权力清单制度提升政府治理能力的路径探讨

温焜

（中共江西省委党校领导力拓展教研部，江西南昌330003）

【政治与法律】

权力清单制度提升政府治理能力的路径探讨

温焜

（中共江西省委党校领导力拓展教研部，江西南昌330003）

清单制度是全面深化改革的重要内容，是我国进一步简政放权、深化改革的重大举措，权力清单制度对于深化改革、释放经济活力有重要作用，把权力清单制度作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要环节和内容，可以通过以公众需求为导向推进政府流程再造，推进多元权力社会治理结构再造，逐步建立起权利制衡与监督机制，从而切实提升政府治理水平和能力。

权力清单；政府治理；简政放权；流程再造

一、引言

在十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，第一次提出要建立权力清单制度的思想，党中央国务院要求地方各级政府及其工作部门都要推行权力清单制度，让公权力能够依法运行，从而推进政府的各项决策公开、政府管理公开、为民服务公开、各项结果公开。而且在《决定》中明确提出要把权力清单制度作为全面深化改革的重要内容，把权力清单制度作为我国进一步简政放权，深化改革的重大举措。紧接着在2015年3月，中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，明确要求各地区和各部门要结合各自的工作实际，坚决推行权力清单制度实施落地。随后国务院审改办就先行一步，在中国机构编制网上公布了国务院各部门审批权的明细清单，将各部门审批权运行于阳光之下。这可以说是中央政府率先垂范，首“晒”权力清单，清单内容涵盖了全部的拥有行政审批事项的60余个国务院部门。权力清单制度将政府各部门的行政公权力进行清单式的明细归总分类，然后公开，将政府公权力全部公之于众，接受社会各界的监督。可以说权力清单制度是我国深化行政改革、加强依法行政、突出公众监督、源头预防腐败的重大措施，表明新一届中央政府坚定不移深化政府改革、坚持依法行政的坚强决心和高度自觉，是在改革进入深水区进一步推进政府改革、廉洁行政的重大标志。

二、权力清单制度的理论背景和价值维度

（一）权力清单制度是深化改革、释放市场活力的重大突破口

权力清单制度是经济新常态的背景下我们全面深化改革过程中的一个突破口，权力清单制度通过明确界定政府及部门的权力边界，同时可以让公权力运行更加透明高效，这将提高政府的工作效率，提升政府治理能力和水平，同时也必将让企业减轻负担释放更大活力。李克强总理在很多公开场合多次指出:“政府管的过多，直接干预微观经济活动，不仅影响市场在资源配置中发挥决定性作用，增加交易成本，还容易滋生腐败。”过去由于政府部门权力范围和边界不清，项目审批过程中出现了部门推诿等现象，甚至出现了项目审批的“万里长征图”。广州市政协委员曹志伟根据自己的调研了解到企业审批的过程非常之繁琐而低效，其绘制出的“万里长征图”清晰地描绘了一个企业在政府部门获得项目审批需要经历的漫长征程。他统计出一个项目从立项到验收的审批流程要经过2020个工作日，过程要经历53个政府部门和机构的审核、100个审批环节，盖108个章，需要缴纳36项行政收费项目。如果审批中走捷径，找关系最短也仍需799个工作日才能获得政府的审批。这样的行政审批程序繁杂大大增加了企业的成本，也制约了企业的发展活力，进而严重影响了经济社会发展的速度。要进一步深化改革，释放市场经济活力，就需要进一步理顺政府和市场的关系，为解放和发展生产力提供高效的公权力运行模式。

为此，2014年6月浙江省开始试点，公开了57个省级部门的权力清单，向公众晒出政府权力的“家底”，接受公众监督。在权力清单明细上政府的权力由以前的12300项简化到4236项，也就是政府权力精简瘦身到仅剩34%，力度惊人，大快人心。浙江成为了第一个公开晒“权力家底”的省份，浙江民营企业众多，政府通过晒权力清单来约束政府权力，接受公众监督从而预防了源头越权，有效防止有人拿政府的权力进行寻租，阻止了行政腐败的发生，大大提升了政府治理的效率和水平。权力清单制度通过明确政府权力范围、精简优化权力项目和有效制约公权力，让公众都知道“清单之外无职权”，权力清单制度通过政府的行政优化打破束缚经济发展的枷锁，不但提升了政府运行的效率和水平，而且必将释放强大的市场活力，推进我们全面深化改革的进程。

（二）权力清单制度是推进“四个全面”的重要抓手

习近平总书记结合中国的现实国情和党的历史使命提出了“四个全面”的战略布局，全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党系统地描绘了新一届中央领导集体治国理政的战略体系，谋篇布局了党和国家发展的重点领域、关键环节和主攻方向，让大家在全面实现小康的道路上明晰了工作的思路，构建了科学的格局，确保了有效的执行。

要推进“四个全面”的战略布局，要以“权力清单”制度为重要抓手，切实有效地进行全面改革。长期以来，我国各级政府中存在权力交叉重复、越位行权等现象。政府部门多头管理、重复执法导致政府部门之间涉及自身利益时“选择性执法”“绕道行权”，在需要承担责任时却相互推诿扯皮。这些现象造成政府工作效率低下，同时损害了广大群众利益，抑制经济发展的活力，长此以往必将损害党群干群关系，影响政府的公信力。权力清单制度是全面深化改革的重要内容和环节，政府改革是全面深化改革的至关重要的环节，政府以身作则，率先垂范进行公权力的规范化改革，才能带动整个社会全面的改革。权力清单以政府行政改革为突破口，“以清权厘权、确权配权、简政放权、晒权制权”为核心内容的权力制度改革，向社会公开具体权力清单，规范权力运行流程。权力清单制度为政府公权力打造一个透明的笼子，为政府行政机关依法行政提供明确的法律依据，为全面深化改革提供了制度保障。

权力清单制度确保全面依法治国顺利推进。在全面依法治国的要求中，“法定职责必须为、法无授权不可为”已成为建设法治政府最重要的核心，而权利清单制，则是建设“法治政府”最重要的载体和机制保障。所以，可以说权力清单制度是全面依法治国的必由之路。由于行政管理和行政执法存在复杂性和多变性，使得权力范围模糊不清，这给政府部门在权力行使过程中带来许多障碍，也容易出现公权力滥用，政府部门越职、失职行为，容易造成政府职能出现缺位和错位。权力清单制度，以制度来要求政府明确自己的职能范围，“法无授权不可为”，权力清单制度把行政权力关进制度笼子里，有效地防止公权滥用，减少寻租现象，有效地发挥政府作用。权力清单制度通过明确政府行政权力的边界和范围，厘清并明确政府与市场之间、政府不同层级之间、政府不同部门之间的关系，确保公权力运行流程化，制度化，有利于政府部门组织和工作流程的再造。

（三）权力清单制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容

国家治理体系是指在中国共产党领导下管理国家的制度体系，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度体系。它包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域；国家治理能力则是指运用国家各种制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是相辅相成的有机构成，就是良法和善治的关系。只有拥有好的国家治理体系才能提高国家的治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的作用和效能[1]。权力清单制度是在中国共产党领导下的国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，权力清单制度实施效果越好，国家治理体系的效能就越高，就能让我们的国家治理能力更加科学化、民主化和法治化。

权力清单制度通过科学的顶层设计完善了权力配置，制度建设按清单行使权力，让国家治理更加规范化。权力清单制度通过强化制度建设，不但要求公布政府各部门所有公权力目录和清单，而且要求绘制出权力运行的流程图，确保各级政府和各部门按照清单内容来履行职权，这样可以防范政府共权力滥用，防范权力寻租，推行政府履权高效。权力清单制度要求政府审批部门依据相关岗位的职责权限，“承办岗位”工作流程，要求限时办理，提供监督电话，实行申请人申诉等举措将政府权力彻底地置于阳光底下公开运行，让政府公权力真正回归制度理性，而且能够确保运行过程公开与透明，不断提高我们国家治理的制度化规范化水平。

权力清单制度通过民众权利制度，突出公众参与和制衡权力让国家治理更加民主化。权力清单制度让广大民众参与政府公权力的运行过程。权利清单制度的顺利实现，民众对于权力责任主体各级政府和部门更加认同，公众对政府权力运行信任度和公权力运行的参与度不断增强，将大大推进我们的国家治理的民主化进程。

权力清单制度通过权力监督制度的建设，构建公权力问责机制，让国家治理更加科学化。权力清单制度明确量化的权力目录清单，绘制清晰的权力运行流程图，制定严格的监督法规，从而形成全方位多维立体运行体系，同时可以通过执法检查，工作作风建设和责任倒追机制，大大避免政府工作人员不作为、乱作为、不担责的现象，让国家治理的科学化水平大大提高。

三、权力清单制度对于提升政府治理能力的路径分析

政府行政职能的流程再造是政府深化改革的重要环节，是提升政府治理能力的主要抓手，也是政府改革成功的关键点和突破口。政府流程再造的核心就是体现以公共需求为导向，强调政府的服务对象是社会公众，从而改变以往政府以自己的行政职能为中心的理念和做法，变职能导向为需求导向。政府在了解公众需求的基础上，对标定位，在服务质量、服务内容、服务速度等方面改善工作绩效，提升公众对政府公共服务品质的满意程度，提高政府部门的公信力，从而实现政府流程再造的价值追求[2]。在以流程为中心的同时也要注重流程系统性和整体性。抛弃过去以任务分工和计划控制为中心的工作流程设计的观念，打破政府部门内部职责分工和层级界限，通过优化和整合政府部门原有组织机构、服务流程形成政府组织内部决策、执行、监督的有机联系和良性互动，谋求政府行政工作绩效的显著提高，使公众对公共产品和政府服务的认可度和满意度都大大提高。

（一）权力清单制度以公众需求为导向推进政府流程再造

改革有两条路径，一条是自上而下，通过科学的顶层设计，然后政府强力推行。另外一种就是自下而上，通过底层的改革实践，政府总结优化然后全面推广。我们推进权力清单制度充分考虑民众需求。流程再造的核心也是以客户需求为导向，以公民社会、企业需求、社会社区的需求为出发点。政府治理可以从终端开始，了解社会需要什么，企业需求在哪，就设立什么样的机构，怎么样的制度运行更加便捷、更加符合民众的要求，我们就设置和完善怎么样的制度机制。我们权力清单制度把服务群体当成客户，围绕他们的需求，设立相关的管理机构，树立优化的层级服务关系，导入为公众服务的理念。这样的流程再造，才能提升政府运行的效率和科学化水平[3]。

（二）权力清单制度推进多元权力社会治理结构的再造

政府作为公共权力，管理边界不能够超越和侵犯私人的权益、公民的权益和经济人的权益。公民的权益可以通过民间组织来管理，他对应的权利应该有相应的组织结构来承担和行使。政府通过权力清单制度进行改革向社会赋权增能的过程中，以法治为基础的多元共治是一项重要制度创新和有效路径。多元共治并不是让退出，也并不意味着小政府和弱政府，而是小政府、强政府、大社会三者共治的模式[4]。权力清单制度能够粘合三者，让他们良性共振，谱写政府治理的美丽音符。权力清单制度坚持法治原则，健全法治，从而提升政府、市场和社会组织多元主体的治理能力和水平。权力清单能理顺政府内部、政府间的责权界限，明确政府、市场与社会的权力边界。通过向市场和社会放权为多元主体共同治理创造更多的空间，同时政府主导的权力清单制度为多元主体共同治理提供有力的技术支撑。

（三）权力清单制度推进权利制衡与监督机制再造

权力运行制衡和监督机制是通过建立健全各项制度，形成惩治和预防腐败的制度体系，把权力关进制度的笼子，让权力在阳光下运行，实现人民监督权力，从而确保权力在制度的范围内良性运行，让政府决策更科学，行政更高效。权力清单通过法律法规来制定政府公权力的范围和边界，规定公权力行使的路径和流程，将行政权力关进制度笼子里，防止公权滥用，减少寻租现象，让政府运行更加廉洁更加高效。

政府治理流程再造的顺利推进和运行需要有力的配套工程，只有一系列的配套工程才能让我们的流程再造取得实效。而权力清单制度优化了政府治理流程再造的配套推进[5]。首先让政府官员的身份再定位。通过权力清单制度让政府官员从特权阶层向职业化阶层转变。在权力清单制度下，政府行政职能的行使不是通过政府官员来行使的，而是清单制度流程优化运行的结果。其次重塑政府形象，通过权力清单让政府变成一个诚信、公正和亲民的政府，减少政府行政权力行使的低效，从而提升政府的公众形象。权力清单制度让财政体制、行政管理体制和政治体制三位一体的改革有序推进，充分发挥了制度的活力和张力。

[1]杨伟东．行政权力清单制度的意义和落实[J]．中国法制，2014，（1）：23-27．

[2]夏书章.行政管理学[M].北京:高等教育出版社，2003：40-44．

[3]杜万松．公共产品、公共服务:关系与差异[J]．中共中央党校学报，2011，(6)：58-61．

[4]罗亚苍.权力清单制度的理论与实践——张力、本质、局限及其克服[J].中国行政管理，2015，（6）：29-35.

[5]胡税根.我国政府权力清单制度的建设与完善[J].中共天津市委党校学报，2015，(1)：67-78.

责任编辑：王玉华

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1009-0169（2017）03-0028-04

温焜(1980-)，男，江西南昌人，中共江西省委党校领导力拓展教研部副教授、博士研究生，主要从事城市管理、政府管理、舆论传播研究。