消防监督执法若干实践问题探析

孙 爽

(长春市消防支队，吉林 长春 130022)

消防监督执法若干实践问题探析

孙 爽

(长春市消防支队，吉林 长春 130022)

结合消防监督执法实践，对《消防监督检查记录》的填写、同一单位数个违法行为分别处罚合并执行案件中集体议案的适用、消防机构在当事人明确表示放弃听证后是否仍应在听证申请期限3日届满后才能作出处罚决定等执法实践问题，进行分析探讨不同观点并得出结论。

消防执法；实践问题；处罚

随着我国行政法律法规的不断发展和完善，消防法及配套规章也几经修订，解决了实践中很多执法问题。但实际执法过程中具体情况千差万别，无论多么完备的法律体系，也不可能对未知的情况作出全面的预判和细致的规定，再加上不同的执法者对法律条文规定的理解不同，对某些执法具体实践问题，特别是一些执法细节问题如何处理就有了不同的观点。下面，笔者就结合监督执法工作实际，对以下三个执法实践问题进行分析探讨。

一、消防监督检查情况的填写

(一)当前采取的填写形式

当前存在两种填写形式。一是公安部《关于印发公安消防行政法律文书(式样)的通知》(公通字〔2012〕47号)消防监督检查法律文书制作与使用说明第15条，对《消防监督检查记录》建筑防火、安全疏散、消防设施器材等项目“检查情况”栏的填写，作出了具体的规定：“《消防监督检查记录》(式样三)……‘检查情况’客观记录本栏内所列全部内容检查的具体情况、发现的具体违法行为和火灾隐患；未发现违法行为和火灾隐患的，可填写‘未见异常’。”另外一种填写形式是《消防监督执法手册》[1](2013版)范例2-2-1《消防监督检查记录》建筑防火一栏“检查情况”填写：经检查，私家车停放堵塞消防车通道；防火分区面积符合标准规定；装修材料使用A、B1级材料达到标准要求。消防给水设施一栏“检查情况”填写：经检查，消防水池、消防水箱的水量达到消防用水量要求；消防水泵、消火栓供水压力正常；水泵接合器操作方便；稳压泵工作正常。其他安全疏散、消防控制室等检查情况的填写，这里不再一一列举。

实践中《消防监督检查记录》检查情况采取了《消防监督执法手册》的填写形式。究其原因，一方面《消防监督执法手册》每名监督员人手一本较为普及，远远高于公安部《关于印发公安消防行政法律文书(式样)的通知》的知晓率；另一方面多数执法者认为填写“未见异常”过于简单，认为按照手册范例形式填写比填写“未见异常”似乎更符合执法规范化的要求，存在“多写总比少写强”的心理。因此，实践中“检查情况”栏采用了《消防监督执法手册》的填写形式，视填写“未见异常”为不规范填写。

(二)应采取的填写形式

《消防监督检查记录》检查情况一栏，对未发现违法行为和火灾隐患的，不应按照手册的形式填写，应按照公安部《关于印发公安消防行政法律文书(式样)的通知》的规定，填写“未见异常”。理由为：(1)公安部《关于印发公安消防行政法律文书(式样)的通知》的法律效力高于《消防监督执法手册》。未发现违法行为和火灾隐患的，可填写“未见异常”,这是公安部文件作出的明确规定。虽然《消防监督执法手册》也是公安部组织编写并正式出版发行，但《关于印发公安消防行政法律文书(式样)的通知》属于规范性文件，正式文件的法律效力显然更高。(2)《消防监督检查记录》的客观性决定其填写不应使用“符合标准规定”“工作正常”等评价性、结论性语言。《消防监督检查记录》是公安机关消防机构对单位履行法定消防安全职责情况的消防监督抽查和对公众聚集场所投入使用、营业前的消防安全检查时所使用的文书，是对被检查单位(场所)现场消防安全状况的客观记录，不要求当事人为或者不为某项具体行为，不涉及当事人的某项具体权利和义务，因此《消防监督检查记录》由过去的“一式二份，一份交被检查单位，一份存档”，改为“此记录由公安机关消防机构存档”。而“符合标准规定”“工作正常”这一类表述为结论性意见，记录表填写的应是得出这类意见的客观事实。(3)书写简便，有利于提高行政效率。对未发现违法行为和火灾隐患的，填写“未见异常”显然比填写“经检查，消防水池、消防水箱的水量达到消防用水量要求；消防水泵、消火栓供水压力正常；水泵接合器操作方便；稳压泵工作正常”书写简便。且每份记录表需填写检查情况的有8处之多，每年每名执法人员需填写的记录表数量又不在少数，填写“未见异常”客观上有利于提高行政效率。当然笔者并不是主张为简便书写而支持填写“未见异常”，填写“未见异常”的理由主要在于前述两点，此处是基于前述原因选择后对所达到的客观效果的描述。

二、同一单位两个以上违法行为分别处罚合并执行案件中集体议案的适用

(一)实践中的不同观点

消防执法人员经常会遇到同一次检查中发现同一单位有两个以上违法行为,分别给予罚款处罚时不需要集体议案,但合并执行后罚款金额达到了集体议案的标准。有的执法者认为此种情况下,如制作一份处罚决定书、一本案卷，则属于同一案件罚款金额达到集体议案标准，因而应进行集体议案；如不进行集体议案，则应对违法行为逐一单个制作处罚决定书，分别制作案卷。有的执法者认为：同一单位有两个以上违法行为,只要分别给予罚款处罚的金额未达到集体议案标准,即使合并执行后罚款金额达到了集体议案标准，也不需进行集体议案，与制作一份或者多份处罚决定书、一本或者多本案卷无关。

(二)不应以合并执行的罚款金额为标准决定是否集体议案

对同一单位的两个以上违法行为分别处罚合并执行的，不应以合并执行的罚款金额为标准决定是否集体议案，只要分别给予罚款处罚的金额未达到集体议案标准,则不需进行集体议案。理由为：(1)根据《公安机关办理行政案件程序规定》[2]第137条：一人有两种以上违法行为的，分别决定，合并执行，可以制作一份决定书，分别写明对每种违法行为的处理内容和合并执行的内容。《公安机关消防机构法律审核、审批和集体议案工作规范》(公消〔2015〕318号)第27条：2万元及以上罚款的行政处罚应当进行集体议案。一个单位有两个以上的违法行为的，分别决定合并执行，制作一份决定书，不能说明这是一个案件，不代表合并执行的罚款金额是处罚决定的金额，不能以合并执行的罚款金额作为是否应进行集体议案的依据，其属于“一人多案”情形，应按每一个违法行为的处罚决定罚款金额判断是否应当进行集体议案。对一个单位两个违法行为分别罚款1万元合并执行2万元，不能等同于对该单位罚款2万元。因此，同一单位有两个以上违法行为,分别给予罚款处罚的金额未达到2万元的不需要集体议案,即使合并执行后罚款金额达到了集体议案标准的，不论制作一份还是多份处罚决定书，都不应进行集体议案。(2)以合并执行罚款金额为依据进行集体议案，是对集体议案范围的扩大，是浪费行政成本。依法行政对执法的要求不仅是应该为的不能不为、禁止为的不能为，还包括在应该为的范围内作为，不能超越权限作为。实践中很多执法者往往存在宁可多不可少的想法，对罚款合并执行后金额达到集体议案标准的案件进行集体议案，貌似程序上更严谨、执法更规范，其实质上是扩大了集体议案的范围，这也是对法律文件规定的超越，直接造成行政成本的浪费。

三、放弃听证情况下作出处罚决定的问题

当事人明确表示放弃听证的，公安机关消防机构是否仍应在听证申请期限3日届满后才能作出处罚决定？对这一问题，有的执法者认为必须在听证申请期限3日届满后才能作出处罚决定。笔者认为，消防机构在当事人明确表示放弃听证后，即可以作出行政处罚决定，不必一定要待3日听证申请期限届满。理由为：(1)“3日”是当事人提出听证申请的期限。《中华人民共和国行政处罚法》[3]第42条规定，当事人要求听证的，应当在行政机关告知后3日内提出。《公安机关办理行政案件程序规定》第109条：违法嫌疑人要求听证的，应当在公安机关告知后3日内提出申请。《行政处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》在赋予当事人听证权利的同时，对权利行使设定了期限，“当事人要求听证的，应当在行政机关告知后3日内提出”，既是对当事人行政权利的保护，又是对当事人提出听证申请的时限限制，避免当事人滥用权利拖延行政机关作出的处罚决定，不是对行政机关作出处罚决定的时限限制。(2)当事人明确表示放弃听证后，随着权利的放弃，那么因权利而设定的期限自然失效。在申请听证的3日期限内，如果当事人未明确表示放弃听证，其随时有提出听证申请的可能，消防机构当然不可以作出处罚决定。但是，如果当事人以书面或者口头的形式明确表示放弃听证权利，消防机构即可以作出处罚决定。(3)根据《公安机关办理行政案件程序规定》第110条的规定：违法嫌疑人放弃听证或者撤回听证要求后，处罚决定作出前，又提出听证申请的，只要在听证申请有效期限内，应当允许。此规定表明,当事人在3日内放弃听证又提出应当允许的前提是“处罚决定作出前”，也就意味着当事人明确表示放弃听证后，公安机关消防机构即可以作出行政处罚决定。

四、结论

综上所述，笔者认为：《消防监督检查记录》检查情况一栏,对未发现违法行为和火灾隐患的，填写“未见异常”即可；同一单位有两个以上违法行为,分别给予罚款处罚的金额未达到集体议案标准,即使合并执行后罚款金额达到了集体议案标准，也不需进行集体议案；当事人明确表示放弃听证的，公安机关消防机构不需3日听证申请期限届满，即可以作出行政处罚决定。

[1] 公安部消防局.消防监督执法手册[M].北京:中国科学技术出版社，2013.

[2] 公安机关办理行政案件程序规定:公安部令第125号[Z].2013.

[3] 中华人民共和国行政处罚法[Z].北京:法律出版社,2009.

(责任编辑 陈 华)

Analyzing Practical Problems in Fire Supervision Enforcement Practice

SUN Shuang

(ChangchunMunicipalFireBrigade,JilinProvince130022,China)

Based on the discussion of some practical problems in the law enforcement practice of fire supervision, namely the filling of Fire Supervision and Inspection Records, the application of collective motion in respective penalties on several violations of the same unit, whether the fire inspection agency should make the penalty decision after the 3-day deadline when the party concerned has expressed the waiver of a hearing, this paper analyzes different viewpoints and come to a conclusion.

fire law enforcement; practical problem; penalty

2016-09-15

孙爽(1973— )，女，吉林农安人，工程师。

D631.6

A

1008-2077(2017)02-0074-03