新时期城市社区党建工作：成效·问题·对策*——基于江苏省镇江市京口区的调研

禹仁朋 唐金玲

(中共江苏省委党校 江苏 南京 210009)

新时期城市社区党建工作：成效·问题·对策*
——基于江苏省镇江市京口区的调研

禹仁朋 唐金玲

(中共江苏省委党校 江苏 南京 210009)

基层党组织是党的全部工作和战斗力的保证。改革开放以来，社区日益成为社会治理的重心、改善民生的依托、维护稳定的根基和基层民主建设的阵地。新形势下，社区党组织建设工作开展得怎么样，直接关系着党的凝聚力、影响力、战斗力的发挥。近年来，江苏省镇江市京口区大力创新城市社区党建工作，成效显著。本文基于对京口区社区党建的调研分析，希翼对新时期加强城市社区党建进行有益探索。

社区党建；社区党组织；服务；镇江京口

“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础”。[1]长期以来，基层党组织在推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐中发挥了重要作用。习近平指出：“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松。”[2]“基础不牢，地动山摇”，城市社区党组织作为城市社会治理的神经末梢，是党执政兴国的重要根基。随着我国改革开放的不断深入和城市化进程的不断加快，社区党建必将成为今后基层党建工作的重要内容。

一、镇江市京口区创新社区党建工作的成效

江苏省镇江市历史悠久，文化底蕴深厚。京口区作为镇江市的主城区，辖区面积126平方公里，人口约39万。2016年全区共有各级党组织622余个，辖区有2个镇党委、2个园区党工委、4个街道党工委。在42个城市社区中，有24个社区党委，14个党总支，4个党支部，共有党员12511名，其中社区党员7035名。2010年以来，镇江市京口区创新基层党组织和党员联系服务群众新方法，借助网络平台，探索社区党建“两网”[3]管理服务实践新模式，进一步提高社区党建实效和街道、社区党组织服务水平。2011年11月28日刘云山同志到京口区视察时指出：“四牌楼街道江滨新村第一社区的‘网上居委会’非常好！这是一种服务形式的创新，适应现代人的需求，值得在全国进行推广。”

(一)创建“两网”治理服务机制，实现联系服务群众零距离

2010年以来，京口区积极创新社区治理方法，初步探索形成了在现实社会推行网格化治理、在虚拟社会实行网络化服务的社会“两网”治理服务机制。第一，建立健全“两网”治理服务支撑体系。按照“地域相邻、人员相熟、文化相近、构成相似”的原则，依托庭苑、楼栋、巷道，以200—300户、800—1000人左右设置一个网格；在网格内建立党小组，按网格区域，将居住相邻的党员组织起来，参与到网格治理服务中去，推行“三活、四清、五百家、六必访”[4]的网格长工作法；依托网络虚拟技术，开通“网上居委会”，实行“357”[5]工作制度和8小时之外即时服务。通过“便民服务所、信息直通车、矛盾化解站、文化大舞台、党务公开、党团建设、网上党支部、党代表工作室”等特色便民板块，初步构建治理服务体系。

(二)完善党员干部直接联系群众机制，推动联系服务群众常态化

密切党代表直接联系群众制度。建立健全各级党委委员联系代表、代表联系党员、党员联系群众的“党群联系链”，促进党代表作用发挥。第一，全面落实谈心谈话制度。组织领导干部与党员谈心谈话，了解当前社区工作的困难与不足。第二，推进党代表工作室建设。在街道(园区)、机关、企业、社会组织等领域普遍建立党代表工作室。依托党代表工作室，设立党代表固定接待日，接待党员群众，收集意见建议。定期问政于民、问需于民、问计于民，拓展党代表直接服务群众的渠道。第三，落实党代表工作制度。合理设置各有分工的党代表工作小组，定期组织开展调查研究、工作视察、建言献策等活动。第四，以构建基层服务型党组织为抓手，认真落实服务群众制度，组织党员立足岗位实际开展承诺践诺活动。通过提出承诺，公开承诺，履行承诺，评议承诺，加强党员干部使命担当。第五，强化各类党组织结合自身实际开展工作。农村党组织和党员干部重点围绕农业现代化建设，着力推进村集体增资、农民脱贫致富。社区党组织和党员干部重点围绕和谐社区建设，构建扁平化管理、全社会参与的工作格局。机关事业单位党组织和党员干部重点围绕转变工作作风、完善公共服务，提升服务效能。

(三)整合社会资源，实现联系服务群众高效化

组建志愿团队，加强服务队伍建设。通过“京口先锋”志愿服务活动，差额选出一批热心社区工作、群众公认、身体健康的党员和积极分子，并根据个人意愿、个性特点等逐步建立以党员为骨干，各级各类志愿者工作站、志愿者工作室为平台，专业义工与社会志愿者相结合的志愿服务工作体系。突出便民利民，提升服务能力和水平。第一，提升信息互通能力。提升网格档案数据质量，通过及时的采集、更新，健全完善12大类涉及居民自身信息的基础性数据库。实现对常住党员和流动党员分类管理、分类服务。第二，提升居民生活服务能力。充分利用综合服务中心作用，通过网格、网络、及时了解群众需求，将党建、民政、就业、城管、计生、综治、社保等社区工作细化分解到每一个网格，将贴心服务送到居民身边。第三，提升监督管理服务能力。建立智能管理平台，对网格长、志愿者以及其他居民群众日常生活中发现的问题，在第一时间进行处置，不断提高工作效能。第四，着力提升特殊人群管控能力。实行特殊人群管理服务档案动态管理，组织相关人员与特殊人员结对帮扶。第五，提升社区管理能力。规范网格基础，加强社区管理，整合各方资源，做到用法、用心、用情三管齐下，坚持预防、调解、治理三措并举，从源头上防范和化解社会矛盾。

二、新时期社区党建工作面临的问题

镇江市京口区探索城市社区党建成效显著，但调研中我们发现面对经济社会发展的深刻变革，城市社区党建在思想、组织、作风、制度等方面出现的弊病同样突出，严重影响党的先进性的发挥。

(一)个别城市社区党员干部思想涣散，信仰缺失

党的十八大以来，随着党的群众路线教育实践活动、“三严三实”、“两学一做”等一系列活动的展开，广大党员干部积极向党组织靠拢，牢记党的宗旨，履行党员义务，积极参加党的组织生活。但是随着改革开放的不断深化，社会主义市场经济体制的发展和完善，社会组织形态和人们的生活方式都发生着深刻的变革。一方面，部分驻区单位党员干部思想僵化，行政级别观念严重，认为城市社区党组织级别低，不愿意接受其属地领导，甚至“不屑与社区为伍”。另一方面，部分城市社区党员干部管理意识强烈，协调、沟通、合作、服务意识相对薄弱。当前，面对社会转型时期的利益深度调整，国内外一些别有用心的群体和舆论对我党恶意攻击、歪曲抹黑，党内“苍蝇”、“老虎”的消极腐败，无形中消逝着基层党组织的公信力。加之新媒体时代的到来，“虚拟的网络使得网民可以不受时空限制，进行自由的对话和表达，民众自主意识的觉醒使得我党在思想宣传、民意整合、舆论控制等方面都提出挑战。”[6]这都直接导致党员群众“政治认同感”和“政治归属感”降低。调研中我们发现，少部分党员理想信念缺失，早已忘记自己入党的初衷，思想境界不高，贪图享乐。对党中央最新理论成果的学习要求不高、学习时间不足、学习热情不够，对政治理论学习内容研究不深，存在走过场的现象。

(二)少数城市社区党组织软弱松散，规范不足

自2005年以来，随着我国经济体制改革的深化，城市化进程的加快，镇江市党员属地化管理工作的开展，大量的“单位党员”成为“社区党员”，每个社区党员数由十余名突然增加到上百名，社区党建工作压力倍增。通过调研我们发现社区党组织基本能够起到密切联系群众，宣传党的大政方针的积极作用，社区党组织日常工作有序开展，会议记录完备。但是社区党组织生活质量有待提高，服务工作亟需加强。第一，城市社区党组织运行“失灵”，日常党组织生活“失效”。党组织生活可有可无，支部会议记录应付了事，对于基层党组织会议的召开时间，支委会会议议程虽有规定，但对于如何有效开展组织生活，监督党组织运行，一直模糊不清。第二，城市社区党组织运行欠缺活力，“口袋党员”、“隐形党员”比比皆是，长期不交党费，长期不参加组织生活的现象屡见不鲜，如何发挥共产党员的先进性，确保流动党员、退休党员、退伍党员、待业大学生党员，主动参加组织生活，如何规范流动党员的出口机制、进口机制成为城市社区党建面临的一大难题。第三，城市社区党组织运行刚性不强，柔性不足。城市社区党组织运行刚性不强，主要表现为各项规章制度执行的随意化、平淡化、娱乐化和庸俗化；城市社区党组织柔性不足，主要表现为党组织在运行过程中过于强调条例规章的条条框框，忽视基层实际运行的效果。

(三)部分城市社区党组织作风散漫，服务意识淡薄

随着社会分工的细化，社区中的党员干部不再是传统意义上的旁观者和裁判员，而是社区工作中的真实参与者和服务者，这对社区党组织发挥综合服务功能提出了更高的要求。城市社区组成人员复杂，人员素质参差不齐，加之基层工作烦杂多变，党员干部在日常工作中，普遍存在服务意识淡薄的现象；自从党中央的“八项规定”、严格纠正“四风”、简政放权各项工作推进以来，透明规范工作模式便利人民群众的同时也使得各方利益格局被打破，做事办事无利可图，缺乏内生动力，这直接导致部分社区党员干部不愿做事，庸懒散漫现象严重，部分既得利益受损者直接表现为对城市社区党建日常管理的排斥、不配合，消极厌倦情绪明显。调研中我们发现，主观上，部分党员干部主动想事、谋事、干事的意识不够，对党组织决议落实存在不闻不问，不推不动，感觉“不出问题、差不多就行”的现象。实际工作中，广大社区党员干部面对城市化进程中出现的新问题，主动学习能力严重不足，停滞不前，工作中人浮于事。客观上，如何针对党员群众个体的差异性，利益诉求的多元化，如何寻求普适性、广泛参与性的方法和载体也是一大难题。

(四)城市社区党组织制度建设逐步完善，但尚未形成完整体系

社区党建工作的制度化、规范化是加强基层工作重要抓手，通过制度管人管事管权，才能管根本。邓小平曾说：“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。”[7]当前城市社区党建工作尚处于初步探索阶段，各项制度尚未形成完整体系。2011年5月以来，镇江市京口区先后出台《社区网格化管理服务实施意见》、《关于在全市城乡社区全面推行网格化管理的意见》、《社区党建文化建设指南》，取得明显成效，但是在探索社区党建过程中任重道远。调研中我们发现城市社区党组织运行缺乏统一规范，社区各部门权责设置不清，工作交叉、混乱、重叠，加之沟通协调机制的不畅，出现问题，各部门相互推诿扯皮，导致社区党组织“越位”和“缺位”的现象严重。对于社区组织、居民之间的权利界定不清，极易引发争议，造成社区工作的无序和低效。同时各地、各部门党组织的运行也没有切实有效的方法论，没有形成特色鲜明的“品牌”，从而无法产生示范积聚效用。即使已经出台的意见、指南、规定也过于笼统，缺乏切实可操作性，出现“牛栏关猫”现象。

(五)城市社区党建工作队伍建设有待强化，党组织活动质量有待提高

当前，社区党员干部主要在退休和下岗人员中选拔，表现出年龄偏大，文化水平偏低，理论功底薄弱，组织能力和领导水平不高等问题。党员干部对于社区群众需要什么等问题缺乏科学的思考。调研中我们发现京口“两网”现任网格长平均年龄为59.6周岁，老干部占21.2%，老教师占10%。城市社区工作中年轻党员干部独立开展工作能力较弱，不管“大事”“小事”都要向党委申请汇报，工作中强调书记个人能力，轻视领导班子集体智慧，大部分决策都是书记个人说了算，党内民主不足。同时城市社区党组织建设物质保障程度不高。调研中我们发现，社区党组织活动场所缺乏、活动经费不足，基层党员干部基本生活有待提高。城市社区自身公共物质资源薄弱，直接影响社区党组织对辖区各单位和组织的号召力和约束力，严重阻碍城市社区党组织工作的扎实开展、有效实施。城市社区党组织生活缺乏新意、活动单调。调研中我们发现，相较于广大群众业余生活的丰富多彩，社区党组织活动仍显单一，只要组织开展活动，便少不了慰问孤寡老人、为失学儿童捐款、“开会”学习等形式，枯燥乏味、走过场，少数社区开展组织生活纯粹是为了应付检查、完成任务，常常出现老人“被服务”、“被慰问”，孩子们“被捐款”的现象。

三、新时期加强城市社区党建的路径展望

党的事业前进到哪里，党的建设就要进行到哪里。社区党建的各项问题能否妥善解决关系到人民幸福、关系到党和国家长治久安。面对新形势下全面建成小康社会的现实呼唤，广大党员干部开展基层工作必须立足实际，创新工作方式和方法，找到“病灶”，对症下药。

(一)完善党员干部管理教育机制，增强社区党建凝聚力和党员的归属感

理想信念坚定是党开展各项事业的基石，提高社区管理和服务水平的同时，通过党组织引导社区成员参与本社区公共事务，培育塑造新的共同价值理念和社会主义核心价值观成为重中之重。第一，思想建设，教育是抓手。依托城市社区实际和地域文化特色开展形式多样的主题教育实践活动，不断提高广大党员的理想信念，刻不容缓。加强党风廉政建设，突出抓好社区党员干部的职业道德教育和全心全意为人民服务的宗旨教育，增强公仆意识，树立起勤政廉洁的良好形象。第二，尊重党员的主体地位。党员是党组织的细胞，是创新城市社区工作的重要力量。没有广大党员的积极参与，城市社区党建工作也就成为无源之水，无本之木。要尊重党员主体地位，充分保障党员民主权利，完善基层党组织议事规则和程序，广泛搭建党群议事平台，强化落实党员的知情权、参与权、选举权、监督权。第三，完善党内关爱机制，重点做好关爱老党员和生活困难党员的工作，帮助解决实际问题，使广大党员真正感受到党组织的温暖。

(二)健全组织领导机制，全面探索社区党建运行新模式

加强党的建设顶层设计，提高党领导基层工作水平，坚持把解决好社区党建工作作为全党工作重心之一。习近平强调，“要善于从群众关注的焦点、 百姓生活的难点中寻找改革切入点，推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合。”[8]第一，不断健全党委统一领导、党政齐抓共管、党委城市工作综合部门统筹协调、各部门各负其责的党组织领导体制和工作机制。创新完善社区党组织设置，对社区内的所有党员实施动态管理，实行机关、企事业单位党组织和党员到社区报到和党员社区表现反馈制度，确保党组织各项工作全面覆盖、有效覆盖。第二，加强社区党建法治化建设。一方面依法执政，城市社区党组织任何工作都必须在宪法和法律范围内进行，根据宪法与法律的规定行使各项职权；另一方面依照党内法规管党治党，严明党的纪律。第三，加强党委领导，坚持党的民主集中制。通过轮训社区党员干部，选派机关干部到社区担任第一书记，有效整顿软弱涣散基层党组织。第四，不断优化社区治理服务新模式。打破传统的党员管理区域划定、行业分割、关系固化的界限，通过区域互动、组织对接、双重管理等灵活方式，组建好社区自治服务、街道基础服务和区级专业服务三大服务团队，大力提升治理服务水平，满足群众多样化、个性化的需求。

(三)构建区域化服务型党组织，以服务破解改革发展难题

创建区域化服务型党组织，有效整合社会各方资源，积极推进城乡统筹、党群工作一体化建设，为区域内的党组织、党员、企业、群众提供便捷周到的服务。第一，完善组织网络。建立“区-街道-社区”三级党员志愿服务组织架构。通过志愿服务行动协调委员会和社区党建文化联席会议制度，形成辖区内各类组织携手共建、和谐共建的良好局面。第二，健全服务团队。利用社区宣传栏、手机报、微信等平台，广泛发布志愿者招募信息，根据个人特长，分行业挑选“专业人才”，按技能发掘“能工巧匠”。第三，提高社区治理服务水平。把社区党建工作渗透到社区的各个方面，消除治理服务中的盲点和薄弱环节。把空巢老人、留守儿童、残疾人员作为重点服务对象，注重需求对接，围绕医疗保健、家政服务、法律援助、陪聊疏导等内容，创新服务载体，提高针对性和实效性。第四，强化务实考核。把开展党员志愿服务作为社区党建工作的重要内容，把群众反馈结果作为党员干部述职评议、党员民主评议和评先评优的重要依据，更好地推动党组织和党员在志愿服务中发挥示范引领和先锋模范作用。

(四)规范城市社区党建工作流程，形成良性循环机制

加强城市社区党建制度化建设，通过系统化、易操作的建章立制工作，真正实现城市社区党建工作的规范化、常态化和长效化。党的十八大以来，党的各项制度建设取得长足发展：《中国共产党党组工作条例(试行)》、《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》、《干部教育培训工作条例》的先后出台为基层党组织发展指明方向。第一，必须建立一套完整统一而又灵活多变的规章制度，为城市社区党组织的选举、领导、组织、运行各个工作环节提供指引。对城市社区党员干部工作进行及时、完整、准确记录。鼓励和允许不同地方、部门、行业实行差别化探索，不断总结可复制、可推广的经验，推动相关政策出台和法律法规立废改释。第二，提高评价体制的公开透明性，是促进城市社区党组织有效运行的关键环节。领导干部能上能下，评价体制反映人民群众的心声，测评意见及时公开，出现问题及时整改。适时的引入群众、社会评价体系，引入党员积分制考核，各项工作进度与绩效将一目了然。第三，充分利用现代科技“互联网+大数据”平台，打通社区党建“最后一公里”。通过社区信息化管理，将社区服务事项，户籍迁移、计划生育、民政低保、合作医疗、劳动就业、家政服务、社区党务公开、捐资助学等多项内容和办事流程集于一体，把联系服务群众的做法经验加以总结完善，打造城市社区党组织品牌，扩大城市社区党组织的示范效应，引导和推动更多的力量自觉参与社区工作。

(五)加强城市社区党组织队伍建设，丰富活动载体

城市社区党建的发展离不开人才队伍的建设，好的班子带出好的队伍，因此城市社区党组织带头人的建设迫在眉睫，如何选拔出思想素质过硬，业务水平优异的带头人？一方面，人才下沉，建立科学合理的干部选拔制度和监督机制，定期对党员干部进行培训，选出业务水平高、工作能力强、群众满意的好干部；另一方面，资源下沉，健全以财政投入为主的经费保障制度，落实城市社区党组织运转经费和社区工作人员报酬待遇，通过政府财政支持、社会捐赠、企业资助等多种方式，调动和利用社会各方资源，加大对社区党建经费保障力度。营造人民群众喜闻乐见的活动形式，改变了传统的党员活动形式。第一，优化活动选择。以“群众需要党员做什么，党员能为群众做什么”为切入点，按照“基层所需、群众所盼、党员所长”的原则，发挥社区党组织和党员优势，制订多样化选择菜单，为群众提供精细化服务。第二，细化分类管理，针对不同年龄党员的不同需求，采取多样的活动载体。对于老年党员，围绕老有所学、老有所乐和老年党员追求积极、健康、快乐晚年生活的现实要求，建立年轻党员干部与老年党员定期联系制度，定期沟通交流，满足老年党员物质和精神的需求。对于年轻党员，充分考虑年轻党员时间精力有限，工作压力大，将组织活动与亲子类活动有机融合，这样既完成组织生活又起到关心家庭和融洽子女关系的作用。第三，城市社区党组织应根据新形势、新任务提出的新要求，结合本社区工作特点和实际，主动学习，创建学习型党支部，不断适应经济社会发展需要，精心打造一支政治强、作风硬、业务精、水平高的党组织，创设形式多样的服务载体，增强了基层党组织和党员做群众工作和服务群众的能力。

[1]胡锦涛.在全党深入学习实践科学发展观活动总结大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2010.20.

[2]农村党建堡垒绝不能失守.[EB/OL].

http://news.xinhuanet.com/comments/2015-06/23/c_1115693431.htm.

[3]“两网”：即社区网格化管理，就是在社区范围内按照一定地域和人口把社区划分为若干个网络，并实施网格内居民自我管理和互助服务的一种社区管理模式。网络化服务则是通过互联网开通“网上居委会”，让社区干部成为网络版主，把社区事务搬上网络，及时应答处理居民的问题，使其成为化解民怨纠纷、服务社会管理和社区自治的平台。

[4]“三活”，即网格长成为本网格的“活户籍、活档案、活地图”；“四清”，即网格长对所负责的区域做到“家庭情况清、人员类别清、区域设施清、隐患矛盾清”；“五百家”，即网格长在网格里做到“进百家门、知百家情、解百家难、暖百家心、和百家亲”；“六必访”，即网格长每月“对困难群众必访、对独居老人必访、对残疾家庭必访、对流动人员必访、对失业人员必访、对帮扶对象必访”。

[5]“357”：网友发帖3小时内回应，5个工作日内必须答复解决，较难事项最迟7个工作日内办结。

[6]张波.基于新媒体的城市社区党建创新研究[J].中共福建省委党校学报,2016,(08).

[7]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.328.

[8]习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议 强调鼓励基层群众解放思想积极探索推动改革顶层设计和基层探索互动[N].人民日报，2014-12-03.

(责任编辑：卫令海)

本文系江苏省委组织部委托江苏省委党校立项课题“新形势下加强基层党支部运行方式有效性研究”的成果。

2017-05-31

禹仁朋(1990- )，男，江苏省委党校2015级硕士研究生，主要从事执政党建设研究；唐金玲(1975- )，女，江苏省委党校党史党建教研部副教授，硕士生导师，主要从事执政党建设研究。

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1672-1071(2017)04-0032-05