深化供给侧结构性改革的思考与建议

徐勇

（福州市政府发展研究中心社会处，福建福州350001）

深化供给侧结构性改革的思考与建议

徐勇

（福州市政府发展研究中心社会处，福建福州350001）

当前全国各地推进供给侧结构性改革取得了良好成效，形成了一批有益经验与做法。要总结经验、加强创新，进一步深化供给侧结构性改革，深入推进“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”工作，通过“一业一策”“一地一策”实现精准发力，通过切实有效的项目建设实现攻坚克难，通过振兴实体经济和振兴资本市场实现双轮驱动，不断提升供给体系质量和效率，努力实现供求关系新的动态均衡。

深化供给侧结构性改革；做法和成效；思考与建议

推进供给侧结构性改革，抓好“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务，是我国经济发展处在新常态大背景下中央作出的重大举措，是实施创新驱动发展战略、推动经济转型升级的关键。从2015年11月至今，全国各地供给侧结构性改革已开展了一年多时间，目前已逐步进入深化阶段，面对改革中遇到的新情况新问题，要认真总结、推广国内先进省市的有益经验，并加强改革思路和工作举措的创新，将供给侧结构性改革进一步推向深入。

一、全国各地推进供给侧结构性改革的做法和成效

自中央提出供给侧结构性改革以来，全国各地紧密结合实际，聚焦五大任务，瞄准关键领域和重点环节，主动谋划、精准发力，相继出台了相应的综合性方案和专项方案，大力推进“三去一降一补”攻坚战，在2016年实现了经济发展、结构优化、民生改善的良好局面。

——广东省：在全国率先制定供给侧结构性改革总体方案，出台“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”等5个行动计划以及国企出清重组“僵尸企业”7个文件，提出到2018年全省基本实现“僵尸企业”出清、3年去商品房库存2630万平方米等有力措施[4]。

——浙江省：围绕市场出清、房地产去库存、企业去杠杆、降低企业成本、补齐发展短板、培育发展新动能、全面深化改革等七个方面，部署33项推进供给侧结构性改革的具体工作，着力提高供给体系质量和效率，增强持续增长动力[5]。

——山东省：大力化解过剩产能，在抓好国家公布的钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝、船舶五大产能过剩行业基础上，主动增加炼油、轮胎、化工、煤炭四个行业，“5+4”自我加压。推动房地产去库存与新型城镇化建设紧密结合，近两年山东省棚改总量居全国第一[6]。

——四川省：以“三去一降一补”“一提一创一培”（即提质量、创品牌、培育新动能新动力）为抓手，明确78项重点任务及责任分工，支持设立“僵尸企业”破产处置绿色通道，大力推动“中国制造2025四川行动计划”[7]。

——福建省：积极制定钢铁、煤炭等行业化解过剩产能实施方案。坚持一地一策、一城一策分类处置，精准施策去库存。稳妥有序去杠杆，健全政司银企联席互动机制。多措并举降成本，推动交通物流融合发展。抓住关键补短板，研究制定一批补短板投资工程包实施方案[8]。

——江苏省：强化去产能重点行业攻坚，在钢铁、煤炭、水泥、平板玻璃的基础上增加了船舶行业，对主要污染物排放总量达到或突破限额地区采取区域限批措施。

——河北省：作为钢铁大省，坚持“铁腕”去产能，省政府与相关市、部门和企业签订化解过剩产能目标责任书，明确今明两年和“十三五”时期的目标任务[3]。

——山西省：作为煤炭大省，山西出台煤炭供给侧改革实施细则，包括全省煤炭行业优化存量产能退出过剩产能、严格控制煤炭资源配置、设立煤炭清洁利用投资基金、建设山西科技创新城等。

——湖南省：出台“湘十条”，明确农民进城购房给补助、企业租房有奖励、棚改货币化安置比例不得低于50%，促进楼市去库存[3]。

——湖北省：出台“1+5“方案（供给侧结构性改革总体方案和5个专项行动方案），利用处置僵尸企业来带动去产能，扩大股权融资来源，着力降低企业综合成本，补短板聚焦扶贫、基建等领域。

——贵州省：为补齐脱贫攻坚短板，积极打好易地扶贫搬迁、产业脱贫、绿色贵州建设、基础设施建设、教育医疗脱贫、社会保障兜底六大脱贫攻坚战，为贫困地区群众提供精准有效的政策、资金、项目、人才等帮扶资源。

——辽宁省：综合施策化解过剩产能，重点巩固提升装备制造业、调整优化原材料工业、做优做精消费品工业、做大做强电子信息产业。把服务企业作为工作的出发点和落脚点。加快创新体系建设。

——上海市：着力优化制度供给，加快政府改革建设，大力推进“证照分离”改革试点、深化行政审批制度改革，搭建事中事后监管体系框架[3]。

——重庆市：树立底线思维，对交叉性金融衍生品加强风险管控，严防这些金融产品跨界从事收购、兼并、投资等活动，避免杠杆过度叠加对金融体系造成冲击[3]。

——深圳市：积极部署创新链和产业链，把50%以上财政科技类支出投入重大科技攻关项目，制定出台关于促进科技创新、支持企业提升竞争力、促进人才优先发展三大政策，把巨大创新能力转化成创造新供给的强劲动力。

随着各地供给侧结构性改革的不断推进，至2016年底，“三去一降一补”成效逐步显现。一是去产能方面：在经济保持平稳的基础上，淘汰落后产能的速度明显加快。2016年我国钢铁和煤炭的去产能目标分别为4500万吨和2.5亿吨，均是去年实际完成量的两倍以上，目前全年目标任务已顺利完成[2]。随着去产能进程的加快，相关企业经济经营状况大幅好转。2016年前9月，中钢协会员钢企累计实现利润252.06亿元，销售利润率为1.27%；2016年前10月，规模以上煤炭采选企业实现利润573.1亿元，同比增长112.9%。二是去库存方面：不同地区立足自身实际，以扩大有效需求、打通供需通道等方式，积极消化库存。2016年11月末，全国商品房待售面积69095万平方米，比10月末减少427万平方米，连续9个月减少[2]。三是去杆杠方面：坚持稳妥有序、守住底线，降低企业杠杆率，防范化解金融风险。2016年10月末，全国工业企业资产负债率为56.1%，同比下降0.7个百分点。四是降成本方面：通过降制度性成本、降社会保险费、降税费、降电价、降企业财务成本等，多措并举降成本。2016年前10月，全国规模以上工业企业每百元主营业务收入中的成本为85.85元，比上年同期减少0.17元。五是补短板方面：扎实推进精准扶贫、精准脱贫工作，中央和省级财政专项扶贫资金首超1000亿元，全国派出驻村干部54万多人，建档立卡“回头看”补录807万贫困人口；大力推进创新驱动发展战略，2016年全球创新指数排名中，我国首次跻身世界创新25强，较上年上升4位[2]。

二、深化供给侧结构性改革的思考与建议

总结经验、加强创新，根据2016年12月中央经济工作会议关于深化供给侧结构性改革的精神，深入推进“三去一降一补”工作，着力促进整体谋划与精准施策相结合，通过“一业一策”“一地一策”实现精准发力，通过切实有效的项目建设实现攻坚克难，通过振兴实体经济和振兴资本市场实现双轮驱动，不断提升供给体系质量和效率，持续增强创新发展动力，努力实现供求关系新的动态均衡。

（一）深化去产能工作，主攻国企改革重组、推动产业转型升级

继续推动钢铁、煤炭行业化解过剩产能，同时用市场、法治的办法做好其他产能严重过剩行业去产能工作[1]。首先要抓住处置“僵尸企业”这个牛鼻子。树立全国一盘棋的思路，对于特别困难的地区，国家应加强财政政策的倾斜力度，如加大债转股的力度，加强发达地区对困难地区的结对帮扶力度，减轻困难地区经济增长考核压力，使中央和地方协力同心坚决完成僵尸企业处置任务[9]；对地方而言，要因地制宜、分类有序地依法处置“僵尸企业”，制定国企出清重组“僵尸企业”指导意见，确定国有“僵尸企业”名单，设立“僵尸企业”破产处置绿色通道，“一企一策”推进出清重组；特别要落实好财税支持、职工安置、培训、分流再就业和生活保障等政策，防止引发社会风险。二是做好债务处置。按照多兼并重组、少破产清算的思路，妥善处理企业债务和银行不良资产。对扭亏无望的僵尸企业，可依据《破产法》实施破产清算，让其退出市场；对核心业务仍在健康发展、只是融资来源暂时枯竭的僵尸企业实施兼并重组[9]。三是积极利用法治与市场手段化解过剩产能。在采取“关停并转”、搬迁改造、重组升级的同时，注重利用并严格执行环保、能耗、质量、安全等相关法律法规和标准，倒逼落后产能退出，防止已经化解的过剩产能死灰复燃。四是推动产业转型升级和化解过剩产能相结合。各地采取“一业一策”方式，坚持市场导向，发挥企业和行业协会主体作用，制定实施制造业转型升级方案。在抓好国家公布的钢铁、煤炭等重点产能过剩行业基础上，自我加压、主动增加本地区需要化解过剩产能的一批行业，如水泥、煤化工、船舶、平板玻璃、电解铝等，加快产业转型升级步伐。

（二）深化去库存工作，坚持分类调控、因城因地施策

一方面，要重点解决三四线城市房地产库存过多问题。对库存数量较大、去化周期较长的三四线城市，在已出台相关优惠政策的基础上，进一步根据各地实际制定出台新的扶持合理购房消费政策。要把去库存和促进人口城镇化结合起来，深化住房制度改革，通过加大棚改力度、全面推行货币化安置、推动住房公积金向城镇稳定就业的新市民覆盖、对农民进城购房给予补助、把公租房扩大到非户籍人口、发展住房租赁市场等政策措施，解决好三四线城市新市民实实在在的住房需求特别是自住需求、租房需求。进一步完善相应的基础设施和公共服务机构，提高三四线城市和特大城市间基础设施的互联互通，提高三四线城市教育、医疗等公共服务水平，增强对农业转移人口的吸引力[1]。推进就地城镇化，把以非农产业为主的村庄和人口纳入城镇管理，使这些地区的居民享受到与城镇居民同等的基本公共服务[6]。另一方面，对房价上涨过快的一线城市和部分二线热门城市，要把握好房地产供地节奏和规模，全面建立商品房供地与商品房库存和商品房价格挂钩办法[5]，并实行适度从严的限购政策，避免其房价在去库存的背景下出现快速非理性上涨。

（三）深化去杠杆工作，在控制总杠杆率的前提下，把降低企业杠杆率作为重中之重

支持企业市场化、法治化债转股，加大股权融资力度，加强企业自身债务杠杆约束，降低企业杠杆率[1]。努力解决资不抵债的企业问题和高杠杆的企业问题，采取“一企一策”处置资不抵债企业，积极处置不良资产，推进贷款结构优化，加快企业股份制改造，促进企业股权结构多元化，降低企业资产负债率。坚决守住不发生系统性和区域性金融风险的底线，完善全口径政府债务管理、规范政府举债融资行为，注重化解企业信贷风险。健全政司银企联席互动机制，完善政策性融资担保体系，通过组建债权人委员会、设立融资性担保机构股权投资基金、设立政策性和政府性融资担保机构[6]、推动政府与银行合作推出“周转贷”等金融创新融资产品、建立企业互助自救应急转贷资金等措施，切实缓解企业特别是中小企业融资难、融资贵问题。坚决打击互联网金融、民间借贷等领域的违法行为，查处非法集资案件，开展去杠杆风险排查，加强金融风险监测预警和管控，维护金融市场和社会稳定。

（四）深化降成本工作，在减税、降费、降低要素成本上加大力度

一要降低各类交易成本特别是制度性交易成本。大力推进简政放权、放管结合、优化服务，努力建设一流营商环境[1]，进一步减少审批环节、简化备案流程、缩短办理时限，降低各类中介评估费用，清理规范行政事业性收费，加快推进五证合一、一照一码，取消更多的职业资格认定。二是加大减税力度。全面落实“营改增”工作，将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入营改增试点范围，全面推行资源税改革，减轻企业税费负担。三是做好阶段性降低社会保险费率工作。阶段性降低养老保险缴费比例、失业保险费率、住房公积金缴存比例，切实减轻企业人工成本负担。四是降低企业用能成本和物流成本。通过降低燃煤发电上网电价、降低一般工商业销售电价、实施煤电价格联动、输配电价改革、电力直接交易等举措，减少企业电费支出；推动各地实施电力体制改革，实现大工业用电、一般工商业用电、农业生产用电区域同网同价[6]；推动交通物流融合发展，打造衔接一体的全链条交通物流体系，降低物流成本[8]。五是推动企业向内降本增效。促进企业内部挖潜，积极引导企业提高精细化管理水平，通过精简行政管理人员、修改与实际相差太大的产品定额工时、推广技术革新、降低原材料和费用的消耗等措施，有效降低成本、增加经济效益。

（五）深化补短板工作，精准补齐发展短板，加快培育新兴动能

要从严重制约经济社会发展的重要领域和关键环节、从人民群众迫切需要解决的突出问题着手，既补硬短板也补软短板，既补发展短板也补制度短板[1]，同时做大加法和乘法，加快培育发展新动能。一要更有力、更扎实推进脱贫攻坚各项工作。集中力量攻克薄弱环节，把功夫用到帮助贫困群众解决实际问题上[1]，精心为贫困户逐户量身定制脱贫良策，大力实施结对帮扶、产业发展、教育培训、危房改造、易地扶贫搬迁、社会保障“六个到村到户”，开展贫困地区农村青壮年劳动力规范化技能培训、文化传承脱贫、民营企业“企帮村”精准扶贫等专项行动，推动精准扶贫、精准脱贫各项政策措施落地生根。二要抓住关键，补齐基础设施、公共服务、生态环境、科技创新等领域的短板。各地结合自身实际，围绕城乡基础设施保障、特色小镇建设、公用设施服务水平提升、水土流失综合治理、工业园区改造升级、服务业转型升级、旅游设施配套、构建大数据云平台等领域，研究制定一批补短板投资工程包实施方案[8]，稳步推进相关重大工程建设，提升公共产品和公共服务的供给水平与质量。三要创造新供给，培育新兴动能[5]。着力于提高经济发展的质量效益，在产业梳理的基础上实施重点行业“一业一策”发展行动计划，加快发展壮大新一代信息技术、新能源、新材料、高端生产性服务业等新兴产业，大力实施“中国制造2025计划”和工业4.0，积极培育“互联网+”、工业机器人、新能源汽车、太阳能发电等新型经济形态，进一步推动产业转型升级、提质增效争创品牌。同时积极搭建各类双创平台，创建国家及地方技术创新战略联盟，加大研究与试验发展经费投入，充分激发全社会创新创业活力。

（六）突出项目实施带动，以项目化推进改革工作扎实落实

供给侧结构性改革要落地开花、取得实效，归根到底要靠一个个切实有效的项目建设来实现。各地应大力实施项目带动战略，瞄准供给侧结构性改革的关键领域和重点环节，列出一批“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的重大项目清单，以项目建设为抓手，攻克薄弱环节和发展瓶颈，做到精准发力、务求实效。项目清单分类列举短期、中长期需重点推进的供给侧结构性改革项目，包括“有效化解过剩产能、依法处置僵尸企业、推进企业兼并重组、加快房地产去库存、化解企业信贷风险、降低企业要素成本、加强政银企对接、基础设施重大工程包、精准扶贫脱贫、培育产业发展新动能”等具体项目。同时明确项目建设内容、建设年限、总投资额、负责部门和责任人，制定出清晰的路线图和时间表，做到责任到人、任务到岗、措施到位、时间到天。项目建设推进中，要大力开展一批供给侧结构性改革重点项目攻坚行动，积极推行一线工作法，各级各部门明确工作任务和责任分工，对照项目清单挂图作战，形成合力、协同推进，促进各项建设任务快落地、见实效。加强制度保障，落实领导班子挂钩联系重点项目、重大项目协调周例会、供给侧改革攻坚行动月汇报会等机制，组织开展相关考核评比和奖惩工作，确保项目建设持续有效推进。

（七）注重发挥资本市场作用，形成推动供给侧结构性改革的强大驱动力

资本市场是国民经济重要组成部分，上市国企是供给侧改革的主体和排头兵，完成“三去一降一补”五大任务、实现改革攻坚克难离不开资本市场。以美国等西方发达国家的经验为例，美国在2008年发生金融危机后，开始果断启动牛市，用股市的长牛发展在很大程度上治愈了经济领域里的多项疑难杂症，最终有效化解了金融危机，并使经济出现了新的生机。鉴于此，我国在振兴实体经济的同时，应大力重视振兴资本市场，全面深化上市国企改革，提高国有资本证券化水平，充分发挥资本市场配置资源作用，积极助力供给侧结构性改革[10]。重点推动钢铁、煤炭、有色金属、船舶、化工、建材、水泥等行业上市国企大力实施战略性兼并重组、强强联合和优质资产注入，全面提高行业集中度，突破产能过剩行业在去产能过程中遭遇的困境，积极化解过剩产能，增加有效供给[10]。重点推动电信、石油、电力、天然气、铁路、民航、军工等行业上市国企大力实施混合所有制改革，通过整体上市、员工持股、股权激励、债转股、引进战略投资者等方式，增强国企核心竞争力，激发国民经济活力。同时，要加大资本市场政策扶持力度，通过出台鼓励长线投资国企蓝筹股的优惠政策，组建供给侧改革投资引导基金和新兴产业创业投资引导基金，加快推动养老金入市投资，合理控制新股发行规模和速度，适时降低证券交易成本，加强发行、交易等基础性制度建设等一系列举措，全面激发国企改革价值投资热潮，推动形成投融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效、投资者权益得到充分保护、长期健康走牛的资本市场，更好地发挥资本市场服务供给侧结构性改革的作用。

[1]深化供给侧结构性改革中央经济工作会议定调明年着力点[DB/OL].[2016-12-16].http：// www.chinanews.com/cj/2012/12-16/8096451.sht ml.

[2]九图速读中央经济工作会议[DB/OL].[2016-12-17].http://news.sina.com.cn/c/sz/2016-12-18/docifxytqax6452869.shtml.

[3]许志峰，吴秋余，王珂.各地供给侧改革开局良好三去一降一补成效逐步显现[N].人民日报，2016-08-01.

[4]广东供给侧结构性改革开局良好[N].21世纪经济报道，2016-07-30.

[5]刘乐平.浙江省发布供给侧结构性改革“路线图”[N].浙江日报，2016-03-31.

[6]袁涛.精准发力山东深化供给侧结构性改革[N].大众日报，2016-08-20.

[7]梁现瑞.四川省出台推进供给侧结构性改革总体方案[N].四川日报，2016-07-04.

[8]福建发力供给侧结构性改革落实五大重点任务[DB/OL].[2016-08-03].http://fj.people.com.cn/n2/ 2016-08-03/c350391-287709066.html.

[9]抓住处置僵尸企业这个牛鼻子聚焦中央经济工作会议：去产能，更严格更坚决[N].人民日报，2016-12-19.

[10]发挥资本市场配置资源作用助力供给侧结构性改革[N].金融时报，2016-05-25.

责任编辑：邓小龙

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1009-0169（2017）03-0014-05

徐勇（1972-），男，福建福州人，福州市政府发展研究中心社会处主任科员，主要从事社会发展研究。