党章概念的理论分析——基于法学与政治学两个角度的解释

陈立峰

（绍兴市委党校，浙江 绍兴 312000）

党章概念的理论分析
——基于法学与政治学两个角度的解释

陈立峰

（绍兴市委党校，浙江 绍兴 312000）

党章的概念是党章研究的逻辑起点。党章的概念应当从法律和政治两重意义上来加以理解：一方面，党章是党的根本大法，与其他党内法律有着明显的区别；另一方面，政党功能和政党发展决定和影响了党章概念的产生及内涵。

党章 根本大法 其他党内法规 政党功能 政党适应性

党章既是一种复杂的政治现象，又是一种复杂的认识现象和文化现象，要对党章及其运行机理进行深入的理性认识，形成党章研究相对完整的知识体系，就不能回避包括党章的概念在内的一系列重要范畴的揭示和分析。但是，对党章的概念做出清晰和准确的解释，是一项极为棘手的理论工作，即使目前有许多党章的研究成果，涉及到了党章的各个领域，却很少有学者从理论上去分析党章的概念。因此，只有对党章的概念进行了充分地理论解释，才能构建起党章研究的知识体系和理论体系，并为进一步解决党章现象的其他问题提供理论基础。

一、法学与政治学分析的词源学基础

党章这个概念在词源学上的含义，即文献中最初创设党章这个词语，是用它来表达什么含义，据此构拟出它最古的形式和意义。考虑到政党本身是近代以来的产物，故只能从党章的上位概念——章程，来作为切入点。

现代意义上对章程概念的使用，最根本的是强调其作为组织的规程或办事条例。虽然章程一词在古代就已出现，但其词意经过了不断演化的过程。在我国古籍中，“章程”一词最早见于《史记·太史公自序》：“张苍为章程”，其主要是指历法的意思。此后，“章程”一词慢慢以制度、规定等含义出现，并被广泛使用。唐代赵璘在《因话录》第五卷“徵部”中的“善守章程，深得宰相之体”一句中使用的“章程”一词，其已与现代含义相似。章程在词源学意义上一般包含两层含义：一是规范性，即代表着一定的规矩和标准；二是约束性，即要求必须无条件服从和遵守。党章作为“政党的章程”，必然是章程的法律特点与政党的政治属性的结合。因此，在规范使用“党章”一词时，经常是在法律和政治意义上来加以理解的，而其概念自然应从法学和政治学两个角度去解释更为科学。

二、经典作家对党章法律属性的揭示

理论研究和党的领导人著述中，有关党章是什么的说明及定义，因角度不同而观点各异。其中，结合党的建设来分析最为常见：有的将党章同党的自身建设结合起来，认为党章是党的创建工作完成的标志，是党的政治、思想、组织状况的总括和反映；有的将党章同党内正确与错误的斗争结合起来，认为党章是对党内错误倾向进行斗争的组织武器；有的将党章同马克思主义建党理论的关系结合起来，认为党章是马克思主义建党理论和原则的集中体现等等。

但是，马克思主义经典作家主要是从“党的法律”这个概念来揭示党章的内涵。马克思、恩格斯最先使用党章就是采用“党的法律”这个概念，称党章是党的“唯一的”“共同法律”，是任何一个有生命力的党 “借以进行活动的法权基础”[1]。与此同时，马克思和恩格斯还认为党章是具有最高权威的党内法律。马克思在《致保尔·拉法格》的信中将共产党的共同章程视作“最高的判决”；恩格斯在关于第一国际章程《致费拉拉工人协会》的信中指出：“这个共同章程和组织条例，是我们协会唯一的法律，它们可能会使你们的自治受到限制……每一个支部均有权根据当地条件和本国法律的特点制订自己的地方性章程和条例。但是，此种章程和条例的内容，不得与共同章程和条例有任何抵触。”列宁通过党章的功能来揭示党章的“法”的内涵。一方面，党章具有组织功能，党的 “章程是组织性的正式表现”[2]，是“党组织的形式和规范的总的决议”，是“一致通过的组织规则”[3]。另一方面，党章具有评价功能，“确定党的观点和反党观点的界限，是党纲，是党的策略决议和党章”[4]。斯大林从党章的公平适用性和普遍约束力来揭示党章的“法”的内涵，他指出：“如果我们对领袖宣布一种党的法规，对党内平民宣布另一种党的法规，那末，我们就根本没有什么党，没有说明党的纪律”[5]。

毛泽东、邓小平、习近平为代表的中国共产党人通过更为直接的表述、更为形象的类比，将党章视为党内的最高法律。毛泽东同志把党章比作一个团体的宪法，他在1954年中央人民政府委员会讨论我国第一部宪法草案时指出：“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。”邓小平同志在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的著名讲话中提出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”习近平同志在《认真学习党章 严格遵守党章》一文中明确地指出：“党章就是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩。”

三、党内法规体系内的比较：党章与其他党内法规的区别

法律意义上的党章一般是指在党内法规体系中，与其他党内法规（包括准则、条例、规则、规定、办法、细则）相对应的，具有根本法的法律规范的总称。虽然党章与其他党内法规一样具有党内法律规范的基本属性，具有规范性、普遍性、强制性等特征，但是两者也存在着明显的区别：

（一）内容不同

党章作为党的根本大法，规定了党内生活中最重大最根本的问题。主要包括党的理论（即政党的指导思想，是指导党全部活动的的理论体系）、政治（包括党的性质、路线和纲领、历史任务、基本路线和基本任务）和组织（包括党的建设、党的领导、组织制度、组织机构等）、党员权利和义务、党徽党旗等等。

其他党内法规的立法目的和立法依据均是由党章决定的，其主要功能是为了保障党章所确立的根本制度得到实现。虽然其他党内法规也涉及到党章所规定的各个领域，但是，其他党内法规在内容上与党章不同的是，相对于党章所确立的政党的根本性问题，其他党内法规的基本任务是建立有效的制度来具体地保障党章所确立的根本性问题得以实现。

（二）效力不同

党章在党内具有最高的法律效力，任何其他党内法规必须基于党章而产生，其他党内法规的内容应当符合党章的要求，当其他党内法规产生的程序不符合党章的要求或者是其他党内法规的内容与党章的规定相抵触时，为了维护党章作为根本法的权威性，应当认定有问题的其他党内法规违反党章。《中国共产党党内法规制定条例》第二十五条规定：“党章在党内法规中具有最高效力，其他任何党内法规都不得同党章相抵触。”《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第七条规定：“中央办公厅对报送中央备案的党内法规和规范性文件进行审查。主要审查以下内容：（一）是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；（二）是否同宪法和法律不一致；（三）是否同上位党内法规和规范性文件相抵触；（四）是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突；（五）规定的内容是否明显不当；（六）是否符合制定权限和程序。”

（三）创制程序不同

党章是全体党员意志的集中体现，党章制定权只能属于全体党员，任何机构或者个人都无权制定党章。从应然的角度看，党的全国代表大会和它所产生的中央委员会作为党的最高领导机关，有权制定党章。但是，《中国共产党章程》第十九条规定的党的全国代表大会的职权中，只赋予其“修改党的章程”的权力，而没有“制定党的章程”的权力。从历史的角度，从1922年7月党的二大诞生了第一部党章开始，除了党的三大党章是由中央政治局以 《中国共产党第三次修正章程决案》方式来修改党章，其他都是由党的代表大会来制定和修改党章的。因此，党章的制定、修改、解释及停止生效，全部权力集中于党的全国代表大会，其他机构或部门均无权决定。实践中，在党内政治生活处于稳定和常态的情况下，党章一般是以修改的方式来实现与时俱进的。特别是党的十二大以来，党章的修改基本是按照以下程序来进行的：（1）成立党章修改小组；（2）广泛征求意见；（3）修改小组起草修正案初稿；（4）政治局常委会审议研究；（5）继续大范围征求意见；（6）提请党代会审议。[6]

其他党内法规的制定、解释、修改一般是由党章或作为“党内立法法”的《中国共产党党内法规制定条例》所规定的专门的机构和程序来进行。从制定主体及其职权而言：制定党内法规的日常工作由中央书记处负责；中央办公厅承担党内法规制定的统筹协调工作，其所属法规工作机构承办具体事务；中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委负责职权范围内的党内法规制定工作，其所属负责法规工作的机构承办具体事务。从制定的机制而言，包括七大环节：一是编制工作规划计划；二是起草并形成法规草案；三是对党草案进行合法性、合规性、必要性、合理性和适当性审查；四是审议批准；五是公开发布；六是备案；七是清理。

四、政治学意义上的党章的产生及内涵

近代以来，组织已经成为人类生活最为重要的载体。组织是一个系统，有特定的目标或任务，为了实现目标或任务，必须要经过既定的程序制定本组织内有约束力的规范性文件。党章就是政党作为一个政治组织最根本最重要的规范性文件。[7]

（一）政党功能催生党章的产生

政党政治是现代政治的主要模式，除了少数采取君主专制或政教合一的国家，政党已经成为国家政治活动的核心主体。对于现代政党的产生，有制度论、危机论、马克思主义理论等多种不同的解释，但是政党作为一个有特定政治目标和意识形态的组织却已成为普遍共识。由于政党产生的背景、原因不同，也就决定了政党的定义以及相应地作用、功能不一样。同样的原因，政党的定义以及相应的作用或者功能，甚至在获取政权前后也就不一样。因此，政党的定义在不同的国家，甚至在相同的国家的不同历史时期也就应该有不同的内涵外延。[8]尽管如此，政党在政治生活中的起关键性作用却是普遍的共识。一般而言，当代政党承担着利益的代表、制定政策、实现政治理想、甄选和培植政治人才、组织与监督政府、政治社会化、政治发展、政治稳定、政治协调等功能。[9]

由于政党在国家公共生活政治生活中起着如此关键的作用，规范政党本身及其成员的行为和活动，就变得极其重要。从政党自身的角度看，每个政党都必须有一整套政治纲领和规章制度，明确宣示政党的性质、使命、目标、任务和政策倡议，详细规定党员的资格、条件、义务、责任、权利，以及党的组织形式、选举制度、领导机制、决策程序和纪律约束等。[10]这些规范，是由政党内部的规章制度构成，而党章是最重要、最根本的政党的规章制度。

（二）政党发展决定党章的内涵

政党适应性源于西方政治学理论，从上个世纪80年代开始成为研究政党问题（尤其是政党发展）的重要理论范式。美国著名的保守派政治学家亨廷顿（Huntington·Samuel）是最早提出政党适应性问题的学者，他运用比较历史的研究方法来分析发展中国家的政治现代化和政治发展的过程，认为：“就政治发展而言，重要的不是政党的数量，而是政党制度的力量和适应性。”他进而提出，一个政治体系“组织和程序的适应性越强，其制度化程度就越高，反之，适应性越差，越刻板，其制度化程度就越低。”[11]

有的西方学者将政党适应性一般理论拓展运用到组织发展问题，形成组织发展理论。按照组织发展理论的一般观点，任何组织要想存续与发展，必须努力实现两种状态的有效关联：一是“外适应”，即对所处的发展环境保持较高的灵敏度和反应力，适时进行调整；二是 “内适应”，即组织能够驾驭内部变化，适时协调与统一以提升内聚力。组织的“外适应”与“内适应”共同构成了组织的适应性问题。[12]从政党的视角，为保持政党的灵敏度和反应力，政党的“外适应”需要资源性的输入和输出来维持自身发展；为维持政党内部系统的正常运转，政党的“内适应”需要政党能够协调党员的思想和行动，使党员的个人目标与政党的整体目标保持一致。而党章作为一个政党与外部环境进行互动的制度和法律规制，它通过准入条件、监督管理、退出机制等内容来对资源性的输入和输出进行规范；并通过理想信念、义务权利、纪律规矩等内容来统一党员的个人目标与政党的整体目标，因而能够有效提升政党的适应性，进而推动政党的发展。

五、结语

党章是基于政党活动中的普遍存在的现象进行归纳、提炼、升华而形成的，其独特的概念内核是将之与其他概念相区别的重要标尺。党章的概念是党章作为一门学问开展研究的起点问题，这一起点主要是把党章与法律、其他党内法规的边界进行划分，这将是之后其他关于党章问题开展研究的逻辑起点。对于党章的概念，单纯的词义解释显然不足以支撑起一个具有理论指导意义的分析框架。因此，借助法学和政治学的研究视角，对党章的概念从观察角度、分析模式、阶级属性等方面进行深层次剖析有着重要的理论价值。

[1]马克思恩格斯全集（第十卷）[M].北京:人民出版社,1962：79,80.

[2][3]列宁全集（第七卷）[M].北京:人民出版社,1987：364，145.

[4]列宁全集（第一卷）[M].北京:人民出版社,1984：649.

[5]斯大林全集（第十一卷）[M].北京:人民出版社,1955：278.

[6]高淑英.党章修改过程梳理：中央牵头成立修改小组[N].北京青年报,2012-11-12.

[7]叶笃初.党章论[M].吉林:吉林大学出版社,1993：2.

[8]吴克峰.中西方视域中的政党概念[J].理论学刊,2007(5):89.

[9]柴宝勇.政党功能：涵义与内在逻辑[J].长白学刊,2011(3):54-65.

[10]孙林.世界主要政党规章制度文献--美国[M].北京:中央编译出版社,2015：3.

[11][美]塞缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华等,译.上海:上海人民出版社,2008：11-14.

[12]聂平平,武建强.西方政党适应性问题理论述评[J].新视野,2010(4):77.

责任编辑：许岭

2017-01-15

陈立峰，绍兴市委党校法学教研室主任、副教授，绍兴市法学会副秘书长。