，也有城市化进程中涌入社区的被征地农民和外来移居人口，不同利益群体思想、文化、价值观念和生活方式各不相同，利益取向千差万别，导致社区日渐成为各种利益和矛盾的汇集点。在化解处理各种利益矛盾过程中，社区“访惠聚”工作面临更大挑战。

三是民生建设任务日益凸显。近些年来，各级“访惠聚”工作队把重点放在保障和改善民生方面，帮助社区协调民生项目，开展各类就业培训，解决了一批事关群众切身利益的实事好事，赢得群众赞誉。但随着城市化进程不断推进，社区基础设施不完善、居民就业创业、低收入群体社会保障等问题依然比较突出。

四是社区党建基础需进一步加强。近些年来，各级工作队着力在软弱涣散基层党组织整治、基层党组织星级化、服务型党组织创建方面发挥指导、帮助、监督职能，加强基层组织建设，不断提高了社区党组织的服务能力和水平。在新的形势和任务面前，社区基层党建基础需要得到进一步加强和巩固。

五是社区服务功能要求更高。近些年来，各级工作队协助社区完善以自我管理为主要目的的民主管理机制，建立健全社区居委会下属的人民调解、治安保卫、公共卫生等各类专业委员会，推动了居民自治更加制度化、规范化、程序化。在当前维稳形势严峻的情况下，社区承担工作量大，人员配备紧缺，平时忙于日常管理，但在团结群众、教育群众、服务群众方面，力度不能削弱，反而亟待加强。

（二）城市社区“访惠聚”工作存在的问题

结合目前城市社区管理现状，总结近年来伊宁市、奎屯市城市社区开展“访惠聚”工作实践，存在一些需要解决的突出问题。这些问题大部分与城市社区建设过程相伴而生，也有“访惠聚”工作开展以来出现的新问题。

1.城市社区类型复杂，部分社区治理难度大，工作队还不能完全适应和胜任。以奎屯市为例，38个社区中有老旧小区26个，城乡结合部社区5个，商贸集中社区8个，下岗失业人口较多社区2个。小区物业管理、流动人口管理力量严重不足，工作点多线长事杂，诸多矛盾相互交织、错综复杂，程度不同地潜藏着大量的治安、消防、群体纠纷等社会风险。驻社区“访惠聚”工作队大部分队员基层工作经历有限、群众工作经验不足，队员结构上女队员多，年龄层次偏大，懂双语的干部少，干部素质能力滞后于工作需要，亟待得到进一步强化培训。

嘁，几十年前的事了，你们现在才想起向我忏悔，是不是有点晚了？苏楠故意装出一副开玩笑的样子，大大咧咧地翘起二郎腿。

2.社区阵地改扩建压力较大，还不能完全满足社区“访惠聚”各项工作开展的需要。以伊宁市为例，近年来连续三年每年投入9000万元以上加大村、社区办公阵地建设。但距自治区提出的“社区阵地面积达到1200平方米以上”的要求，老城区尚有部分社区阵地未达标。随着城市化进程不断推进，老城区社区阵地建设存在征迁难、土地限制、建设成本高的现实问题，改扩建仍然存在较大资金“缺口”，仅凭市级财力一时无法改变现状。目前，工作队要求住村、社区干部落实“一级预警常态化”机制后，社区有限的办公室阵地进一步压缩，正常办公不同程度地受到影响，这一问题显得更加紧迫。

3.部分社区民生建设任务重，现有“访惠聚”惠民生项目政策没有涉及一般社区和放心社区。自治区村级惠民生项目重点向农村倾斜，2017年进一步明确了大、中、小村的投入标准，较好地促进了农村经济发展和民生工程建设。但在城市而言，惠民生项目只覆盖到重点社区。部分由于数额限制未列入重点的老旧社区发展建设滞后。有些背街小巷一逢雨雪依然泥水横流，有的居民住宅至今仍采用苇席上房泥维修加固屋顶，许多社区没有公立幼儿园。近年来，伊宁市在老城区改造、改善社区民生等方面投入了大量的资金，实施了道路硬化、亮化、美化、立面改造等项目，改善了城市生活环境。但依然存在老城区改造任务重、基础设施薄弱、“双语”幼儿园等公共服务设施不足、社区居民就业创业难等现实问题，这些难题是“访惠聚”工作中绕不开、不好啃的“硬骨头”。

4.城市社区弱势群体扶贫帮扶难度大，“访惠聚”工作措施抓手不多，力度不大。现阶段城市社区弱势群体主要包括下岗失业人员、亏损企业困难职工、丧失或无劳动能力的老人、重病患者。相对于农村而言，城市居民刚性支出大，生活支撑主要是自身的技能、技术等，没有基本的生产资源，改变城市弱势群体不利的处境比农村弱势群体的难度更大。有个别单位派驻社区的工作队依托自身职能和资源优势在个别社区采取了一些扶贫帮困措施。但总体上，目前大部分社区“访惠聚”工作队受制于帮扶方法单一、资源能力有限、惠民政策使用不足等因素，难以在短期内帮助居民全部实现脱贫脱困，实施扶贫攻坚任务力度有限。

5.社区派驻工作队没有实现全覆盖，“访惠聚”工作存在空白区。以伊宁市为例，伊宁市共有社区105个、行政村46个、10个连队，呈现出社区多于村的特点。自治区“访惠聚”驻村工作要求所有行政村全覆盖派驻工作队，但对社区没有全覆盖的要求。受干部人力所限，目前伊宁市行政村基本全部派驻工作队，而仍有相当数量社区没有工作队进驻。其中有些社区属于重点复杂区域，主要集中在东片区和城乡结合部，维稳形势相对复杂，维稳任务十分艰巨。

6.社区“访惠聚”工作考核指标制定存在照搬驻村工作考核的情况。城市社区居民流动性大，从业类型复杂，白天家庭主要成员都在外上班、打工，双休日维稳值班也很少休息。在“访惠聚”工作实践中，社区工作队反映入户走访很难按要求及时全覆盖，群众文化活动也不像农村可以集中在冬闲时节完成。如果完全套用驻村工作队的考核办法，一些具体任务要求难以实施到位。

7.部分社区食宿条件欠缺，部分工作队员还不适应入住社区要求，管理制度不健全。自治区要求社区“访惠聚”工作队全员居住社区以来，各工作队迅速落实到位。但大部分社区没有建设干部周转房，相当数量工作队员临时居住在社区的办公室、会议室、活动室，挤占了社区办公阵地。大部分社区没有职工餐厅，工作队成员就餐存在困难。此外，派出单位在选派社区工作队员时，考虑可以“走读”，有一定照顾因素，组建的工作队中，女性队员多、家庭困难多、特殊情况多，存在有的单亲带孩子，有的家有老人无人照顾等情况。个别女队员不得已带着年幼的孩子挤住一床，与同事共居一室。部分队员虽已执行入住社区要求，但思想上仍未完全转变过来，工作队员管理存在较大难度，需要进一步健全完善驻社区管理机制和办法。

二、城市社区“访惠聚”工作的定位

“访惠聚”工作是自治区强基层、打基础的一项重要工作。三年来的实践表明，社区“访惠聚”工作作为这一整体战略的有机构成，对城市社区社会稳定、基层建设、民生改善、扶贫帮困等方面工作推动很大。工作队员通过驻社区“访惠聚”，转变角色、扑下身子融入社区“两委”干部队伍中，共同参与社区发展建设，指导、帮助、引领作用发挥明显。以“访惠聚”驻村工作的总任务和目标原则指导统领驻社区工作，不仅很有必要，还要不断加强。同时应当看到，由于城乡二元治理结构客观存在，城市治理与乡村治理在方式、手段等方面存在较大差异，决定了“访惠聚”驻村工作的具体任务要求、方式方法手段，不完全适用于社区工作队，如果不顾实际、绝对教条地照搬照套，在某些方面甚至会出现一些矛盾和问题。三年“访惠聚”驻社区工作中存在和暴露出一些深层次问题，有些正是城市社区“访惠聚”工作有别于驻村工作特点的客观反映。在坚持“访惠聚”工作总目标和基本任务的大前提下，结合当前实际，着眼今后五年工作要求，我们应重新认识和反思城市社区“访惠聚”工作的基本规律和功能定位，坚持问题导向，调整校准目标，进一步明确驻社区工作队的主要职责和任务。这有助于我们科学施策，精准发力，进一步增强驻社区工作措施的针对性和有效性，更好地实现自治区“访惠聚”工作战略部署和总体目标。

（一）城市社区“访惠聚”工作的功能和定位

按照自治区、自治州的总体要求，“访惠聚”工作要围绕“一个目标”，紧扣“两项任务”，办好“五件好事”，这是农村和城市社区“访惠聚”工作的共同遵循，要牢牢把握，毫不动摇。同时，立足于社区工作实际，应在以下方面细化强化，进一步明确“访惠聚”工作的功能和定位。

一要做社区稳定工作的“压舱石”，成为基层工作力量的最有力补充，通过“访民情惠民生聚民心”工作，集中力量整治薄弱环节，夯实基层基础，筑牢反恐维稳的铜墙铁壁。二要做好干部作风建设的“净化器”，以“学讲话、转作风、促落实”专项活动作为载体，让广大干部在“访惠聚”驻社区工作的练兵场中，在维护稳定第一线和服务群众的实践中，经受考验、接受锻炼、增长才智，尽快成长成熟起来。三要做传递党的政策的“好声音”，通过传帮带进一步提升基层干部的政策水平，及时做好政策的上传下达，建立了党和基层群众畅通的信息渠道，汇报所在社区各项工作开展情况和重大社情，征求对“访惠聚”工作队和各社区、党代表和党员的意见建议，充分发挥桥梁纽带作用。四要做好增进民族团结的“助推器”，主动深入基层、贴近群众，与各族群众面对面交流、心贴心服务，在交流交往交融中促进了解，增加互信，在服务群众中教育群众、引导群众，增强政治敏锐性和鉴别力，自觉远离非法宗教活动，抵御宗教极端思想渗透。五要做城市社区治理的“生力军”，找准城市社区治理中存在的主要问题，在社区治理相关政策实践中探索答案，创新思路，通过实践检验健全完善社区治理机制，推动社会治理体制创新。

（二）城市社区“访惠聚”工作队的职责和任务

自治区党委明确，驻社区各级工作队要切实履行指导、监督、检查和帮助职能，统筹社区“两委”班子、警务室、驻寺管寺等力量，加大协调力度，发挥各自优势，形成帮扶惠民的强大合力。这是对城市社区“访惠聚”工作队赋予的职能定位。基于近年来“访惠聚”工作实践和基层反映，结合社区“访惠聚”工作作用定位，社区“访惠聚”工作队重点要履行好六个方面的职责和任务。

一是当好维护稳定战斗员，积极配合社区抓好维稳各项措施的落实，与社区干部配合做好值班备勤工作，积极协助抓好社会治安综合治理，掌握辖区社情动态，深入开展严打专项行动，扎实推进平安创建工作。二是当好基层党建指导员，积极指导社区制定星级化、服务型党组织创建工作计划、发展党员工作计划，协助抓好“两委”素质提升、后备干部和入党积极分子的培养，着力加强班子的凝聚力和战斗力。三是当好惠民政策宣传员，广泛开展各类宣传教育活动，深入宣传党和国家的民族宗教政策和法律法规、党的惠农惠民政策、为民务实的典型模范，让广大群众真正明白惠在何处、惠从何来，体会到党和政府的关怀。四是当好为民服务办事员，把摸透、摸准村情民意作为开展工作的首要任务，广泛听取群众的意见和建议，搞清楚群众的所思、所想、所盼、所望，把群众的生产、生活、发展真正挂在心上，为群众办好实事好事。五是当好民族团结引导员，大力开展“爱党、爱祖国、爱社会主义”宣传，扎实开展好民族团结创建活动，深入开展“民族团结一家亲”活动，在民族团结的大事上，时时处处作表率、当标杆。六是当好民主管理监督员，协助社区建立健全民主管理制度，全面落实“七步议事”“四议两公开”等工作制度，促进社区决策程序和办事过程公开化、透明化，让更多的社区居民参与到社区建设中来，推进社区民主建设。

三、健全完善城市社区“访惠聚”工作长效机制的意见建议

（一）强化四方面保障

1.阵地保障。加大社区办公阵地建设的投入力度。改善办公和住宿条件是保障“访惠聚”工作扎实开展的基础和前提。建议从自治区层面高位推动，把城市社区办公阵地建设与村级办公阵地建设项目一并纳入全区规划中，在项目、资金上给予大力倾斜，配套完善社区周转房、文化阵地、办公阵地、小食堂建设等，着力改善当前部分社区办公条件、居住社区生活条件严重不足的问题，完善社区住宿、饮食、卫生等条件，确保社区各项工作的正常开展。建议出台新建小区配套社区办公阵地的辅助政策，解决好社区阵地建设滞后问题。

2.干部保障。完善工作队力量择优选派机制。人员力量上，向重点复杂、软弱涣散及困难较多的社区倾斜，坚持好人好马上一线，把政治素质强、有社区工作经验的干部选任为组长并兼任“第一书记”，注重民汉比例、男女比例、年龄比例的搭配。建议实行召回机制，对已选派队员实行动态管理，对驻社区期间身体状况不适、年龄偏大、工作能力一般的队员及时召回，以有效防止住社区工作人员不作为、不能为，不支持、不配合社区工作，驻社区脱岗、慵懒散等现象发生，保障工作队力量不减，人员优中选优。

3.项目保障。民生项目注重向社区倾斜。城市社区涉及的城市居民生产生活问题较多，为妥善解决居民反映的热点难点问题，建议进一步提高财政用于保障民生和公共性事业的比重，惠民生项目向重点社区、困难较多社区和城乡结合部社区倾斜，明确具体的社区民生项目投入标准，大力支持社区的教育、医疗、就业、社会保障、公共基础等，让发展成果惠及更多群众。发展社区集体经济，解决“空壳”“薄壳”社区问题，提升社区“造血”能力，解决财务困难、办事困难的局面。

4.经费保障。与当前社区“访惠聚”工作要求提高、任务压力加大的形势相对应，建议将“访惠聚”驻社区工作队员个人补助中生活补贴标准适当上调，与驻村工作队员一致。社区为民办实事经费等工作资金与村级工作资金同样纳入自治区财政预算，覆盖一般社区和放心社区，做到只增不减。严格管理专项资金，按照各自用途规范使用，不得随意挪用截留。

（二）建立完善四个机制

1.建立完善科学合理的考核评价机制。一是把社区“访惠聚”工作队考核同驻村工作队考核区别开来，结合社区实际制定考核细则、考核标准。比如，在发展党员、入户走访、开展群众活动、脱贫攻坚等方面，应充分考虑城市社区居民特点，科学制定评价指标，合理安排工作任务，避免工作走形式、干部疲于应付。二是统一社区“两委”和工作队的工作目标，完善评价体系，做到同安排、同部署、同考核，避免“两张皮”现象。三是进一步优化“访惠聚”工作考核办法，注重提拔使用具有“访惠聚”工作经历的优秀干部，营造良好用人导向，进一步调动“访惠聚”干部的工作积极性。

2.建立持续有效的传带接力机制。一是一个社区工作队成员应全部或大部分由一个单位选派成员组建，派出单位按5年连续派驻一个社区，以利于工作队内部管理，全面掌握情况，持续接力开展工作，保证“访惠聚”派驻工作的整体性和延续性。二是做好经验提炼、机制固化工作。总结、梳理、提炼前三批社区工作队实践经验，把便于操作、效果明显、群众认可、基层满意的好方式、好做法、好制度提炼出来，形成固化为有效管用的工作机制，不仅为今后社区“访惠聚”工作开展提供指导依据，工作队走后也能留给街道、社区，在管理工作中用得上、管长远。三是新老工作队加强无缝衔接，有效做好“传帮带”工作。经过社区集体研究确定的工作重点、出台的长远规划，不朝令夕改，要盯紧抓牢，持之以恒实施。鼓励经验丰富的“访惠聚”工作队员留驻社区，采取手把手、面对面的帮带传授，把好的经验和做法传承给新队员。

3.建立合理统筹的联动协调机制。目前，下沉到社区的力量主要有“访惠聚”驻社区工作队、辖区帮扶单位、辖区党团员、社区志愿者组织等。“访惠聚”驻社区工作队要发挥主体作用，帮助社区“两委”有效统筹资源，形成工作合力，强化组织管理，发挥最大聚合效应。一是担任第一书记的工作队长要大胆工作，在统筹联动各方资源力量中发挥主心骨作用。二是派出单位要充分发挥优势，统筹各方资源，将政策、资金、项目带到群众中，通过建立单位领导包联，召开联席会议、奖惩挂钩兑现、形成帮扶机制等手段，提升帮带社区能力和水平。三是发挥城市社区商业网点多的优势，整合社区资源，动员辖区单位，探索建立支援社区建设的长效机制，促进社区长远发展。

4.建立宽严相济的人员管理机制。一方面，社区基层工作任务繁重，工作队员与社区干部优化组合，将机关中规范严谨的工作方式、高效有序的运行机制根植到社区基层组织中，需要以严明有效的管理制度、精干务实的工作作风、甘于付出的奉献精神作保证。另一方面，从社区工作队员实际出发，本着爱护干部、人性管理的考虑，在坚持居住、完成任务的前提下，可以制定灵活务实的日常作息和轮休制度，并在物质待遇上与驻村工作队员一视同仁。

[责任编辑：竹效民]

10.3969/j.issn.1674-6287.2017.02.14

D267

A< class="emphasis_bold">[文章编号]1

1674-6287（2017）02-0051-05

2017-03-02

唐旻星，新疆伊犁州委党校学报编辑部，编辑，2016年伊犁州“访惠聚”驻村工作办公室成员。马杰，新疆伊宁市旅游局党组成员，副局长，2016年伊宁市“访惠聚”驻村工作办公室成员。敬思让，新疆奎屯市火车站街道办事处主任，2016年奎屯市“访惠聚”驻村工作办公室成员。