提升基层政府法治化应对社会矛盾的能力——以江苏省江阴市为视角

黄春英

（江阴市委党校,江苏 江阴 214431）

提升基层政府法治化应对社会矛盾的能力
——以江苏省江阴市为视角

黄春英

（江阴市委党校,江苏 江阴 214431）

当前数量持续增加、表现形式日益复杂的社会矛盾成为社会治理的难点之一，基层政府在应对社会矛盾方面具有不可推卸的责任。基层政府法治化应对社会矛盾，是推进法治政府建设的必然要求，是实现基层政府治理能力现代化的重要保证。江阴市在加强依法行政、社会治理、办案质效和普法教育等方面成效显著，但也存在法治观念淡薄、法治渠道不畅、效率低下、认可度低等问题。为此，要从尊法学法、源头治理、畅通渠道和公正司法等四方面着手，提升基层政府法治化应对社会矛盾的能力。

法治化 社会矛盾 基层政府 办案质效 司法改革

当前数量持续增加、表现形式日益复杂的社会矛盾成为社会治理的难点之一。党的十八大报告首次提出，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”，党的十八届三中全会、四中全会再次强调，要以法治思维和法治方式化解矛盾和维护稳定，彰显了中央以法治化应对社会矛盾、维护社会稳定的信心和决心。作为国家法律和政策的重要执行者，基层政府在应对社会矛盾方面具有不可推卸的责任。基层政府法治化应对社会矛盾能力的强弱直接关系到地方经济社会的发展，直接影响着法律法规的权威。为了提升基层政府法治化应对社会矛盾的能力，本文以江阴市的探索和实践为视角，剖析实践中面临的问题和困难，并针对问题提出基层政府法治化应对社会矛盾的对策建议。

一、基层政府法治化应对社会矛盾的现实与基础

（一）理论基础

1.法治是化解基层社会矛盾的有效手段

当前，我国已经进入了社会转型期和矛盾凸显期，经济、政治、社会、环境等各个领域不可避免涌现出一些新矛盾和新问题。这些矛盾如果得不到及时有效的处理，基层社会的平安稳定、社会和谐和小康社会建设就如无源之水、无本之木。作为一种治国理政的基本方式，法治为我们提供了一种稳定的、刚性的、有预期的生活方式，从而让整个社会在既有的秩序和规则中得以有条不紊的运行。一方面，通过发挥法治的引领和规范作用，规范权力运行，在执法、司法过程中按照法定权限和程序行使职权，尊重民众的主体地位，维护民众的合法权益，确保公开、公平、公正的程序保障，有效预防权力运行不规范所导致的基层社会矛盾。另一方面，通过发挥法治定分止争的作用，及时协调好各方利益，处理好各方的利益冲突，按照公平公正、合法合规的原则处理矛盾纠纷，进而使基层社会矛盾以和平、理性的方式得以化解。

2.法治化应对社会矛盾是推进法治政府建设的必然要求

党的十八大把法治政府基本建成确立为全面建成小康社会的重要目标之一。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》（以下简称《纲要》）对“深入推进依法行政，加快建设法治政府”提出了明确要求，要求基层政府各项职能必须在法治化的轨道上行使。作为维护社会稳定的社会矛盾应对和处理方式，也应向着法治化的方向发展。为此，《纲要》把“依法有效化解社会矛盾纠纷”作为法治政府建设的一项主要任务，通过健全依法化解纠纷机制、完善行政调解、行政裁决、仲裁制度、加强人民调解工作等系列措施，各种矛盾得以依法解决，人民的各项合法权益得以维护，基层政府以法治化方式预防、解决社会矛盾纠纷的作用得以充分发挥。运用法治思维和法治方式应对、化解社会矛盾是推进法治政府建设的必然要求，基层政府要强化法治思维，以法治化方式化解社会矛盾、维护社会稳定，确保社会公平正义的实现。

3.法治化应对社会矛盾是实现基层政府治理能力现代化的重要保证

党的十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标；党的十八届四中全会把“推进基层治理法治化”作为全面推进依法治国的基础，并对基层政府机构建设、队伍建设、工作机制、基础设施等方面提出法治化要求。作为国家治理现代化的重要基础，基层政府治理能力的高低直接关系到社会公平正义的实现。法治化是衡量基层政府治理能力和水平的主要标准，是实现基层政府治理现代化的基础和保障。面对基层社会矛盾纠纷领域广、主体多、增长快、化解难的发展趋势，以法治思维和法治方式预防和化解基层社会矛盾，让法治精神渗透到基层政府治理过程中，既是推进法治政府建设的必然要求，也是提升基层政府治理能力的应有之义。法治是程序之治，是规则之治，基层政府以法治化方式预防和化解社会矛盾，引导公众按照法定的程序和规则表达诉求、解决矛盾，是实现基层政府治理能力现代化的重要保证。

（二）江阴实践

1.加强依法行政，大力建设法治政府

依法行政是基层政府法治建设的重点之一，其出发点和落脚点就是推动基层政府治理能力法治化建设，实现基层政府治理能力现代化。江阴市紧紧围绕法治政府建设，把法治建设作为江阴的“一把手”工程，有力地促进了地方经济社会的发展。一是强化民主决策。抓住重大行政决策的关键点，健全决策体系、完善决策程序、强化监督机制，从源头上确保政府行政行为的民主性和合法性，预防基层社会矛盾。市政府在市委领导下出台了《江阴市人民政府重大行政决策程序规定》、《江阴市人民政府重大行政决策社会风险评估办法》等重要文件，不断强化突出重大行政决策的民主性，有效地保障了重大行政决策的科学性和合法性。二是推进规范执法。推动行政执法标准化建设，规范行政执法行为，提升行政执法水平。落实合法性审查制度，涉及重大决策事项的市政府文件要经过政府法制部门的合法性审查。强化行政执法人员准入机制，对拟上岗行政执法的人员进行培训考核。落实政务信息公开，全面公开政府部门在日常行政监管中作出的行政许可和行政处罚信息，推进行政权力公开规范运行。三是深化体制改革。2012年正式启动镇行政管理体制改革工作，以徐霞客镇为改革试点镇，推进相对集中行政处罚权改革和综合执法改革，提高行政执法的效益和水平，维护广大民众的合法权益。[1]

2.加强社会治理，促进社会和谐稳定

江阴市社会治理工作以提升社会治理科学化水平为着力点，积极探索创新、健全、完善社会治理责任落实体系、矛盾预防化解体系、社会治安防控体系和社会风险防控体系，为江阴现代化建设营造活力迸发、和谐稳定的社会环境。一是全面落实社会治理责任。严格落实属地管理、谁主管谁负责和党政同责、一岗双责、失责追责原则，将社会治理各项工作纳入到经济社会发展总体规划和年度考核任务，建立健全了综治委、纪委、组织部、监察机关、人社部门等“综治五部门”联席会议制度。二是全面落实矛盾预防化解。建立了社会稳定风险评估机制，构建了市、镇（街道）、村（社区）矛盾纠纷多元排查网络，重大事项即报、直报和“零报告”制度得到有效落实。人民调解工作有效规范、行政调解制度不断健全、司法调解范围逐步拓展。至2016年底，全市社会矛盾纠纷调解率、调处成功率始终保持在98%以上、95%以上。三是全面落实社会治安防控。技防城建设实现重大跨越，至2016年底，江阴各镇（街道）技防规范化建设率达100%，重点单位（部位）技防监控率达100%，技防小区、技防村、技防入户达标率分别为97.9%、90.08%、83.25%，荣获“全国平安建设先进县（市、区）”、“江苏省社会治安安全县（市、区）”等荣誉称号。四是全面落实社会风险防控。建立健全了信息收集、风险识别、风险控制、应急处置、舆情管控等风险防控体系。一些企业因经济金融风险引发的涉稳事件得到妥善处置；社区服刑人员、刑释解教人员、吸毒人员等重点人群实现有效管控；涉法涉诉信访案件全部导入法治化轨道解决。

3.加强办案质效，优化司法便民利民

江阴市司法工作以促进社会公平正义为核心价值追求，通过强化服务理念、加强办案质效、优化司法便民，提升司法为民、司法惠民成效，不断提升人民群众对司法工作的满意度和获得感。一是提升执法办案质效，推进司法公正。法院全面启动审判权运行机制改革试点，组建审判团队、设立专业法官会议、改革审委会工作方式、全面落实司法责任制。[2]在案件上升、人员未增的情况下，受理和审结案件同比分别上升13.4%和10.0%。检察院先后推出了交通事故无名氏受害人支持起诉、刑事被害人特困救助、涉罪外来人员管护教育基地、打造上市公司高管安全区等一大批在全国、全省检察机关产生较大影响的经验和做法，有效化解了各类社会矛盾。司法局建成市、镇、村、组、小组五级调解组织体系，构建公调、诉调、访调、纪调对接等长效机制，组建消费、医患、交通事故纠纷等专业调委会，大调解机制维稳作用成效凸显。二是优化司法为民措施，促进法治惠民。法院开通涉弱势群体“五快”绿色通道，建立“立案首问负责制”，不断提升诉讼服务质量；2009年至2016年，法院诉讼服务中心共提供各类诉讼服务65000余次，向740名特困刑事被害人、申请执行人发放救助款527.79万元。检察院充分发挥惩治、预防、监督、保护等检察职能，为社会经济发展提供司法保障。截至2016年底，出台服务非公经济发展、涉农检察举措、重点工程预防等专门性工作意见50余项，向有关单位发出检察建议400余份。司法局整合矛盾调处、法律服务、法律援助资源，先后成立26个法律援助站，建立法律援助便民窗口和“12348”法律援助平台，打造服务弱势群体的民心工程。

4.加强普法教育，营造浓厚法治氛围

从1986年起，江阴普法教育踏上了从 “一五”普法到“七五”普法的漫漫征程。作为法治建设的基础性、先导性工程，普法教育从最初普及“九法一例”法律常识，到以普法教育树立法治理念、弘扬法治精神、提升尊法守法用法观念，营造浓厚的法治氛围，引导民众依法表达诉求、理性维护权益，通过法治渠道解决涉及自身利益的矛盾和问题。为深入推进普法工作，江阴市推行领导干部法律知识任职资质考试、法制副校长制度、青少年教育联席会议制度，积极开展青少年学法“春风行动”、“企业服务月”、“农民工学法活动周”、“法润暨阳”等全方位群众性普法教育活动。创新普法教育载体，依托法制艺术团、法治文化研发推广中心、法治公园、“一镇一品”法治文化、法治漫画、法治微博、微信、微电影等载体，打造出具有江阴特色的法治文化名片。成立普法志愿者协会，组建30名“普法讲师团”、80余名法治副校长，13000余名普法志愿者队伍，形成部门联动、社会参与，“普法大舞台，众人大合唱”的生动局面。目前，江阴市已建成省级“民主法治示范村 （社区）”102家，创建率42%，先后获得1985-1990年、2001-2005年、2011-2015年普法教育全国先进。

二、基层政府法治化应对社会矛盾的困境与难点

（一）应对社会矛盾的法治观念淡薄

经过30多年的法治化，我国各级公务人员初步确立了依法办事的法治观念和意识，民众的法治观念总的来说也有所提高，遇事找法、通过法律维护自身合法权益的现象也在日渐增多。但不可否认的是，无论是公务人员还是民众，应对社会矛盾的法治观念、法治意识与化解日益突出社会矛盾的现实需求还很不相适应。对于公务人员而言，在应对社会矛盾的过程中，权大于法的政治思维依然占据了主导地位。部分公务人员依然习惯于传统的政治思维模式，应对社会矛盾时运用法治思维和法治方式的能力不足，在处理社会矛盾时习惯运用自身的行政权力，以行政命令的方式压制和平息事态，处理社会矛盾“治标不治本”。对于民众而言，在前者长期的行政式命令式化解社会矛盾的潜移默化影响下，他们习惯了有事找政府、有事找领导，甚至越级上访。一些民众法治观念、法治意识较为薄弱，遇到关系自身利益的矛盾事件时，第一选择不是运用法律来维护自身的合法权益，而是找政府、找相关领导。在应对处置社会矛盾时，公务人员、民众尚未建立运用法治思维和法治方式化解社会矛盾的良性互动关系。

（二）应对社会矛盾的法治渠道不畅

在目前各种应对社会矛盾的渠道和方式中，关于以法治思维和法治方式预防和化解社会矛盾的渠道不畅通、机制不健全，法治方式应对社会矛盾没有发挥其应有的作用。一是回应民众诉求的机制不健全。虽然我国宪法、选举法、信访条例等规范性文件对公民利益诉求有相关规定，但这些规范性文件对公民利益诉求表达的规定较为原则，缺乏具体的程序规定，公职部门在履行相关职责时缺乏针对性的法律依据，在民众利益诉求表达的现实需求面前显得“无所适从”。现有的利益诉求机制尚不健全，如政治协商制度，在笔者参与主持的某县级市政协委员能力提升班的结构化研讨中，当谈及政协委员履职时遇到的困难和问题时，一些政协委员坦承，政协委员利益代表性不足，且其代表民众进行的利益表达很难被全面表达到政府层面。二是化解矛盾的法治渠道不畅通。基层政府基于片面的发展观和大局观，迫于经济发展和社会稳定的压力，重视经济指标和稳定指标，在化解社会矛盾时给予信访、行政调解等行政方式更多的关注、赋予更大的期望。相比于信访等行政方式，无论从成本还是效果，法治渠道都没有发挥应有的优势。如诉讼等司法程序因程序相对复杂，得不到民众的普遍认同。

（三）法治化解社会矛盾的效率低下

一是化解社会矛盾的法律法规不健全。经过30多年的法治化，我国构建了较为完备的法律体系，总体解决了“有法可依”的问题，但立法质量不高，法律法规之间存在比较突出的矛盾和问题，导致实践中民众和公职部门各依各法的尴尬局面时有发生，如《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国电信条例》有关公民电信内容查询的相关规定有冲突。此外，一些法律法规不完善、法律制度不健全，导致民众在提请公职部门化解具体矛盾的过程中无法可依、无章可循。这些矛盾和问题给民众和公职部门传递“法律无能”、“法治无用”的负面效应，在一定程度上影响了民众的选择。二是法治化化解社会矛盾成本高。法治的基本特点是追求程序公正和实体公正的双重保障，这一特性决定了法治化化解社会矛盾必须符合程序正义。民众在通过法治渠道提请公职部门化解矛盾纠纷必须符合相关的法律规定、履行相关的法律程序。一些民众由于法治素养不高，在履行法律程序的过程中所付出的时间成本、经济成本和精力成本较高。较之行政方式、行政干预“扁平快”的社会效应，法治化化解社会矛盾的成本高、效率低，民众更愿意选择行政方式来维护自身的权益。

（四）法治化化解社会矛盾认可度低

上述法治观念淡薄、法治渠道不畅、法治效率低下三大问题，其直接后果就是民众对法治化化解社会矛盾的认可度较低。在化解社会矛盾的渠道和方式中，法治方式相较于行政方式和调解方式，总是排在最后一位。虽然江阴法院2016年共受理各类案例37449件，[3]比30年前增长22.3倍，多年来受理案件数量始终位列无锡基层法院第一，但与面广量大的社会矛盾总量相比，进入司法程序的社会矛盾所占比例较低。只有在行政方式、调整方式不奏效的情况下，法治才是民众无可奈何的最终选择，且对法治方式解决矛盾的效果预期不佳。此外，现行司法体制、工作机制和司法环境所导致的司法公信力低下问题也是影响民众选择的重要因素。虽然党的十八届四中全会提出了司法体制改革的系列举措，江阴法院也被最高人民法院确定为“审判权运行机制改革试点法院”，在司法独立、基层法官职业化等方面作出了一些探索，取得了初步成效，但在基层法官司法理念和司法能力、法官管理 “去行政化”制度、法官履职保障机制等方面仍然存在一些问题，需要进一步加强基层法官职业化建设，提升法官素养，提高司法效率，保障司法独立，不断提升司法公信力。

三、基层政府法治化应对社会矛盾的对策建议

（一）尊法学法，筑牢法治化应对社会矛盾的根基

基层公务人员带头尊法学法守法用法，是民众尊法学法守法用法的重要前提，是法治化应对社会矛盾的根基。基层公务人员发挥自身的示范作用，引领民众强化法治思维，使法治思维成为政府和民众应对社会矛盾的一种惯性思维方式，努力推动形成遇事找法、化解矛盾靠法的良好法治氛围。一是基层公务人员要带头尊法学法，积极发挥示范引领作用。基层公务人员要加强宪法、法律、法规以及与本职工作相关的规范性文件的学习，特别是宪法。通过持之以恒的学习，转变执法理念，培育宪法至上、法律至上、公平正义、保障人权、权力制约等法治精神，促使基层公务人员主动运用法治思维和法治方式化解基层社会矛盾。二要完善法治宣传教育机制，着力提升民众法治意识。创新法治宣传教育工作理念和工作方法，增强法治宣教工作的针对性和实效性。创新法治文化宣传模式，深化“菜单式”宣教，根据民众的法治需求，优化宣教模块，完善宣教内容，实现法治宣传教育“供给菜单化、内容动态化、结构模块化”。精准普法把脉民众法治需求，社会矛盾调处主管部门把握民众的法治需求，根据群众关注的、关心的与社会矛盾处理相关的重点内容调整法治宣教内容，提升法治宣教的渗透力和感染力。

（二）源头治理，预防和减少基层社会矛盾的发生

一要健全利益诉求表达机制。畅通诉求表达渠道，优化“12345”等民生热线、党政领导信访接待等诉求表达渠道，完善民意表达法治化反馈机制，为民众提供更为方便快捷的维权渠道和方式。完善诉求表达机制，基层人大、政协要充分发挥其倾听民声、聚集民意的政治职能和优势，围绕改革发展中民众关注的重点问题，利用自身的组织网络和工作机制汇集问题、分析问题、反映问题，推进党和政府科学决策、民主决策。二要健全依法决策机制。强化公众参与，推进民主决策。在出台涉及民众切身利益、社会关注度高的重大决策时，举行公开听证，内容涉及征地拆迁、住房保障、环境保护等，赢得民众的认可和支持。完善风险评估，推进科学决策。把社会风险评估作为基层政府进行重大行政决策的必经程序，优化社会风险评估的具体内容和操作程序，从源头上预防和减少基层社会矛盾的发生。完善决策程序，推进依法决策。严格履行重大行政决策的相关程序规定，从源头上确保政府行为的合法性。三要健全基层社会矛盾预警机制。进一步完善基层社会稳定风险评估机制，完善市、镇（街道）、村（社区）三级矛盾纠纷多元排查网络，重大事项及时报告。充分运用信息化手段，把信息获取、研判、应用作为预防基层社会矛盾的重要内容，提高准确预警、精确防控能力。

（三）畅通渠道，完善社会矛盾治理多元化解机制

一要健全相关法律体系。要根据经济社会发展形势对相关法律体系进行调整，以适应化解基层社会矛盾的时代要求。如 “三调联动”机制，虽已在实践中运行多年，但因其缺乏制度化、规范化的法治保障，制约了其在化解基层社会矛盾方面应有的作用和效率。在基层政府法治化应对社会矛盾的进程中，建立一套完备的法律体系，使得基层社会矛盾化解的方方面面都做到“有法可依”，是完善社会矛盾治理多元化解机制的法治前提。二要完善矛盾治理多元化解机制。全面落实责任，完善基层矛盾化解的领导责任制、部门责任制、责任追究制；完善监督、考核、管理机制，促使矛盾治理的各项工作走上规范化、制度化的轨道。创新矛盾治理方式，完善大调解工作机制，优化公调、诉调、访调、纪调对接等长效机制。整合各方资源，统筹推进联动机制，构建办公场所、建立运行系统、规范工作流程，真正做到服务民众零距离、服务民众零障碍。三要优化行政化化解社会矛盾的传统方式。如上所述，基层政府化解社会矛盾重行政轻法治现象是目前不得不正视的现实，必须优化行政化化解社会矛盾的传统方式，提高基层政府法治化应对社会矛盾的综合能力。要把依法行政工作放在全局性、基础性重要地位，规范行政权力运行，依法化解社会矛盾。对于江阴来说，要以行政管理体制改革为重点，以放管服改革为突破口，全面优化政府职能配置和组织结构，全面优化市镇权力配置，创新基层治理方式，全力打造服务型法治政府。

（四）公正司法，提升司法公信力化解社会矛盾

公正司法是维护社会公平正义、促进社会和谐稳定的安全阀。化解社会矛盾必须提升司法公信力，让民众在每一个司法案件中都感受到公平正义。[4]一要充分发挥司法职能，保障民众合法权益。司法部门要积极参与社会治安综合治理，推进“法治江阴”、“平安江阴”、“诚信江阴”建设。依法严惩各类严重刑事犯罪，加大对非法集资、传销、电信诈骗等经济犯罪的打击力度，强化民众的安全感。完善诉调对接工作，与人民调解委员会、消费者协会等基层调解组织、行业协会以及相关行政机关建立诉调对接工作机制。二要持续推进司法改革，全面落实司法责任。进一步优化审判资源配置，深化审判方式改革，构建科学合理的审判运行机制。深化员额制改革，建立健全员额法官（检察官）的入额标准和入额程序，强化考核评价，实施动态管理。完善审委会改革、专业法官（检察官）会议、案件分类管理等配套制度，提升改革质效。完善落实基层司法人员履职保障机制，提升基层司法人员的待遇，不断增强其职业尊荣感。三要强化司法队伍建设，确保公正廉洁司法。加大培训力度，提升基层司法人员的司法理念和司法能力。加强司法部门文化建设和廉政建设，激发内在动力，规范司法行为，打造服务大局、司法为民、清正廉洁的司法队伍。确保进入司法程序的社会矛盾得以公正、高效地化解。

[1]无锡市人民政府.徐霞客镇试点改革提升群众获得感 [EB/OL].http：//www.wuxi.gov.cn/doc/2016/10/27/1165024.shtml，2017-08-14.

[2]侯兆晓.“1+N+N”：审判权改革之江阴模式 [EB/OL].http：//www.mzyfz.com/cms/benwangzhuanfang/xinwenzhongxin/zuixinbaodao/html/1040/2016-04-27/content-1192025.html,2017-08-14.

[3]卢凤.解析繁简分流的 “江阴样本”[EB/OL].http：//www.ijiangyin.com/portal.php?mod =view&aid =363695,2017-08-14.

[4]唐卓，赵天娥.论社会矛盾法治化解机制的建构[J].理论探讨，2016（5）：173-176.

2017-08-12

黄春英,江阴市委党校高级讲师，法学硕士研究生。

责任编辑：汪晓梦