城市内涝灾害的应急救援

郭其云，曾 祥

(1.武警学院 科研部，河北 廊坊 065000； 2.娄底市消防支队，湖南 娄底 417000)

●灭火救援技术

城市内涝灾害的应急救援

郭其云1，曾 祥2

(1.武警学院 科研部，河北 廊坊 065000； 2.娄底市消防支队，湖南 娄底 417000)

近年来，频发的城市内涝灾害给城市居民生命财产带来巨大损失，如何科学、快速、高效地处置城市内涝灾害，最大限度地减少人员伤亡和灾害损失，已成为消防部队面临的重要课题之一。通过分析城市内涝灾害的特点、消防应急救援存在的主要问题，并结合消防部队灭火救援工作实际，就消防部队如何参与城市内涝应急救援提出了几点思考与建议。

城市内涝灾害；应急救援；消防部队

随着全球气候变暖和城市化进程的不断加快，极端天气常态化趋势日益明显，城市内涝灾害频发。尤其近几年，“大水淹城”事件屡见不鲜，给人民群众生命财产安全造成巨大损失，严重影响社会和谐稳定。据不完全统计，2007年至2015年，全国超过360个城市遭遇内涝，其中六分之一单次内涝淹水时间超过12 h，淹水深度超过半米[1]。北京、南京、武汉、广州、长沙等城市都曾多次出现严重的城市内涝灾害。2010年5月7日，广州市特大暴雨造成5万多亩农田受浸，近40间房屋受损或倒塌，受灾人口近1 000人，全市经济损失近5.5亿元。2012年7月21日，北京及其周边地区遭遇61年来最强暴雨及洪涝灾害，造成房屋倒塌10 660间，160.2万人受灾，79人死亡，经济损失高达116.4亿元。2013年5月14日，强降雨席卷长沙、湘潭等城市，市区部分低洼路段出现内涝，最大降雨量达到216 mm，27万人受灾，1人死亡。

2016年，据国家防汛抗旱总指挥办公室发布，截至2016年7月3日统计，全国已有26省(区、市)1 192县遭受洪涝灾害，受灾人口3 282万人，因灾死亡186人、失踪45人，倒塌房屋5.6万间，直接经济损失约506亿元。

近年来频发的城市内涝灾害，在给城市居民生命财产带来巨大损失的同时，也严重影响了经济、社会的正常秩序。消防部队作为应急救援的骨干专业力量，有必要也有义务对城市内涝灾害的特点以及应急救援过程中应当关注的重点进行分析研究，进而最大限度地减少人员伤亡和灾害损失，维护社会的和谐稳定。

一、城市内涝灾害的特点

(一)受灾面积大

我国处于亚欧大陆东部，季风气候明显，具有暴雨天气集中、持续时间长，降雨量大等特点。一旦强降雨席卷某个城市，短时间内降雨量就可高达上百毫米。并且，由于我国城市化进程加快，“热岛效应”以及“雨岛效应”明显增强，致使城市降水量以及降雨频率进一步增加，同时，城市化也使得地表不透水面积迅速增加，城区下垫面发生显著变化，洼蓄量迅速减少，径流系数明显增加，进而导致洪峰流量明显增大。再加上城市内部建筑物分布以及地势的差异，使得强降水极易向低洼地区迅速汇集。种种因素综合作用，导致城市内部在短时间内极易发生内涝，造成城市内部大面积受灾，损失较大。其中2010年广州“5·7”特大暴雨，就在短时间内出现了许多新的内涝点，受灾面积较大，其原因也主要是由于降雨量大且迅速、地势低洼地以及不透水面积较大等多方面因素综合作用造成。

(二)救援难度大

由于降雨强度大，城市内部容易出现多处局部洪涝，极易造成交通堵塞拥挤，甚至瘫痪，进而引发交通事故，给救援行动带来严峻挑战。同时，救援现场环境复杂，随时可能再次遭遇暴雨袭击，导致灾情进一步复杂化、扩大化，延误救援最佳时机，增大救援难度，给消防部队的救援行动造成极大障碍，极不利于现场救援。2015年北京“7·27”暴雨，就造成城区内8处路段积水，很多车辆被淹，严重影响了城市的安全运行，增加了救援难度。

(三)易引发其他灾害

城市内涝常常会引起部分地下车库进水，导致许多汽车受淹严重，给人们的日常生活、工作带来极大不便。同时，一些临时建筑物或不规范构筑物受到暴雨影响，极易发生倒塌或电器短路，进而引发火灾。此外，水作为电的良好导体，一旦有带电物体接触水面，极易造成触电事故，造成人员伤亡。其中，北京“7·21”特大暴雨中就曾发生多人触电死亡事件，引起了社会的广泛关注。而且，次生灾害的发生，可能还会进一步造成因侵染有毒物质而形成化学毒物泄漏事故，从而使得灾情进一步复杂化、扩大化、严重化，极大地增加了消防部队的救援难度。

二、城市内涝灾害应急救援存在的主要问题及其原因

(一)应急救援指挥体系不完善

城市防洪防涝应急处置过程往往涉及多个层面、多个部门，其中包括应急办、公安、驻军、武警、消防、城建、水利、水务、交通、民政、财政、气象、卫生、广电、安监、人防、国土资源、通信和供电等多个单位。在城市内涝灾害发生时，应急抢险工作需要统一指挥和多个部门的配合。然而，目前我国应急管理法律法规还不健全，没有对各种突发事件的应急管理工作进行分类并明确职能和分工，各部门间条块分割、职能交叉的现象较为普遍[2]，致使各部门协调困难、配合衔接生疏，难以做到信息共享，极易延误抢险救灾最佳时机，从而导致应急救援处置效果不够理想。

(二)缺乏有效的应急救援预案

我国应急管理体制以统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主要原则，大多数省市已经建立了应急管理指导机构并编制了总体应急预案，初步形成了以中央政府领导、专业部门和地方各级政府各负其责、社会组织和群众广泛参与的应急管理体制。但在内涝灾害应急救援中，由于多种原因，一些中心城市，甚至是大城市并没有形成针对性强的预案，各部门职能分工不明，且没有制定本部门专门的城市内涝灾害应急救援预案。特别是在灾害发生时初期，各部门只能依靠指挥员现场决策，各自为政，难以保证救援方案科学合理，从而使得救援工作处于被动、应付的尴尬局面。

(三)缺乏专业救援队伍

消防部队虽承担着各项抢险救援任务，但涉及水域救援等方面，仍缺乏相应的训练和装备。一些中小城市很少建立有专业的城市内涝应急抢险队伍，即使一些较为发达的城市，建立专业的城市内涝应急抢险队伍的历史也不长。以广州为例，直至2007 年，广州市政府才下文批复成立两支专业的防汛抢险救灾队伍，截止到 2011 年，其各区(县级市)一级的专业防汛抢险队伍均未正式建立[3]。因此，发生城市内涝时，往往是政府组织各部门匆忙拼凑抢险人员投入抢险救援，效果、效率都难以保证。

(四)救援队伍素质有待提高

虽然在部分内涝灾害中，一些基层指战员表现出了良好的指挥素质以及较强的指挥能力，但从整体来看，消防部队对内涝灾害的应急抢险救援技能还是有所欠缺，部分队伍仍存在相当官兵不熟水性，内涝理论知识掌握不够等问题。并且由于条件、环境等因素的制约，消防部队针对内涝灾害进行相应的实战演练也相对较少，使得部分官兵缺乏水上作战、救援的经验，一旦城市发生内涝灾害、情况复杂时，部分官兵极易出现焦虑、恐惧等心理，进而造成对问题判断不准确、处理欠妥当等现象，严重影响了抢险救援工作的顺利开展。

三、消防部队参与城市内涝应急救援应注意的突出问题

当前，随着消防部队参与城市内涝应急救援的任务越来越繁重，随之出现的一些新问题应当引起我们的高度重视并认真加以研究解决。

(一)坚持地方政府在救援工作中的主导地位

根据《消防法》第四十六条之规定：公安消防队、专职消防队参加火灾以外的其他重大灾害事故的应急救援工作，由县级以上人民政府统一领导。因此，在城市内涝的整体救援中，应成立由当地政府主要领导任总指挥的救援指挥部，成员应由与救援行动相关的部门或单位领导担任。消防部队在具体的救援工作中，应坚决贯彻“救人第一、科学施救”的指导思想，迅速调集相关警力和组织部队准备相关装备，组织实施应急救援行动。

(二)明确消防部队在救援中应担任的主要任务

消防部队在城市内涝的应急救援工作中，不可能承担所有的救援任务，应当结合部队的装备配备以及人员素质等情况综合考虑，进一步明确其主要承担抢救人员生命、建立人员疏散逃生通道、保护受洪水威胁的重要物资、排涝等四项主要任务[4]。协同相关部门，共同应对城市内涝灾害，确保在第一时间内对城市内涝灾害进行有效处理。

(三)加强与各部门间的协同配合

在制定城市内涝灾害应急救援预案时，要加强与城建等部门的联系，掌握所在城市的低洼地段和排水管网情况。在城市内涝灾害应急救援前，消防部队要积极建立与气象部门的联系，及时掌握当地所处的汛期和天气情况。在城市内涝灾害应急救援时，要及时加强与交通部门的沟通，掌握道路交通情况。总之，应对内涝灾害，应当在政府的统一领导和指挥下，做好与其他救援力量及相关部门的协调配合工作，及时准确地掌握灾情信息，以便高效有序地开展救援工作[5]。

四、提升消防部队参与城市内涝应急救援能力的对策

近年来，消防部队参与城市内涝应急救援取得了巨大成就，积累了丰富经验，锻炼了队伍，磨练了意志品质，赢得了党和政府以及人民群众高度评价。今后一段时期，为进一步提升消防部队参与城市内涝应急救援能力，亟须抓好以下工作：

(一)加强内涝灾害应急救援的研究与训练

为最大限度的减少内涝灾害造成的人员伤亡和财产损失，消防部队要明确在内涝救援灾害中所应承担的任务，根据内涝灾害的特点，有针对性地开展训练。在日常训练中，要开展消防员水上救助的基本训练，熟知内涝救援相关的装备器材，要加强对内涝救援的合成训练，熟练掌握抛投救生圈救生操、救助绳横渡操、手抬泵排水操、救助绳身体结索操法、救援吊带身体固定操等操法，以便消防部队在内涝救援时能迅速有效进行救援。

(二)制定内涝灾害应急救援联动预案

消防部队要积极与当地政府联系，通过政府领导，会同公安、气象、城建、交通、通讯等部门，建立快速响应机制，提前掌握汛期信息，熟知辖区内低洼地带分布情况，熟知灾害时道路交通情况，并结合消防队站布置、执勤力量等情况，统筹考虑发生灾害时的力量调集，并依据消防部队内涝灾害救援所承担的任务，制定城市内涝灾害应急救援联动预案。

(三)加强演练与协同

消防部队要改变观念，抛弃事无巨细包揽一切的做法，主动争取上级支持，加强与相关单位的应急救援演练，在政府统一领导下，定期组织开展有针对性的协同应急救援演练工作，及时检验、修订、完善预案效能，相互熟悉人员、设备与调度等特点，充分发挥各专业力量的特长与优势。

(四)做好救援人员的自身安全防护

城市内涝灾害应急救援过程中，由于灾情复杂，消防官兵又缺乏相应的训练和装备，再加上没有制定专门的城市内涝灾害救援预案，容易致使部分官兵紧张，行动缺乏章法。救援现场过低的水温、急流、漩涡以及水中大型漂浮物，强降雨容易引发房屋倒塌，电线短路、断路和随时可能再次降临的强降雨等情况，都很容易导致意外情况的发生。因此，在城市内涝救援时，务必要做好现场的安全防护措施，以保证救援行动顺利进行。在日常训练时，要定期对内涝救援装备进行维护保养。在救援行动过程中，要重点做好防止触电、溺水等事故的发生。救援行动结束后，人员要进行全面洗消。

(五)加强宣传教育

消防部队在日常工作中，应联合当地宣传部门，广泛依靠社会各界的支持、配合，针对易受内涝灾害的居民群体加强有针对性的教育；要充分发挥自身的专业技术优势，大力开展相关培训，努力提高居民应对内涝灾害的应急意识[6]。同时，要加强教育、引导，强化居民防灾、减灾意识，经常组织开展内涝灾害条件下的应急避难演练，提高自救、互救能力，最大限度地减轻灾害所造成的损失。

随着全球极端气候的增加，城市发生内涝灾害的几率逐年增大。因此，消防部队要与时俱进，在把握城市内涝灾害特点和规律的基础上，紧密结合辖区和部队实际，制定出合理的应急预案，并组织部队加强内涝灾害应急救援的研究与训练，加强宣传教育，切实做好城市内涝救援工作的各项准备，以期在灾害发生时能最大限度地减少损失，为经济社会发展保驾护航做出更多更大的贡献。

[1] 吴锺昊.8年间360城遭遇内涝尴尬[EB].http://news.xinhuanet.com /2016-06/03/ c_1118987470.htm,2016-06-03.

[2] 侯雷.对城市内涝灾害应急管理的反思及建议[J].行政与法,2015(1)：5-10.

[3] 资惠宇.广州城市内涝应急处置研究——以“2010.5.7”特大暴雨为例[D].广州：华南理工大学,2013:17.

[4] 李志东.佳木斯市城市内涝频发原因和消防部队参与应急救援工作浅析[J].世纪桥,2013(12)：93-94.

[5] 程锦.城市内涝灾害的应急救援对策探析[J].中国公共安全,2012(3):42-44.

[6] 陈鹏.城市暴雨内涝灾害居民避难行为研究[J].安全与环境工程,2016,23(1):104-105.

(责任编辑 陈 华)

Analysis of Urban Waterlogging Disasters Emergency Rescue

GUO Qiyun1, ZENG Xiang2

(1.DepartmentofScientificResearch,TheArmedPoliceAcademy,Langfang065000,China；
2.LoudiMunicipalFireBrigade,Hu’nanProvince417000,China)

Recently, frequent urban waterlogging disasters result in substantial losses of lives and property of urban residents. How to deal with urban waterlogging disasters scientifically, fast and efficiently, and how to reduce losses to the utmost, have become one of the most important issues for firefighting forces. This article summarizes the characteristics of urban waterlogging disasters, the main problems of the emergency rescue. Based on the actual rescue operations, this paper gives firefighting forces some suggestions on how to respond to the urban waterlogging disasters.

city waterlogging disaster; emergency rescue; firefighting force

2016-10-25

河北社科基金项目“消防部队在突发灾害事故中应急救援宣传保障机制研究”(HB16XW022)；教育部社科基金项目“基于受灾点满意度的大规模突发事件应急初期快速消费品的调度研究”(31641411301)；国家社科基金项目“农产品质量安全的跨域组织的应急联动系统研究”(15GBL182)

郭其云(1964— )，男，湖南醴陵人，教授； 曾祥(1991— )，男，湖南娄底人。

TU992;D631.6

A

1008-2077(2017)02-0029-04