奥巴马政府时期美国总统警卫工作述评

罗宏伟

(武警学院 警卫系，河北 廊坊 065000)

奥巴马政府时期美国总统警卫工作述评

罗宏伟

(武警学院 警卫系，河北 廊坊 065000)

奥巴马在两届美国总统任期内面临的安全威胁复杂而严峻，而总统警卫工作却暴露出一系列问题，外部安全挑战与警卫部门内部问题并存。这些挑战与问题迫使总统警卫工作作出相应的改进与整顿，以巩固安全防线。然而，短期改进仍然是不够的，美国特勤局未来可能会进行机构调整，收缩警卫任务界限，并争取更多的财政支持；同时，特勤局也会进一步发展警卫工作的技术手段，以应对新型安全威胁。

美国；特勤局；奥巴马；警卫工作

在奥巴马执政生涯内，美国总统警卫工作新闻频出。在众多新闻事件的背后，则是其警卫工作的深层次调整与变化。这些变化，将成为奥巴马政府时期的一份特殊政治遗产，对未来美国政治安全的影响不可忽视。本文从美国警卫部门——国土安全部特勤局的工作入手，剖析奥巴马政府时期美国总统警卫工作面临的新挑战、出现的新变化，并以此为基础预测美国警卫工作的未来走向。

一、奥巴马政府时期美国总统警卫工作面临的挑战与问题

迄今为止，美国历史上共产生了45位总统，其中有10位总统遭到刺杀，4位总统遇害身亡。但自1906年特勤局正式受命保护总统后，只发生了7起突破防线的刺杀事件，仅约翰·肯尼迪总统1人遇害身亡[1]。奥巴马就任总统期间没有发生一起刺杀事件，从这个角度来看，这一时期美国总统警卫工作是成功的。然而，回顾奥巴马政府时期美国总统警卫工作的细节，风险与威胁超过以往，失误与漏洞接连出现，警卫工作的“成功”更像是一种“侥幸”。

(一)总统的特殊族裔身份增加了安全威胁

奥巴马是美国历史上第一位非洲裔总统，其族裔身份使美国极端保守势力耿耿于怀，导致他比白人总统面临着更高的安全威胁。2014年12月11日芝加哥大学法学教授杰弗里·斯通在《芝加哥论坛报》网站发表文章称：“从就职那天开始，实际上在就职之前，奥巴马就受到了史无前例的、充满恨意的侮辱。”并且他很隐晦地将这一事实与种族主义联系起来。第一次就职时，奥巴马以“超级英雄”的形象出现，赢得民众的欢呼与巨大期待，180万人参加了就职活动。仅在一年之后，美国民众就出现了“厌奥”情绪，媒体也开始大肆批判、丑化奥巴马。在2013年12月、2014年11月两个低谷期，其支持率分别跌至38%、39%；获得连任时的支持率也仅在45%至49%之间，这与他2009年1月就职后70%的支持率形成鲜明对比。奥巴马特殊的族裔身份及其民众支持率的大幅下滑，容易导致激进民众针对他实施个人极端行为，如恐吓、示威、人身攻击、刺杀等。因为在群体性动机的强烈暗示下，参与犯罪的个人在事后会坚信他是在“履行责任”[2]。通过对特勤局进行调查，《在总统特勤局》一书作者罗纳德·凯斯勒透露，奥巴马平均每天面临30次死亡威胁，这一数据是他前任总统小布什的4倍[3]。

(二)总统警卫工作面临的反恐压力进一步增大

奥巴马任期内的一项重要“政绩”，就是2011年5月击毙了基地组织头目本·拉登，但他也因此背上了伊斯兰极端势力的“血债”。2011年6月，美国公布了新版《国家反恐战略》，标志着十年反恐战争的收官和反恐手段的转换，反恐在美国对外战略中地位下降，首次将本土列为反恐最重要的“战场”，战略重点由“域外打恐”转向优先“境内反恐”。与此相对应的是，在奥巴马第二任期内，基地组织在中东地区的神秘分支“呼罗珊集团”对美国本土构成了直接威胁，成为美国反恐重点目标。盘踞在叙利亚和伊拉克的恐怖组织“伊斯兰国”也于2015年11月公布视频，扬言要通过自杀式袭击以及汽车炸弹对美国白宫发起袭击。2015年12月6日，奥巴马就12月2日加利福尼亚州枪击案发表电视讲话时说，恐怖主义威胁进入新阶段，已经从有组织的策划发展成为更加难以预防的“独狼式”行动。而这种不依赖任何组织、没有不良记录、不留情报线索的“独狼”，也是警卫工作最难防范的对象。由此看来，美国本土反恐怖形势更加严峻，而奥巴马作为美国总统，必然是恐怖分子梦寐以求的重量级“猎物”。

(三)传统警卫防范措施和手段暴露短板

美国历史上4位总统遇刺身亡，暗杀者都采用枪击方式行刺。而其他未遂的刺杀方式技术含量也不高，无非是冷兵器行刺或炸弹袭击。近年来，科学技术的突飞猛进也为袭击者带来了新思路，奥巴马总统因此受到了不同于以往的安全威胁。例如：2015年1月26日发生了遥控无人机坠落美国白宫院内的事件。当时，美国特勤局对这类“低慢小”目标威胁不仅没有十分有效的应对手段，甚至没有将其列入防范对象。

此外，信息安全、“网络暴力”也是奥巴马担任总统期间凸显的新问题。进入移动互联网时代后，美国总统遭遇的一件小事也可能瞬间在网络上发酵，从而丑化总统形象，引发政治尴尬，带来安全隐患。例如：2015年5月18日，奥巴马在白宫发布第一条Twitter帖子时遭遇“网络暴力”，种族主义者对他实施各种网络羞辱和威胁。而如何从海量网络信息中找到有效情报，涉及大数据分析、云计算等方面工作，这并非特勤局擅长的传统项目。

(四)白宫安全频繁出现漏洞

奥巴马入主白宫后，特勤局的安全漏洞频现，危及总统安全。2009年11月24日，奥巴马首次在白宫举行国宴，就有一对来自弗吉尼亚州的夫妇在没有受到邀请的情况下，越过重重关口进入现场，并与多名警卫对象合影，成为当时的新闻热门话题。2011年11月，一名枪手用步枪向白宫射击，8发子弹击中白宫主体建筑，4天后特勤局才发现枪击痕迹。2014年9月19日，曾驻伊拉克的美军退伍老兵奥马尔·冈萨雷斯携刀具翻越白宫北侧围栏，飞奔60多米突破白宫北门廊进入白宫，最后进入了奥巴马经常举办招待会的东厅，导致白宫工作人员和大批记者紧急疏散。这一事件过后，美国国会针对白宫多次发生的安全问题举行听证，审查白宫安全措施的漏洞并督促特勤局强化保护措施。根据2015年2月美国国会公布的一项调查报告显示，特勤局警察部门(负责白宫等重要目标警卫任务)每名警官在2013财年的训练时间只有25分钟[4]。此外，特勤局欠缺对爆炸、枪击之外的非暴力性突发事件的处置训练，导致白宫在遭遇恶作剧类型的“闯白宫”事件时应对不力。在退伍老兵奥马尔闯白宫事件中，虽然白宫的报警装置已经发现了闯入者，但警犬和机动分队都没有及时响应。除此之外，警卫人员缺乏有效的拦阻手段，特别是没有使用非致命性武器拦阻，反映出美国特勤局在安全防范措施和人员训练方面都存在着严重不足。

(五)丑闻“怪圈”困扰美国特勤局

特勤局因为安全防范出现问题而受指责在历史上并不少见。但在奥巴马任期内，警卫人员在职业操守和作风纪律方面出现了较为严重的问题，负面新闻不断，多次陷入舆论指责和信任危机中。2012年4月，美国特勤局派往哥伦比亚卡塔赫纳市的先遣特工酗酒、召妓事件被新闻媒体曝光后，特勤局的形象受到严重冲击。2015年3月，两名高级特工酒后驾驶政府车辆冲过临时路障硬闯白宫，引起国会调查。特勤局长克兰西在接受质询时承认，一些特工有借助酒精缓解工作压力的习惯。2015年4月，又曝出特勤局高级官员性侵女下属的丑闻。2015年12月，在白天的华盛顿闹市区，一名特工的枪支、徽章、电台等特勤局装备在自己的汽车中被盗。一系列丑闻事件和管理问题引发了公众质疑、误解和批评，导致美国特勤局内部士气低落，人员大量流失。美国国会发布研究报告表明，特勤局2014财年全职雇员只有6 379人(2010年全职雇员6 804人)，跌至奥巴马总统任期内的最低点[5]。而人员的大量流失客观上又增加了在职警卫人员的工作负荷，容易导致工作失误，进而形成恶性循环。

二、奥巴马政府时期美国总统警卫工作的改进与整顿

受制于国家政治体制和政治传统，美国总统警卫工作改进一向保守，每一次小的改进都要经历复杂的过程。奥巴马政府时期美国总统警卫工作的调整主要是由一系统问题催生出来的。

(一)总统卸任后保护期延长至终生

是否为美国总统提供终生保护，这是一个美国历史上反复争论的问题。1906年至1964年，美国特勤局只为在职总统提供保护。1965年，国会授权特勤局终生保护前总统和其配偶。1994年国会立法要求1997年1月1日后上任的美国总统及其配偶的保护期限被修改为卸任后10年内。2013年1月，奥巴马总统签发《2012前总统保护法案》，将1997年1月1日之后的所有前总统保护期限恢复至终生保护。这一改变是应对当前全球性威胁特别是恐怖主义威胁增加的必要举措，体现出美国当前对总统警卫工作的重视。但是，与此同时，为了保护前总统及其配偶，特勤局将为此增加人力、物力投入。特别是随着时间推移，同一时期受保护的前总统总量增加，警卫任务量也将随之增长。

(二)警卫情报工作得到进一步加强

美国特勤局成立时是美国国内最早的情报部门，拥有出色的情报体系，这也是国会赋予其保卫总统任务的原因之一。随着美国联邦政府机构的不断完善，特勤局很多情报功能被中央情报局(CIA)、联邦调查局(FBI)取代，但它仍然保留着重视情报工作的传统。奥巴马政府时期特勤局机构设置作出调整，2010年10月成立了战略情报和信息处。该部门负责组织、管理和协调警卫情报工作，搜集、评估和分发警卫情报，对警卫对象进行风险评估，以及情报工作研究，是为特勤局承担警卫任务而单独建立的部门。战略情报和信息处包括两个科室：一是警卫情报和风险评估科，主要负责情报分析、威胁调查、风险评估和情报分发；二是国家威胁评估中心，主要从事警卫情报工作的理论研究，为警卫工作提供理论指导。战略情报和信息处的前身是警卫情报科，只是特勤局要人警卫部门下属的二级部门，机构调整后，情报部门地位提高、任务细分，警卫情报工作更加专业化和精细化。2010年，战略情报和信息处成立之初就完成了近450份警卫安全评估报告和414份简报，为警卫任务提供了卓有成效的情报支撑[6]。奥巴马担任总统期间，尽管受到的威胁超过前任，特勤局的工作也饱受非议，但是没有出现一起针对总统的近身刺杀事件。正是因为警卫情报工作卓有成效，才使得特勤局能将此类事件遏制在萌芽状态。

(三)白宫安防措施得到进一步改进

白宫布满了电子监视和安防设备，构建了一个完备的监控防护网；对于外来人员，特勤局运用先进的安检装备实施严格的安全检查；白宫屋顶部署有狙击手，院内有特工和警犬，上空设置了“禁飞区”，装有防空雷达对空监视……然而，所有这些措施对于精神错乱或以恶作剧为目的的闯入者并不会产生直接威慑或阻力，翻越白宫围栏似乎并不困难，硬闯白宫事件一再发生。2014年9月，在连续爆发几起硬闯白宫事件后，特勤局在白宫围栏外又增加了一道1米余高的新护栏，强化物理隔离，使防护周界外扩，建立了缓冲地带。同时，还增加了外围哨位以便于第一时间处置。2015年5月，特勤局获批在白宫围栏上加装18厘米长的带刺钢钉，使翻越围栏的难度增大。由于白宫围栏的管理分属12个政府机构及组织，且围栏整修还需考虑对白宫外观的影响以及白宫的历史文化传统，即便这样细微的防护设施改造，也是以往49年来未曾有过的变化。特勤局通过在白宫外围增加人员防范和物理防范措施，使白宫安全系数得到显著提高。

(四)特勤局内部管理受到重视

与丑闻“怪圈”相对应的是特勤局为加强内部管理所付出的努力。在召妓事件发生后的2012年5月，特勤局发布新的行为守则，对警卫人员的特权进行限制，如禁止带外国人回酒店房间，同步开展了对特工的道德训练。为化解召妓丑闻给特勤局带来的形象危机，2013年4月，奥巴马任命女特工出身的茱莉亚·皮尔森担任特勤局长。2014年10月，在冈萨雷斯闯白宫事件发生后，茱莉亚·皮尔森辞职，代理局长克兰西上任后开始进行大刀阔斧地整改，力图重塑特勤局形象。除了两年内两次更换主帅外，2015年1月特勤局领导层还实施了“大换血”，4名特勤局高管调离岗位，显示出改革的决心。然而，从2015年12月美国国会对特勤局的研究报告来看，这一系列整顿的效果并不显著，特勤局修复公共形象、改变不良风气尚需时日。

三、美国总统警卫工作未来走向探讨

(一)拆分特勤局二元结构

美国特勤局从来就不是一个纯粹的警卫部门。由于历史原因，它一直兼顾警卫工作与打击金融犯罪双重任务，导致体制上存在二元结构，警卫业务建设受到制约。特勤局目前在美国国内有139家分支机构，在海外开设了23个外勤办事处[6]。这些机构由特勤局实施垂直管理和“遥控指挥”，不便于建立统一、正规的管理秩序，不利于培养严格的纪律作风。大部分分支机构和驻外机构是为打击金融犯罪而建立的，如果将这一职能拆分出去，特勤局在人员管理上将更加规范。美国特勤局人事结构复杂，正式雇员主要由三部分组成，分别为特工(Special Agent)、警官(Uniformed Division Officer)、行管技术人员(Administrative， Professional， and Technical employee)。除警官专门负责重要目标(如总统、副总统官邸)警卫外，特工和行管技术人员通常要在警卫部门和金融犯罪调查部门之间流动，这并不符合警卫人员专业能力的培养要求。对于这种二元结构的弊端，美国国会曾进行过专门论证，也有分与合的争论[1]。在后奥巴马时代，国会可能会将此二元结构进行拆分，使警卫部门相对独立，打造更加专业的警卫队伍，避免出现工作疏漏。

(二)收缩特勤局的警卫任务界限

目前，特勤局的法定警卫界限越来越广，除了保护总统、副总统及其直系亲属外，还要保护外国来访的国家或政府首脑，大选前120天内主要的总统(副总统)候选人及其配偶，代表美国赴境外执行重要任务的官员等警卫对象。2000年12月19日，克林顿总统签署了《2000年总统安全保护法案》，授权特勤局在总统指派下，在国家特别安全事件中负责计划、协调和实施安保行动。被列入“国家特别安全事件”的有总统就职仪式、美国主办的主要国际峰会和运动赛事，以及总统竞选提名大会等。就特勤局运行状况而言，即便在非警卫任务高峰期已经人手不足，到了警卫任务高峰期更难以做到警卫力量配备充足。考虑到特勤局目前的警卫界限与美国国务院外交安全局在重要外宾警卫任务上有交叉，与国土安全部其他部门在大型活动安全保卫任务上有重合，美国国会很可能未来会对这些任务进行整合，将次要任务从特勤局的警卫界限中剥离出去，以集中人力、物力加强核心警卫对象的安全保卫。

(三)大幅度增加警卫工作的财政预算

奥巴马就任总统时期美国特勤局的财政预算从2009年至2012年呈上升趋势，而在2012年至2014年出现了较大幅度的下滑，很多美国媒体将特勤局的糟糕表现与财政预算的下调联系在一起。事实上，每一年的财政预算大部分用于警卫任务，如2012年特勤局预算总额为16.61亿美元，用于警卫任务的费用高达10.52亿美元[1]。从美国政府公布的数据来看，2009年至2012年特勤局的财政预算增长与人员增加是成正比的，2012年以来的人员大量流失是导致其财政开支缩减的重要原因[7]。目前的财政拨款总量看似庞大，其实只能维持特勤局工作的日常运转，需要大量经费支持人力资源的大规模扩充和培训。从美国特勤局有限的训练时间上看，难以保持较高的训练水平，警卫人员依靠经验执勤，应对突发事件能力有限，容易出现各类安全漏洞。因此，训练经费的投入还需要增加。特勤局在距离白宫20英里远的马里兰州贝尔茨维尔拥有一处训练基地，该地建有一个简陋的白宫模型，与真实白宫相差甚远。2015年特勤局针对白宫频繁出现的安全事件，申请对该设施进行改造，建一个实体复制版白宫，以提高特勤局模拟训练效果，确保白宫安全。随着该计划被列入特勤局预算草案，预计警卫工作预算将保持较大幅度的增长。

(四)进一步加强技术性防范措施

美国特勤局拥有一支庞大的技术专家队伍，其技术性防范措施一直在不断更新发展。然而，从2015年1月26日遥控无人机坠落白宫事件可以看出，特勤局技术性防范手段仍有很大的提升空间。基于目前特勤局的技术需求，可以预测其今后可能会在以下技术防范领域实施开拓：一是非常规手段袭击的防范技术。在白宫被无人机突破后，特勤局已经做出反应，于2015年3月在华盛顿上空进行了多次无人机测试演练，研究如何进行追踪、拦截并进行空中打击。二是大数据分析技术。特勤局早在2001年即成立了打击电子和网络金融犯罪的专业部门，积累了网络数据分析的人才、技术和经验。以此为基础，进一步发展大数据分析技术并全面运用于警卫情报领域，有助于及时从计算机网络中获取有效情报，发现、定位、排除威胁。三是人工智能技术。发展人工智能技术可以取代一部分人力，在白宫等重要目标防范中可以发挥显著作用。美国的科技创新水平世界领先，这为其在警卫工作中发展技术性防范手段提供了深厚的基础，也许未来美国总统警卫工作会因为技术发展而展现全新面貌。

[1] Shawn Reese.The U.S. Secret Service： an examination and analysis of its evolving missions[R].2013.

[2] 勒庞.乌合之众：大众心理研究[M].冯克利，译.北京：中央编译出版社，2014.

[3] Ronald Kessler.In the president’s secret service[M].Three Rivers Press，2010.

[4] Average secret service agent had just 25 minutes of training in 2013[EB/OL].(2015-02-13)[2016-02-01].http：//www.thefiscaltimes.com/2015/02/13/Average-Secret-Service-Agent-Had-Just-25-Minutes-Training-2013.

[5] Shawn Reese， WILLIAM L PAINTER， JARED C NAGEL，DANIEL J RICHARDSON.U.S. Secret Service protection mission funding and staffing： fact sheet[R].2014.

[6] United States Secret Service. United States Secret Service fiscal year 2010 annual report[R].2011.

[7] Assessing the U.S. Secret Service’s budget situation[EB/OL].(2014-09-29)[2016-02-01].http：//hspi.org/2014/09/assessing-the-u-s-secret-services-budget-situation.

(责任编辑 刘彦超)

Study on the U.S. Presidential Security during Barack Hussein Obama’s Administration

LUO Hongwei

(VIPProtectionDepartment，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

During his two terms of office， Barack Hussein Obama was confronted with lots of complex security threats， while a series of problems of U.S. presidential security were revealed. External challenges and internal problems prompted the U.S. Secret Service to make corresponding improvement to consolidate security line of defense. However， short-term change could not solve all problems. In the future， the Secret Service may conduct organization adjustment， shrink its parameters of protection， and strive for more financial support. Meanwhile， the Secret Service will develop some new technical preventive measures in response to new security threats.

United States of America； Secret Service； Barack Hussein Obama； protection

2016-05-05

罗宏伟(1981— )，男，湖北荆门人，讲师。

D631.3

A

1008-2077(2017)03-0027-05

●警卫研究