谈消防行政处罚中建设工程擅自投入使用的准确定性

王海祥

(德州市消防支队，山东 德州 253020)

谈消防行政处罚中建设工程擅自投入使用的准确定性

王海祥

(德州市消防支队，山东 德州 253020)

针对一起群众举报住宅小区未经消防验收擅自投入使用的消防行政处罚案件，分析涉案开发公司、业主和公安机关消防机构在焦点问题上的不同观点。在综合论证的基础上，按照找准法律依据、现场核查取证、客观分析判定、合理合法处置四个步骤，剖析各种可能出现的情况，明确相关的法律依据和具体的法规条款，提出准确定性建设工程是否投入使用、是否擅自使用的程序。针对不同情况分别判定是否予以查处，并提出在处理类似建设工程群众举报案件时应注意的事项。

消防；建设工程；擅自使用；准确定性

一、案例基本情况

2016年1月1日，某高档住宅小区的业主接到开发公司下属物业公司电话通知和公告告知领取钥匙，随后业主通过互联网站举报该住宅小区未经消防验收擅自投入使用。辖区公安机关消防机构接到举报后，于受理之日起第二天对该住宅小区进行了现场检查。检查情况如下：被业主举报的住宅小区1#～8#住宅楼，建筑面积20×104m2，建筑层数33层，建筑高度95.7 m，消防车道路面未硬化，配套的消防设施未施工完毕，室内消火栓未配备水带、水枪和接口，室外消防供水管网未开通供水，火灾自动报警系统、自动喷水灭火系统、防排烟系统尚未施工完毕，住户内的生活用水、用电、用气尚未正常供应；没有发现已经入住的业主，在该住宅小区的出入口和楼梯间入口等明显部位未发现交房公告，后经调查得知该住宅小区的物业公司在公安机关消防机构核查前已将交房公告清除，并停止办理交房手续。对该住宅小区是否投入使用、是否需要公安机关消防机构依法进行查处，辖区消防监督员有不同的理解和看法，最后通过集体会审，认定该开发公司违反了《中华人民共和国消防法》第13条规定，根据《中华人民共和国消防法》第58条规定，依法责令该住宅小区1#～8#住宅楼停止使用，并给予该开发公司25万元罚款(根据《消防行政处罚裁量基准》)。该开发公司收到处罚决定书后，表示不服，向当地公安机关提起行政复议。

二、案件的焦点问题

该案件的焦点问题是：建设工程是否擅自投入使用，建设工程是否已经投入使用。

(一)业主观点

交钥匙的前提是建设工程具备购房合同约定的交房条件，而交房条件必须满足相关部门验收合格要求，验收合格才能准许投入使用。交钥匙就等于开发公司同意业主可以进入自购商品房内进行装修并入住使用，而该住宅小区尚未经消防验收合格，应视为开发公司擅自投入使用。

(二)开发公司观点

开发公司认为，开发公司与业主签订的《商品房买卖合同》中的交房条件是“建设、勘察、设计、监理、施工五方验收合格”，交房时只要按照合同提供五方验收合格证明即可，这些条件一经满足就具备交付使用的条件，没有违反《商品房买卖合同》。同时，开发公司认为，在没有正常供水、供电、供气，且基础设施没有完成的情况下，提前交钥匙是为了让业主装修，由于业主拒绝领取钥匙，且开发公司在群众举报后、公安机关消防机构核查前停止了交钥匙行为并清除了领取钥匙公告，没有形成既成事实，没有产生建设工程的责任转移，不认为是建设工程已经投入使用或者擅自投入使用。

(三)公安机关消防机构观点

1.不认可投入使用。部分消防监督员认为该群众举报案件涉及合同纠纷问题，建议由建设主管部门牵头，通过民事诉讼和司法协商手段加以解决。

2.认可投入使用。部分消防监督员认为公告通知和电话通知即可认为开发公司主观上已经采取了将风险责任转移至业主的行为，虽然大部分业主没有领取钥匙，也没有入住，但开发公司已经做出决定，公告当日就应当判定该建设工程擅自投入使用，但不认为是已经投入使用。

三、建设工程是否擅自或者已经投入使用的定性程序

(一)找准法律依据

1.《中华人民共和国合同法》第6、7、8条分别规定：当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则；当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益；依法成立的合同，对当事人具有法律约束力，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同，依法成立的合同，受法律保护。如果建设单位违约，则按照《中华人民共和国合同法》第107条规定承担违约责任：当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。《中华人民共和国合同法》第279条规定：建设工程竣工后，发包人应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收；验收合格的，发包人应当按照约定支付价款，并接收该建设工程；建设工程竣工经验收合格后，方可交付使用，未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。

2.《中华人民共和国建筑法》第61条规定：交付竣工验收的建筑工程，必须符合规定的建筑工程质量标准，有完整的工程技术经济资料和经签署的工程保修书，并具备国家规定的其他竣工条件。建筑工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。

3.本案件涉及住宅小区的住宅楼地上33层，建筑高度95.7 m，为一类高层民用建筑，属于《中华人民共和国消防法》第11条国务院公安部门规定的其他特殊建设工程，建设单位应当将消防设计文件报送公安机关消防机构审核。《中华人民共和国消防法》第13条规定：按照国家工程建设消防技术标准需要进行消防设计的建设工程竣工，建设单位应当向公安机关消防机构申请消防验收；依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格的，禁止投入使用。《中华人民共和国消防法》第58条规定：依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格，擅自投入使用的，责令停止使用，并处3万元以上30万元以下罚款。

以上法律、行政法规基于确保建设工程的质量、保障社会公共安全和人民群众的生命财产安全，均规定未经验收或验收不合格不得投入使用，据此，“擅自使用”的认定标准就是“未经建设工程主管部门验收或验收不合格”、而在合同双方之间相互认可前提下私下签订的责任转移和使用默许，也包括“建设、勘察、设计、监理、施工五方验收合格”后建设单位将建筑物交付业主使用的情形。

(二)现场核查取证

1.住宅小区基础设施建设情况和业主入住情况。核实住宅小区的基础设施建设情况，如道路、供水、供电、供气等是否竣工并投入使用，领取钥匙的业主有多少户，住宅是否已经装修或入住。

2.搜集责任转移证据。调查取证相关证据，包括《建筑工程竣工验收备案表》《建设工程消防验收意见书》《商品房买卖合同》，建设单位交房入住的公告，公安机关消防机构对业主和开发公司、物业管理单位的调查询问笔录，现场照片、录音、录像等。

3.核实群众举报内容是否属实。逐条核实群众举报内容，客观公正、实事求是地在规定时限内反馈核查情况和案件查处情况，避免产生拉偏架、袒护一方的错觉。

(三)客观分析判定

1.消防验收前暂时性使用，但未发生责任转移。开发公司、施工单位在工程建设过程中出现的临时性、局部性使用，如设置临时办公场所，储存建筑构件、施工设备和材料，悬挂广告牌等暂时性行为，不认为是已经投入使用，也不认为是擅自投入使用。

2.消防验收前未使用，也未发生责任转移。建设工程是否投入使用，应以业主独立控制为标准。如果房地产开发公司仅仅将装修用钥匙交给业主，开发公司仍然可以未经业主同意自行进入建设工程内部，即买卖双方都可以控制，此时建筑物尚未使用，不好认定责任转移是否成立，无法判定建设工程是否已经投入使用和擅自投入使用。

3.消防验收前已使用，且已发生责任转移。当业主装修完毕并经开发公司检查验收后，将正式的房屋钥匙交付业主，业主就可入住使用，开发公司就不能自行进入业主房屋，此时应当认定建设工程已经投入使用。如果开发公司直接将所有钥匙交给业主，就直接失去了对业主房屋的管控，此时应当认定交付使用行为成立，即开发公司同意建设工程投入使用。上述情况如在消防验收合格前发生，就认定是擅自投入使用，并且是已经投入使用，不受配套消防设施是否安装到位、是否能够正常使用等因素的影响。

(四)合理合法处置

对没有可靠证据、纯属臆断的举报，公安机关消防机构应在调查取证的基础上，向举报人说明情况，建议其向有关部门反映相关问题。对群众举报属实的既成事实，应按照消防法律法规严肃处理。该起案件中，针对开发公司的复议申请，当地公安机关依法进行了审查，认定开发公司虽然在群众举报后采取了停止交房行为，但已将部分业主的所有钥匙交给业主，已形成交付使用的责任转移的既成事实，即开发公司在未经消防验收合格前，已经实施了擅自将部分住宅交付业主使用的违法行为，应当依据消防法律法规予以处罚，并做出维持原处罚决定的《行政复议决定书》。

四、结束语

本文讨论的是一起因民事经济纠纷、合同责任转移引发的消防行政处罚案件，该案件属于违反《中华人民共和国消防法》的范畴，也违反了《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国建筑法》的相关规定，涉及的监管部门较多。针对类似问题，首先，公安机关消防机构要做到知法懂法，依法履行消防监督管理职责；其次，公安机关消防机构要不断提高自身法律素质和执法水平，能够正确处理经济纠纷与行政处罚的关系；第三，公安机关消防机构要加强建设工程施工期间的消防安全检查，将问题消除在萌芽状态，确保建设工程施工质量，确保人民群众生命财产安全。

[1] 中华人民共和国消防法[Z].2008.

[2] 中华人民共和国合同法[Z].1999.

[3] 中华人民共和国建筑法[Z].2011.

[4] 建设工程消防监督管理规定[Z].2012.

(责任编辑 陈 华)

Accurate Determination of Putting Buildings into Use without Fire Administration’s Authorization

WANG Haixiang

(DezhouMunicipalFireBrigade,ShandongProvince253020,China)

In this paper, the report of a residence building putting into use without authorization was discussed, and different views of developers, owners and the public security agencies on this issue are analyzed. On the basis of synthetic analysis and the four-step procedure-finding legal basis, verifying and collecting evidence on the spot, analyzing objectively, disposing reasonably and lawfully), this paper analyzes all kinds of possible situations, puts forward a procedure in accordance with the legal basis and the specific terms of the laws and regulations to accurately determine whether the residence building is put to use without authorization, whether an investigate shall be conducted. This paper also puts forward some disposal tips when similar issues are reported by the public.

fire prevention; construction project; unauthorized use; accurate determination

2016-08-05

王海祥(1971— )，男，山东宁津人，高级工程师。

D631.6

A

1008-2077(2017)02-0077-03