依法治国视域下我国土壤污染治理法律路径探微

杨 光，杨翠柏

(四川大学法学院，四川 成都 610047)

依法治国视域下我国土壤污染治理法律路径探微

杨 光，杨翠柏

(四川大学法学院，四川 成都 610047)

近年来，我国爆发多起“毒地”致害公众事件，引起国家以及公众对土壤污染的高度重视。党的十八届四中全会明确提出全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法律体系，在这一背景下，国家层面已经紧锣密鼓的开展《土壤污染防治法》的制定工作。但是，仅依靠制定出一部《土壤污染防治法》来应对土壤污染的治理显然不够，还需要从理顺管理体制、完善监测技术以及保障公众参与途径与积极性等多角度探析并总结土壤污染治理的经验，形成一套有合理有针对性的土壤污染治理法律制度，以推进土壤污染治理工作。

土壤；土壤污染；法律制度

一、背景：研究我国土壤污染治理路径的必要性

土壤是人类生存和发展的物质基础来源，是生态系统中不可或缺的组成部分。[1]人们享受土壤带来丰富资源时，也面临着土壤污染*土壤污染，是指各种污染物通过不同方式进入土壤并在土壤中积淀，当累计量超过土壤自净能力时，导致土壤的组成、结果和功能发生变化，造成土壤质量下降，从而影响土壤有效利用，最终会对人体健康、财产或自然生态系统产生破坏性影响。给其生活环境和周边生态环境带来的严重危害性影响。2014年4月，环境保护部和国土资源部联合发布《全国土壤污染状况调查公报》宣称：“全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出”。[2]该报告系国家层面首次对我国土壤污染现状作出的总体评价，根据报告揭示的问题可知，我国当前所面临的土壤污染问题非常严重，土壤污染问题已经成为制约我国可持续发展的因素。土壤污染严峻的现实对我国当前土壤污染治理工作提出了重大挑战，但因我国土壤污染治理工作起步相对较晚，当前土壤污染治理相关法律尚未出台，当发生土壤污染致害而引发的公众事件时，我国政府因未能构建出行之有效的预防与治理措施，经常处于极其被动的状态。2013年10月30日全国人大常委会立法规划明确提出将《土壤污染防治法》列为第一类立法项目。[3]中共十八届三中全会提出坚持依法治国的理念，在十八届三中全会之后，我国国家层面加大了对土壤污染防治和土壤环境保护工作的力度，继《大气污染防治行动计划》(即《大气十条》)和《水污染防治行动计划》(即《水十条》)之后，2016年5月国务院印发了《土壤污染防治行动计划》(又称《土壤十条》)。[4]在国家强调依法治国的大背景下，土壤污染治理的相关问题作土壤污染治理领域一个重要方向，俨然成为土壤污染治理立法过程中一项亟待探索的重要课题。

二、现状：我国土壤污染问题严重

如所周知，根据环境要素分类，可将污染分为大气污染、水体污染与土壤污染，但是经过物质的运动后，包括大气污染、水体污染在内的所有污染的绝大部分都要归于土壤，最终形成土壤污染。土壤污染因其复杂性、滞后性、强隐蔽性的特点，又被称作“看不见的污染”，并被长期忽视。直至新近，活跃的土地再开发和与之而来的“毒地”致害事件频繁发生才使得土壤污染问题受到社会的重视，成为全社会关注的重大环境问题。*2013年1月以后，我国京津翼、山东、河南、山西等区域内雾霾灾害反复发生，人们对PM2.5这种可吸入颗粒物污染非常关注；近年来，我国多地区出现因污水处理不合格排污超标、违法排污而使原本清澈的河流变成了“牛奶河”、 “臭水沟”，对公众的生活造成极大的负面影响与危害，使得公众对水体污染有着非常深刻的认识；此类均体现出了大气污染和水体污染的直观性的特征；但是，土壤污染相比于大气污染、水体污染的直观性不同，通过变色、已为等感官很难发现土壤污染的存在，土壤污染的发生到确定需要几年、几十年甚至上百年年才能确定，如日本熊本县水俣湾爆发的“水俣病”就是医学界经过近二十年才最后确认因土壤重金属污染所引起。所以社会对土壤污染的危害认识不足。

当前，我国土壤环境质量总体状况堪忧。部分地区土壤污染问题非常严重，土壤污染已成为全面建成小康社会的突出短板之一。[5]土壤污染不仅破坏了土壤的正常功能，更对与之相临近的周边居民、社区的生活环境也造成了严重的危害，威胁相关群众的健康与财产安全，甚至引发可怕的群体性疾病事件。许多城市在开发过程中因土地资源极其短缺而开展“退二进三”计划，将占据在城市市区优越位置的劣势工厂关闭、搬迁，收回由其占用地块进行整理，由于过去的工厂环保处理设施非常简陋，并且不具备足够的环境保护意识，很多生产后的污染物的没有按照国家规定标准进行处理便排放了，对所在地块的土壤环境带来极大的破坏，最终形成了“毒地”。此类“毒地”被挂牌流入土地流转市场，甚至被开发成学校、医院、住宅小区，后果不堪设想。[4]我国土壤污染问题严重的一个重要表现是近年来各类“毒地”致害事件层出不穷，许多地区发生重大或特大土壤污染致害事件后相继被曝光，涉及全国多个省、直辖市、自治区，引发全社会强烈的议论，给当地政府维稳工作带来了不可估量的压力。*近年来爆发的土壤污染致害事件主要有：2004年4月28日，北京宋家庄地铁站施工过程中，3名工人急性中毒，北京市环保局随后开展了场地监测并采取了相关措施，该施工场地随之被关闭，污染土壤被挖出运走进行焚烧处理。该事件标志着中国重视工业污染场地修复与再开发的开始。2005年4月1 0日，浙江省东阳市画水镇爆发大规模冲突，根据原国家环保总局调查组形成的报告，该“化工工业园”对画水镇的土壤造成严重污染，形成“毒地”；2006年3月，武汉三江航天房地产公司以拍卖方式从武汉市土地储备中心拿下“赫山001”宗地，出让金为4亿，后来，在开发该地块过程中，3名工人因接触到深土层后中毒，“赫山001”宗地原属武汉市农药厂，因生产粗放致土地污染严重而形成“毒地”，流转该宗土地时，未进行风险评估和后期修复工作；2010年1月3日，江苏大丰市人民政府对外宣布，大丰经济开发区河口村接受检查的110多名儿童中，已有51名儿童被查出血铅含量超标，大丰“血铅”事件与盛翔电源有限公司含铅污染物排放总量增加和职工铅防意识不到位有着密切关系；2015年9月，常州外国语学校迁至新校区，新校区与污染地块仅一路之隔，校区内能闻到刺鼻的气味，本该是安全的学习场所，学校选址却建在“有毒地块”旁，致使学校“至少493名初中生群体性身体异样”，在于学校对面一路之隔的化工厂原址，并且在学校的地下水和空气中检测出非城市空气质量标准中的污染物。该些土壤污染致害事件，多数是因土地上工厂(或者原有工厂)生产模式粗放，未安装相应的环保设施和缺乏必要的环保意识，为了节约成本，违法排污甚至直接将有毒、有害甚至危险物质填埋进土壤，污染了当地的土壤环境，最终影响了当地公众的利益，引发严重的“毒地”致害事故。更有甚者，部分“毒地”害事件甚至会引发公众事件，对当地稳定造成非常恶劣的影响，例如浙江东阳画水镇化工污染事件中，当地村民冲击化工厂，与警察发生冲突，最终导致数十人死亡，上千人受伤。值得关注的是，在城市土壤污染非常严重的当下，我国土壤污染还存在着转移扩散的趋势，即出现了由城区向农村蔓延、由点向面扩散的趋势，逐渐积累的土壤污染导致环境事件频发。[6]这种变化趋势，预示着如果不采取有效治理手段，在不久的将来我国将会面临更加严重的土壤污染的问题，甚至是更多的“毒地”污染致害公众事件。

三、剖析：我国土壤污染问题严重成因

(一)立法层面：土壤保护专项法律制度缺位，现有规定缺乏合力

相比大气污染治理和水体污染治理法律制度建设，土壤污染治理法律制度建设明显呈现滞后性的特征。截至当前，我国尚未出台专项的《土壤污染防治法》或者《土壤保护法》一类立法。基于此现状，有学者认为我国土壤污染治理存在“管制孤儿”现象，即我国针对其他类污染已制定了相应的专项法律，但遗漏了对土壤污染进行全面的管制与保护。[7]不过笔者认为，虽然从土壤污染治理法律体系的完整性角度而言，“管制孤儿”说存在其合理性，但是，从土壤污染治理的相关规定角度而言，我国并不是真正缺乏土壤污染治理的相关法律依据，故也并不存在真正意义上的土壤污染治理“管制孤儿”现象，我国有关土壤污染治理分散规定于相关法律法规中，从《环境保护法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》等法律、国务院有关行政法规到地方性法规和部门规章均对土壤污染治理有所涉及。*当前，我国国家层面涉及到土壤污染治理的规定主要有：《环境保护法》第三十二条“国家加强对大气、水、土壤等的保护，建立和完善相应的调查、监测、评估和修复制度”、第五十条“各级人民政府应当在财政预算中安排资金，支持农村饮用水水源地保护、生活污水和其他废弃物处理、畜禽养殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和农村工矿污染治理等环境保护工作”；《土地管理法》第三十五条“各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地”；《水污染防治法》第五十一条“向农田灌溉渠道排放工业废水和城镇污水，应当保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准。利用工业废水和城镇污水进行灌溉，应当防止污染土壤、地下水和农产品”；《土地复垦条例》第三条“生产建设活动损毁的土地，按照”谁损毁，谁复垦“的原则，由生产建设单位或者个人(以下称土地复垦义务人)负责复垦。但是，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地(以下称历史遗留损毁土地)，由县级以上人民政府负责组织复垦”、第十六条“土地复垦义务人应当建立土地复垦质量控制制度，遵守土地复垦标准和环境保护标准，保护土壤质量与生态环境，避免污染土壤和地下水”；《水污染防治法》第五十一条“向农田灌溉渠道排放工业废水和城镇污水，应当保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准。利用工业废水和城镇污水进行灌溉，应当防止污染土壤、地下水和农产品”；另外《固体废弃物污染环境防治法》从贮存、运输、利用、处置固体废弃物多个角度进行规定，对固体废弃物实行从产生到处置的全过程控制，禁止向环境排放固体废弃物，尽量减少了固体废物对土壤等环境媒介产生污染。

截至当前，因专门的土壤污染治理或土壤环境保护法律尚未出台，致使我国土壤污染治理缺乏强有力的法律依据。上述法律法规中所涉及土壤污染治理的规定，大多数较为抽象，要么将土地污染问题作为污染种类稍加提及，要么只是作为一些笼统的原则性规定，如口号性的倡导“加强对大气、水、土壤等的保护”、“避免污染土壤”、“土壤污染防治”，而关于具体到采取何种方法保护土壤少受甚至不受污染，对已污染的土壤采取何种方式进行整理、改良直至修复，并未以明确或细化的方式予以规定，故在应对土壤污染问题前述规定定然因无法形成合力，而缺乏针对性，缺乏实践操作性，最终导致前述规定最终成了“写在纸上的法律”。此外，现有的相关部门法涉及到土壤污染治理的规定，皆是基于其法律的宗旨及其完整性的考量而填充进该些规定中，故在指定前述规定涉及到土壤污染治理时，既没有亦不会考虑其规定中的土壤污染治理的系统性和整体性，各规定之间的土壤污染治理条文间缺乏统一性，呈现碎片化的状态，土壤污染治理法律体系故而受影响显得较为混乱，往往一部有关的法律文件中只有一到两个与土壤污染治理相关的法律规范，严重影响了其对土壤污染的治理效果。

(二)监管层面：土壤环境监测方法落后，管理制度不完善

有效的土壤环境监测与管理制度是对土壤污染进行治理的有力保障。我国虽从2012年开始进行土壤环境质量监测工作，但是与发达国家相比较，我国土壤环境监测存在监测制度不完善、监测调查技术能力不足等问题。具体表现为，没有形成统一的土壤监测布点规范和监测方法，由于监测站点布置过少、监测项目少，造成国控点和省控点等点位设置覆盖面过窄，并且还因监测数据共享与信息交流不畅，专业人员和资金投入不足等原因，致使监测数据不能准确地反应土地污染的实际情况，国家不能精确掌握各地区实际的土壤污染的污染强度。

关于土壤污染相关管理制度方面，我国存在针对土壤污染者责任追究不力的问题。因土壤环境执法人力不足，当土壤污染公害事件发生时，常存在因污染行为嫌疑者之间的相互推卸责任问题，而无法明确土壤污染的具体责任人，使土壤污染治理工作推进陷入僵局。谈及监管制度问题，不得不言及公众参与问题，虽然当前我国公众的环境保护意识很强，但是具体到土壤污染监督领域，因公众存在信息差，并且缺乏有效的参与渠道、方式以及相关制度保障，致使公众参与未能在土壤污染治理过程中发挥出应有作用。

(三)环境质量标准层面：体系不健全，执行不力

新近以来，我国对土壤环境质量的要求不断拔高，根据土壤保护与治理的实际情况，国家高度重视土壤保护与土壤污染治理的技术标准，出台了有关土壤环境质量的标准、规范等。我国现行的土壤环境质量标准主要有《土壤环境质量标准》(GB15618-1995)、《开发建设项目水土保持技术规范》(GB50433-2008)、《绿化用表土保护技术规范》(LY/T2445-2015)、《展会用地土壤环境质量评价标准》(HJ350-2007)等，上述标准与规范主要针对的是土壤镉、砷、汞、镍、铜、锌、铅等重金属和少量有机污染物，未按照土壤类型和地域分布等进行分类，缺乏针对不同土地利用方式的标准，还缺乏土壤污染环境质量的其他重要指标。此外，我国没有建立用于污染土壤风险识别和风险预测的土壤环境质量指示值，缺乏污染修复以及环境风险评估等技术规范和管理制度，致使土壤污染治理工作缺乏技术依据。

由于土壤污染监测管理制度体系的缺乏和不完善，造成相关技术、标准、规范等徒为具文。如《开发建设项目水土保持技术规范》(GB50433-2008)明确规定要保存和综合利用表土资源，并作为强制条款必须执行，但是在实际监测过程中却发现建设单位只重视施工进度和投入的成本，绝大部分开发建设项目未按要求进行表土剥离及综合利用。[8]在后续的继续建设中，建筑垃圾等亦是随意弃置，对建筑场地附近土壤的破坏，甚至引发土壤污染。

(四)责任主体层面：认定难，追究其责任难，治理资金缺口大

土壤污染主要是由慢性污染的累积，其形成周期非常长、形成原因极其复杂，有时引发土壤污染行为的作用开始到真正引发土壤污染结果间隔几年、几十年甚至上百年，因此导致土壤污染的责任主体无法界定，现实中存在大量无法确认责任主体的“毒地”因由于此。在我国，环境治理领域长期奉行的是“谁污染、谁治理”的原则，故土壤污染责任主体的确定是治理土壤污染的重点与核心问题，但因土壤污染的实际污染者无法查清或者虽已查清土壤污染者但其无力承担应承担的责任时，则该责任承担规则在执行过程中的实效会大打折扣，实践中亦曾出现过有多个土壤污染者，且多个污染者之间相互推诿的现象。因此，目前我国土壤污染治理工作主要依靠政府推进，由政府在财政和技术上提供支持。

我国土壤污染存在污染面积大、污染点分布散乱、污染程度非常严重的问题，此外尤其值得注意的是，我国土壤污染治理资金缺口很大，但因中央财政能力有限，地方政府资金配套积极性不高，土壤治理修复的商业模式(诸如PPP模式中探寻与社会资本共同治理的模式等)不成熟，社会资本参与热度不够等原因，导致大面积修复治理资金缺口问题很难解决，此类问题在今后一段时间内还会随着土壤污染问题的不断暴露而继续被放大。

四、比较：土壤污染治理域外经验检视

考较域外诸国的土壤污染治理的因由，部分发达的国家因较早凸显土壤环境恶化等问题。于20世纪80年代开始关注土壤污染问题，并积极构思应对策略，在生态修复技术日益发展的支持下，许多国家逐步将生态环境修复要求制度化，形成一套较为完善的土壤污染治理制度，例如德国、美国、荷兰等国均基于其国情而开展了土壤环境保护法律体系的制定、完善工作，前述工作是卓有成效的，不仅有效遏制了土壤污染，还整治和修复了已污染土壤，对这些国家的经验进行批判的学习，可为我国土壤污染治理构建提供借鉴和参考。[9]

(一)美国

1934年美国发生震惊世界的“黑风暴”事件，引发美国全社会对土壤污染问题的高度关注，1935年4月美国国会通过《土壤保护法》，1980年美国国会通过了《综合环境反应、补偿和责任法》(Comprehensive Environmental Response，Compensation and Liability Act，CERCLA)(又称《超级基金法》)，《超级基金法》是美国土壤污染防治领域的基础法律，其立法的理念的逻辑起点是以人为本，以生态为本，希求对人类与生态最大限度的保护，主要规定了四项基本制度：一是信息收集和分析制度，二是授予联邦政府反应行动权威制度，三十超级基金支付，四是严格的环境责任制度。[10]值得关注的是《超级基金法》中的严格环境责任制度，即当事人无论过错如何，任何一方均是承担全部清理费用的责任人，若EPA先垫付清理费用，EPA可以诉讼等方式向相关责任人进行相应的追偿；1986年美国国会通过《超级基金增补和再授权法案》，对《超级基金法》进行了进一步补充；1995年EPA制定了《棕地行动议程》；1997年又颁布了《纳税人减免法案》，其主要目的在于以税收的优惠为激励手段，刺激私人资本对“棕色地块”投资，扩大治理主体，以此来消除和治理土壤污染；2002年小布什政府签署了《小企业责任免除和棕地复习法案》等。经过多年制度的搭建，美国早已经形成了土壤污染防治法律体系，且因美国完全贯彻该套法律体系制度，保障其有效落实，美国在土壤污染治理的实践领域所取得成就举世瞩目。

(二)德国

在德国，土壤污染问题一直是全社会广泛关注的重点问题。土壤污染治理与土壤环境保护立法层面，德国制定了《联邦土壤保护法》、《土壤评价法》、《联邦土壤保护与污染地条例》、《建设条例》、《区域规划法案》等法律法规，形成一套以《联邦土壤保护法》为核心，其他相关联邦法律为配套，各州土壤环境保护立法为补充的土壤保护法律体系，该法律体系的特点是具有系统性、完整性、专业性。其中《联邦土壤保护法》是一部旨在规范垃圾填埋场、工业场地等土壤污染问题的国家级正式法律规范，是德国有关土壤环境保护的唯一单行立法。[11]而《土壤评价法》、《联邦土壤保护与污染地条例》、《建设条例》、《区域规划法案》等则是德国土壤污染治理的具体制度措施。

根据《联邦土壤保护法》规定，德国所规定的土壤污染修复对象主要是指出现有害变化的土壤和污染场地；而土壤出现有害变化和污染场地的认定需遵循法定的标准和程序；为督促土壤的所有人或占有人保护其所有或占有土壤，该法规定追究土壤污染责任的基础是状态责任，即强调土壤所有者与占有者的责任； 关于立法权限方面，联邦政府有权颁布有关土壤污染治理修复的行政法规，各州亦可关于本辖区的土壤污染治理问题颁布立法。《联邦土壤环保法》还针对怀疑有残留汚染的地区并确定何时处理残留污染作出规定。要求涉及防止土壤污染发生有害的变化和残留汚染的清除，规定了土壤污染的评估和调查的负责人。[12]

(三)荷兰

荷兰因经历了上世纪末期系列土壤污染事故的阵痛，而成为世界上最早建立专门立法土壤污染治理的国家之一，其土壤污染治理法律体系以及卓有成效的土壤污染治理经验，对其他国家土壤污染治理制度的构建产生深远影响。首先，荷兰于1983年出台了《工业排放物法》；在Lekkerkerk事故之后，荷兰政府迅速于1982年通过了《土壤保护暂行法案》(下称《暂行法案》)，为政府就修复费用向污染者求偿提供法律基础。该法案规定，若政府修复了污染地，且污染本身构成违法，则政府可向污染者求偿，而对于污染的认定则有赖于荷兰最高院的一系列判例的发展。[13]1986年荷兰《土壤保护法》颁布实施，该法案为荷兰土壤污染治理领域最重要最基础的规定，法案中正式的规定了污染者为预防和修复土壤的责任人。在之后的修正法案中，修复义务的承担对象和修复费用球场对象的范围得以进一步扩张。[13]1994年荷兰制定了第一个土壤环境质量标准，出台了荷兰工业活动土壤保护指导意见，规范土壤环境管理，2008年，荷兰结合欧盟2004年《环境责任指令》通过了《环境管理法》。经过多年发展与完善，荷兰土壤污染治理领域，以《环境管理法》为指导，形成以《土壤保护法》为核心，多部法案和标准并存的法律体系，该法律体系较为完善，为荷兰土壤污染治理提供法律依据。

五、出路：我国土壤污染治理法律制度的建议

针对当前我国土壤污染治理存在的问题，建议从如下几个方面进行完善：

(一)循序渐进，构建土壤污染治理法律体系

我国应当构建土壤污染治理法律制度体系，即以《土壤污染防治法》为核心，以土壤污染治理外围法律制度为配合的合理布局，来开展土壤污染治理工作，遏制土壤污染愈趋严重的势头，以达到治理土壤污染。在土壤污染治理法律体系中，《土壤污染防治法》应当作为土壤污染治理领域的“基本法”，即土壤污染治理领域中最主要(或者最重要)的法律，是土壤污染治理活动最基本的法律依据。 鉴于《土壤污染防治法》是土壤污染治理领域的“基本法”，该部法应当规定应当能具体实施，即具有具体操作性，能规范土壤污染治理相对人的行为；而不应是一部缺乏操作性的表明立场的“宣言式”的法律，故《土壤污染防治法》侧重点应在具体可行制度的创设。具体到制度内容为：在基本原则方面，该部法应当坚持预防、可持续利用、污染者付费、综合生态系统管理等原则；在基本内容方面，该部法应当对我国多年来在土壤污染治理过程中形成的经验或教训的一次集中总结；此外，在土壤污染治理实践中证明为成功有效的政策、措施、办法及有效的管理经验，应当被该法吸纳，以法律形式将其固定下来，成为人们在制定土壤污染治理领域的行为准则，故该部法基本内容方面应由两部分内容构成：一是土壤污染的预防；二是已受污染的土壤的整治或修复，在内容上应以后者为主。[14]在具体内容上，该部法律中应当建立几项重要有特色的制度，如建立土壤污染的综合治理制度、强化政府在土壤污染治理的职能、完善公众参与制度、整合相关部门的行政职权、建立土壤专项基金等制度。

但是，仅依靠一部《土壤污染防治法》远不足以解决我国土壤污染领域存在的严重问题，还需国家地方层面进行补充配套立法或者修改法律予以配合，形成严谨有效的法律体系。当前，我国土壤污染的法律责任体系中主要是民事责任与行政责任，而在刑事责任领域规定较少，仅有污染环境罪一项，故国家层面可以修订《刑法》，增加破坏土壤环境罪等；此外，关于过于专业、琐碎或修订频繁的相关规定，不宜规定于《土壤污染防治法》中，可进行补充的立法，如关于化肥、农药等危险化学物品的治理立法以及与土壤污染治理相关的标准和配套实施细则办法等。

(二)协调多方，设立土壤污染治理协调机构

土壤污染成因复杂，故需要多部门共同负责土壤污染治理。根据《环境保护法》等法律规定，我国土壤污染治理部门职责划分模式是环保部门统一协调，国土、规划、农业等多部门在职权范围内进行配合。对此，王树义教授认为“如果明确环保部门对全国土壤污染防治作监督管理，那么，如果这个土壤污染防治还牵扯到其他部门，如农业部门、水利部门等，他们的职责该如何划分各部门具体的职责范围都应当明确，否则，各个执法主体职责不明确或者是各个涉及土壤污染防治的部门职责不清晰，那么法律就是最大的失败”。[15]因法律文件未细化相关部门如何配合环保部门，而各部门的职责不同，很难互相配合和合作、协调；并因环保部门又与其他部门之间行政级别相同，存在环保部门与其他部门之间很难配合，故进一步梳理并明确相关部门的职责的要求已经成了学界主流呼声：有学者主张整合各部委管理职责与设立国家环境委员会； 还有学者主张应当实行统一管理和专业分管相结合的监管体制，由县级以上人民政府对本辖区的土壤污染问题统一领导，县级环境保护部门负责本行政区域内的土壤污染治理工作，对本行政区域内的土壤污染防治工作实行统一规划和监督。[16]在此，笔者建议国家层面构建一个全国性的土壤污染治理协调机构，例如以环保部为土壤污染治理的牵头部门，与其他相关部委联合成立“国家土壤污染治理协调委员会”或“国家土壤污染治理协调小组”，并设立机构办公室，各个相关部委派专员常驻协调机构办公室，由该办公室负责协调在全国有重大影响以及跨行政区域土壤污染治理的工作，地方可以参照此模式进行设立本地区土壤污染协调机构，负责区域内土壤污染治理工作。

(三)群策群力，完善公众参与制度

基于我国土壤污染区面积大、成因复杂、污染程度严重，污染责任主体认定难等因素之考量，建议土壤污染严重地区的主要修复治理工作由政府承担，然而政府的职能毕竟有限，对于土壤污染亦存在治理盲区，且也不排除政府因各种利益考量等因素怠于进行或开展土壤污染治理工作等情形，所以在土壤污染立法以及土壤污染治理中应畅通公众参与渠道，尤其是以法律制度拓宽公众参与渠道、提高公众参与意识和土壤环境保护意识。首先，要以法律制度形式落实公众知情权，此处，我国可形成由政府主导土壤污染信息公开制度，即政府掌握土壤污染相关信息后，由各级环保部门可针对不同的土壤污染情况制定登记簿或者信息发布平台，定期向公众公布土壤的具体情况，保障公众的知情权与参与权。其次，政府制定土壤污染治理的决策时要倾听公众意见，以立法的形式保障并畅通公众对影响土壤污染治理活动相关决策的参与权，形成土壤治理过程中政府公众或者其他社会组织之间的互动甚至是互助。最后，当土壤污染治理过程中存在行政主管部门不作为的不良现象时，以制度的形式保障公众通过检举、监督等手段对其进行制约。

(四)倒逼机制，对土壤污染严重的地区进行环评区域限批

长期以来，在地区GDP等利益指标考量因素的驱动下，一些地区以违反国家土壤保护法律政策、破坏土壤环境为代价，盲目的发展高耗能、对土壤存在高污染的产业。更有甚者，有些地区对该类高污染产业的违法排污行为视而不见，致使该些区域土壤污染严重。既然该些地区的纵容辖区内的企业土壤污染行为的逻辑起点为地方经济利益的驱动，为促使这些地区能够落实国家土壤保护法律政策，切实治理好辖区内土壤污染问题，以及土壤污染区域不扩散，则有必要在建立土壤定期调查制度与区域土壤环境保护规划制度基础上，建立起土壤环境定期考核制度，根据考核结果，对土壤污染严重或者土壤污染治理未达到其土壤环境保护规划中设定目标的地区，实行严格的环评区域限批制度，以倒逼土壤污染严重或者不重视土壤保护的地区搞好辖区内土壤污染治理与土壤环境保护工作。

(五)资金保障，建立“毒地”治理专项基金

发达国家重视土壤修复专项资金实践的发展，可参考可借鉴的经验较多。如美国1980年《超级基金法》实施后，美国的土壤污染防治工作取得了非常突出的成绩；德国环境责任基金明确包含了土壤污染基金等。前述的基金设立的目的相似，主要用于解决土壤污染修复中责任主体无法确认或者虽已确定责任主体但其无力承担责任而土壤污染继续治理的情形。我国在制定《土壤污染防治法》时可以借鉴国际经验，设立“毒地”治理专项基金，资金部分来源与公共财政预算投入，部分来源于向企业收取得税费，甚至可以通过环境损害诉讼获得的生态损害修复费等。关于“毒地”治理基金的管理，由土壤污染治理协调机构负责“毒地”专项基金资金的管理，并制定管理方案报环保等部门备案，由土壤污染治理协调机构负责资金的支出，但需定期向环保等部门汇报资金使用情况。

(六)土壤污染治理的其他具体建议

我国还可根据全国土壤污染状况调查工作的调查结果，摸清土壤污染情况，对土壤污染进行分级，建立土壤污染档案管理制度。建议结合我国城市的具体特点，综合运用相关技术，探明城市土壤质量演变的趋势，为进一步开展土壤污染的合理整治和管理提供技术依据。逐步完善土壤污染区土壤环境质量体系，制定污染程度登记划分技术规范，建立重度污染区“毒地”土壤环境质量监测、检测和评价制度，开展对持久性有机污染物和重金属污染超标的“毒地”区域土壤的综合治理。加强土壤污染区域修复研究和试点工作，对于污染极其严重且难以修复的“毒地”区域应当暂停其用途，对其进行深度修复。要加强重度污染区污染治理工作，要严格控制污水、污泥等污染物进入重污染区，减少或消除周边污染隐患。

鉴于土壤污染修复治理存在治理周期长，治理资金需求量大，单靠政府一方作为，给政府财政带来很大的压力，在此，建议国家通过制定相关法律制度或出台有关政策鼓励社会资本参与土壤污染修复治理工作，采用政府与社会资本合作的模式(即PPP模式)，以缓解土壤污染治理过程中存在的资金与技术压力，明确政府与社会资本在土壤污染治理工作领域里的分工，改善土壤污染治理效果。

[1]魏旭.土壤污染修复标准的法律解读—一种风险社会的分析思路[J].法学评论，2016，(6).

[2]环境保护部，国土资源部.全国土壤污染状况调查公报[J].中国环保产业，2014(5).

[3]全国人大网.十二届全国人大常委会立法规划[EB/OL]. http://www.npc.gov.cn/npc/zgrdzz/2013-12/12/content_1816288.htm, 2016-11-30.

[4]王岚.个体环境责任制度与环境责任社会化的互补——以土壤污染修复费筹措机制为视角[J].甘肃政法学院学报，2016，(3).

[5]中华人民共和国中央人民政府.国务院关于印发土壤污染防治行动计划的通知(国发[2016]31号)[EB/OL]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-05/31/content_5078377.htm,2016-11-28.

[6]吴平，谷树忠.我国土壤污染现状及综合防治对策建议[J].发展研究，2014,(4).

[7]吴卫星.论环境规制中的结构性失衡——对中国环境规制失灵的一种理论解释[J].南京大学学报(哲学人文科学社会科学版)，2013,(2).

[8]安丽芹.开发建设项目中剥离表土利用的探讨[J].能源与节能，2012,(6).

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[13]刘静.预防与修复：荷兰土壤污染法律责任及资金保障机制评析[J].法学评论,2016,(3).

[14]王树义.关于制定《中华人民共和国土壤污染防治法》的几点思考[J].法学评论，2008,(3).

[15]专访王树义：土壤污染防治法预计三年内出台[EB/OL]. 新华网:http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-05/24/c_124759037.htm.2016-12-02.

[16]王京歌.我国“毒地”污染防治的法律制度分析[J].南京工业大学学报(社会科学版)，2013,(4).

责任编辑：韩 静

On the Legal Ways of Soil Pollution Control in China from the Perspective of Rule of Law

Yang Guang Yang Cui-bai

(School of Law, Sichuan University, Chengdu 610047, China)

In recent years, there occurred a few "poisonous soil" cases which caused great damages to the public and attracted great attention from the government and the public. The 4th Plenary Session of the 18th CPC Central Committee clearly put forward the overall goal of fully accelerating the rule of law, which is to build a socialist legal system with Chinese characteristics. Under this background, Chinese government has conducted the relevant draft work of Soil Pollution Control Law. However, it is far from enough to control soil pollution. Therefore, it is necessary to discuss and summarize the experiences of soil pollution control from the aspects of straightening out the management system, improving monitoring techniques and providing ways for the public to actively participate. As a result, a reasonable and feasible soil pollution control legal system will be formed.

soil; soil pollution; control; legal system

2017-01-22

四川大学中央高校基本科研业务费(哲学社会科学)重大项目(skqy201426)

杨 光(1992-)，男，安徽滁州人，四川大学法学院2014级硕士研究生，从事环境与资源保护法学、能源法律与政策研究；杨翠柏(1964-)，男，四川巴中人，四川大学法学院教授，博士生导师，从事环境与资源保护法学、能源法律与政策、国际法学研究。

DF13

A

1009-3745(2017)02-0016-08