合肥国家级开发区转型为城市功能区研究

王毓江

（合肥市政府政策研究室，安徽 合肥 230071）

合肥国家级开发区转型为城市功能区研究

王毓江

（合肥市政府政策研究室，安徽 合肥 230071）

国家级开发区在经历产业培育、产业升级两个阶段之后，正呈现以经济功能为主的产业区向以综合功能为主的新城区转型发展趋势。本文深入研究国家级开发区与城市功能区的相互关系，结合合肥三大国家级开发区发展实践，系统分析新时期合肥国家级开发区当前发展存在的问题和未来发展面临的形势，对比先发地区国家级开发区转型发展的成功经验，提出合肥国家级开发区转型为城市功能区的总体思路、发展路径和对策措施，为优化城市功能布局、促进产城融合发展、打造内陆开放新高地提供决策参考。

合肥 国家级开发区 城市功能区 转型

开发区是改革开放的伟大创举，是经济全球化背景下我国城市经济与空间发展的重要形态。经过30多年的发展，国家级开发区在推动经济社会发展、促进城镇化进程中发挥了重要作用。在经历产业培育、产业升级两个阶段之后，国家级开发区呈现出以经济功能为主的产业区向以综合功能为主的新城区转型的新趋势。《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》（国发〔2014〕39号）确定“选择具备条件的开发区进行城市功能区转型试点，引导产业和城市同步融合发展”，已成为重要的政策导向。为此，认真分析新形势、新要求，切实把握开发区发展方向，深入研究合肥国家级开发区转型为城市功能区的思路、路径和措施，对于我市进一步优化城市功能布局、促进产城融合发展、提升核心竞争力、打造内陆开放新高地、建设长三角世界级城市群副中心具有重要意义。

一、国家级开发区与城市功能区的基本概念及相互关系

（一）开发区的概念及国家级开发区的发展现状

1.开发区的概念。开发区是指一个国家或地区为吸引外部生产要素、促进经济发展而划出一定范围并在其中实施特殊政策管理手段的特殊区域。开发区的概念源自我国，国外没有与我国开发区内涵完全相同的区域概念，只有功能类似的出口加工区和科技园区。

2.开发区设立的政策思路及发展现状。1984年5月，国家决定创办国家级开发区。开发区的设立遵循不同的政策思路，经济技术开发区是基于国际分工理论设立的致力于外资推动和出口导向的产业区；高新技术开发区是基于创新理论设立的致力于发展本土高新技术推动增长的产业区；这两类开发区是我国开发区数量最多、空间及经济规模最大、影响力最强的两种。

（1）国家级经济技术开发区。国家级经济技术开发区是我国为实行改革开放政策而设立的工业园区，是国际上出口加工区模式的借鉴和创新；兼具工业生产与出口贸易两种功能，成为所在城市及区域发展工业和对外经济贸易的重点区域；归国家商务部主管。1984年，国务院首次设立了14个国家级经济技术开发区，目前，国家级经济技术开发区总数219个。

（2）国家级高新技术开发区。国家级高新技术产业开发区是发展高新技术的产业园区，是国际上科技园区模式的借鉴和创新；以城市科技和智力资源为依托，吸收和借鉴国外先进科技资源、资金和管理手段，实施高新技术产业的优惠政策和各项改革措施，促进科技成果转化而建立起来的集中区域，归国家科技部主管。1988年，国务院首次批准建立北京新技术产业开发试验区，目前，国家级高新技术产业开发区总数129个。

3.课题研究范围。两类开发区作为产业发展空间的本质属性相同，在发展的过程中，政策、产业及发展路径等明显趋同。本课题不区分这两类开发区，而作一体研究，重点研究合肥高新技术产业开发区（以下称高新区）、合肥经济技术开发区（以下称经开区）、合肥新站综合开发试验区（以下称新站区）。

（二）城市功能区的概念、类型及作用

1.概念。城市功能区是能实现资源空间聚集、有效发挥某种特定功能的地域空间，是城市有机体的一部分。城市功能包括经济、社会、环境、文化等各方面；城市功能区承担的主要功能是其主导功能，它决定了不同区域的空间属性和发展方向，具有各类要素高度聚集、辐射带动效应明显、经济社会效益显著、城市名片效应彰显等特点。

2.类型。城市功能区根据不同的标准可以分为不同类型。按照基本的土地利用方式，可以分为商业区、居住区和工业区。按照城市空间功能，可以分为生产空间、生活空间和生态空间。按照资源环境承载能力和发展潜力，可以分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区。按照与经济的相关程度，可以分为经济功能区和非经济功能区。经济功能区是由同类经济活动在空间上的高度聚集、连片分布形成的空间区域，一般是以某种经济功能为主兼有其他功能，主要包括工业区、商务区、商业区、科技园区、开发区、旅游度假区等。非经济功能区是指产业活动无直接关系的聚集区域，主要包括行政区、居住区、文教区等。

3.作用。按照城市各空间单元的资源环境承载力和开发适宜度区分城市功能区，可以引导经济布局、人口分布与资源环境相适应，形成分工合理、开发有序的空间开发结构和功能合理布局，实现城市经济与社会、人与自然以及各区域间的协调发展。

（三）国家级开发区与城市综合功能区之间的关系。开发区是以产业发展为主的城市功能区。开发区在不同的发展阶段呈现出与城市综合功能区不同程度的关系。一是承接与辐射。早期的开发区是单一产业园区，设在城市边缘或者远郊区，资金、技术、人员、基础设施、生活服务乃至居住需求依靠城市综合功能区特别是主城区支撑，承接主城的辐射。二是纾解与壮大。随着实力增强和功能完善，开发区逐渐成为分担主城功能、纾解人口增长压力、壮大城市实力、推进城镇化发展的重要区域。开发区在产业功能之外，更多地统筹发展三产服务、社会治理、公共服务、文化建设、生态环境等，开始承担更多的城市综合功能。三是转型与融合。开发区是城市的拓展与延伸，随着城市功能的不断开发，必将发展成为新城区。这一过程正在进行之中，突出表现为开发区由单一产业功能逐渐向涵盖经济、政治、社会、文化、环境综合功能的城市功能区转变。

二、合肥国家级开发区发展历程及重要贡献

合肥先后于1991年、1993年、1996年获批成立高新区、经开区、新站区，三大开发区经过二十年左右的艰苦创业、探索开拓，从无到有、从小到大，成为改革创新的试验区、经济发展的增长极、对外开放的排头兵，是合肥改革开放和创新发展的重要窗口。

（一）发展历程和主要特征

1.功能定位逐步明确。市委第十次党代会确定开发区的总体定位是“工业发展主引擎、创新发展新高地”。三大开发区根据各自区位优势、产业特点、发展程度等错位发展，逐渐形成了不同的功能定位。高新区以发展高新技术为主，2008年定位为 “合肥国家科技创新型试点市示范区和皖江城市带承接转移示范区的核心区”；2010年调整为“具有国际知识优势的产业技术极，辐射皖江城市带承接产业转移示范区与合芜蚌自主创新试验区的区域创新极”；2013年定位为“中国中部地区高新技术产业引领区，合肥市经济创新增长新引擎，集工作、生活、娱乐于一体的现代生态示范新城”。经开区初期定位为以工业和物流为主；2013年增加了城市现代综合服务中心功能。新站区初期定位为 “建设大市场、搞活大流通、发展大商贸”；2004年提出“经济结构由房地产业为主向以现代商贸业、现代物流业和加工制造业为主转变”；2010年提出打造“具有国际影响力和竞争力的平板显示产业基地”；2013年明确建设“生态新城、产业新城、智慧新城”。

2.经济总量大幅增长。高新区和经开区是在原来郊区农业生产区域基础上发展起来的，产业结构由农业向工业转变。新站区原来以商贸物流为主，现正加快向工业转型。高新区生产总值由2000年的10.02亿元提高到2014年的444.70亿元，增长了43.6倍；三次产业结构由0:99:1调整为0：79:21。经开区生产总值由2000年的15.00亿元提高到2014年的739.97亿元，增长了49.3倍；三次产业结构由1:85:14调整为0：86:14。新站区生产总值由2000年的3.80亿元提高到2014年的210.10亿元，增长了55.3倍；三次产业结构由0:13:87调整为1：81:18。

3.区域空间不断扩展。随着功能外溢，三大开发区由最初的有限空间，通过委托管理、合作共建，区域大幅扩展；面积由1995年的38.35平方公里扩展到2014年的590.86平方公里。高新区1988年建园时2.2平方公里，历经1992年扩展、1995年蜀山镇划入、2005年与肥西县合作开发柏堰科技园、2006年托管蜀山区南岗镇、2009年扩大合作开发柏堰科技园，目前面积为128.32平方公里，增长了58倍。经开区1992年规划起步区5平方公里，1995年省政府批复面积9.85平方公里，历经1997年整合郊区和肥西县部分行政村、2013年托管肥西县高刘镇，目前面积达到257.81平方公里，扩展了51倍。新站区1996年规划面积10平方公里，经2003年、2006年及2010年三次行政区划调整，目前面积为204.73平方公里，扩展了20倍。

4.人口规模不断增大。高新区和经开区前期人口主要由拆迁安置原住民构成，后随园区扩大和职工增加，常住人口陆续增长。高新区2005年户籍人口3.51万人，2014年户籍人口8.71万人。经开区2000年户籍人口2.59万人、常住人口3.50万人，2014年户籍人口19.11万人、常住人口47.57万人。新站区最初处于庐阳区和瑶海区两区交接城市中心地带，户籍人口相对较多，从2005年到2014年，户籍人口由7.56万人增加到16.07万人，常住人口21.46万人。

5.管理体制改革调整。三大开发区先后实施了多轮改革，积极探索“小政府、大社会，小机构、大服务”行政管理体制，着力塑造与市场经济相适应的体制机制。高新区1990年成立时管委会内设一办两部；1991年内设一办四处；1992年调整为一办七处，派驻财政、税务、工商、土地等部门，成立创业服务、社会服务、工程监督、人力资源4个机构；1999年设立副厅级行政建制开发区工委会和管委会，内设2办6局，增设综合执法、招商、采购、财务、征地拆迁、社区管理和计划生育等机构；2009年内设机构8个、直属部门7个、特设机构3个、直属企业1个，新设3个社区服务中心；2014年，整合工商、质监、食品药品监管机构和职能，设立市场监督管理局，撤并发展研究中心，增加3个直属企业，增设1个社区服务中心。经开区1993年成立时设立 “一办三处三公司”；1997年设立“两办八局”，设立招商事务中心等8个法定机构；2002年保留“两办六局”；2008年设立8个职能部门、3个党群机构、7个法定机构、5个社区管委会和1个新港工业园办事处；2010年撤减合并了5个法定机构、6个内设机构，成立城市管理局，建立居民委员会与社区工作站。新站区经过多轮改革，2014年管委会机关定员数由改革前407个核减为396个。

6.社会建设逐步完善。随着产业发展、人口集聚以及生产生活和公共服务需求的日益增加，社会事务、社会管理不断加强。高新区1999年成立社会事业局，负责教育、卫生、民政、体育、计生工作。2014年共有公办中小学校11所。先后成立卫生防疫站、妇幼保健所、社区卫生服务中心，引进安医大一附院高新分院，医疗卫生服务逐渐完善。经开区建区初期的社会事务主要是拆迁安置、就业辅导和社会保障服务。实行“大社区”管理模式，成立5个大社区和22个社居委，设立29个社区工作站。共有公办中小学18所、民办学校3所、省市级一类幼儿园9所；各类本科院校17所、技工院校4所，在校学生15万人。引入安医大二附院等3家医院，建立了较为完善的城市社区卫生服务网络。建立6个社区文化活动中心、23个文化体育广场、254个运动场（馆）。新站区2014年共有公办学校18所、民办中学3所、幼儿园28所；各级各类医疗机构67个，基本形成医疗卫生服务格局。共有综合文化站、农家书屋及各类室内外文化场地65处，总面积8108平方米，构建了社区及村居基层公共文化设施网络。

（二）重要贡献。三大开发区通过对外开放，在体制创新、产业引进、科技创新、城市建设、集约用地等方面积累了重要经验，为全市经济社会发展和改革创新做出了重要贡献。

1.经济发展的增长极。开发区在税收、外贸出口、科技扶持及基础设施建设等方面为入驻企业提供优惠政策，营造平台和环境，极大地促进了经济发展。2014年，高新区、经开区、新站区GDP分别为444.71亿元、739.68亿元、210.11亿元，分别占全市总量的8.58%、14.28%、4.06%，其中，工业增加值分别为323.16亿元、592.28亿元、142.46亿元，分别占全市的14.14%、25.92%、6.23%，三大开发区以占全市5.2%的土地、6.15%的人口创造了26.91%的GDP、46.3%的工业增加值，是全市经济增长的火车头、领跑发展的增长极。

2.改革创新的试验田。三大开发区构建了“准政府”的管理模式，改变了原有的政府管理、土地开发、投融融资、社会保障等制度。开发区管委会作为市级政府的派出机构，实现“一个窗口”对外、“一站式”办公、“一条龙”服务等运行机制，大幅降低了行政成本和营商成本，营造了科学高效、亲商优商的政务环境，吸引了众多国内外资本到开发区投资兴业。体制机制创新硕果累累，使其真正成为改革创新的试验田，对于促进地方经济发展、推动政府体制改革发挥了重要示范引领作用。

3.对外开放的排头兵。三大开发区是我市对外开放的前沿，初步形成了参与国际分工的开放型经济体系。截至2014年，高新区累计引进现存外资企业168户、外商投资项目投资总额40.48亿美元、外商直接投资23.11亿美元，2014年实现进出口总额18.25亿美元；经开区累计引进现存外资企业169户、外商投资项目投资总额72.03亿美元、外商直接投资32.41亿美元，2014年实现进出口总额65.26亿美元；新站区累计引进现存外资企业50户、外商投资项目投资总额7.20亿美元、外商直接投资6.74亿美元，2014年实现进出口总额24.01亿美元。三大开发区引进外资企业数占全市的59.81%，外商直接投资占全市的52.89%，进出口总额占全市的53.53%，是名副其实的对外开放排头兵。

三、合肥国家级开发区转型为城市功能区面临的形势及存在的问题

三大开发区作为重要的经济功能区，为合肥经济发展和城镇化作出了重大贡献。在经济发展新常态背景下，合肥作为“一带一路”节点城市和“长江经济带”战略确定的长三角城市群副中心城市，开发区发展迎来了重大机遇，也存在一些问题。

（一）面临的形势。国家级开发区总体上呈现出向城市综合功能区转变的趋势，抓住这一重要机遇，推动三大开发区再造区域竞争新优势，增强城市综合功能，势在必行。

一是全面深化改革的要求。党的十八届三中全会就全面深化改革做出了总体部署，各领域改革深入推进。坚持将国家级开发区发展纳入所在城市土地利用总体规划和城市总体规划，使开发区成为所在城市新的经济功能区，促进城市功能的完善和城市整体空间布局的合理，必然要求开发区从单一的经济功能向综合功能转变，从由单纯的园区管理向统筹经济、社会、文化共同发展的城区管理转变，从重空间拓展、重投资硬环境的建设向综合管理服务转变。

二是产业发展的迫切需要。随着经济发展方式和发展环境的变化，三大开发区产业必须向提高利用外资质量、发展现代制造业、优化出口结构、发展高新技术产业和高技术服务业转型升级。部分要素利用率低下的粗放型企业外迁成为必要，完善生活居住等配套功能、提升人文环境品质，实现开发区向城市综合功能区转变，成为必然要求。

三是新型城镇化发展的要求。新型城镇化建设需要以统筹城乡、宜居宜业为目标，推动城市现代化、产业集群化、环境生态化发展。三大开发区吸纳了大量的农村转移人口，但是在居住生活、文化教育、休闲娱乐以及环境友好、社会和谐等方面，已经无法满足新型城镇化以及劳动者物质文化和精神生活的需求。按照城市综合功能区的标准加快开发区转型发展，持续提升公共服务水平和社会管理能力，是必然趋势。

四是优化城市功能布局的必然选择。“十一五”以来，合肥承接产业转移和推动城市大建设，城市承载力获得空前提升，外域及本地农村转移人口大量涌入，建成区面积持续扩大，城市已从传统的单中心结构向多中心结构转变，使开发区早期的核心区或者被新拓展的城市建成区延伸覆盖，或者与主城区融合成为事实上的新城区；开发区转型为城市功能区应成为新一轮城市空间发展必然选择。

（二）存在的问题。与城市综合功能区的要求相比，三大开发区还存在一些问题。

一是发展定位不适应要求。开发区事实上正在成为集经济发展、人口集聚、社会服务、生态环保等诸多功能于一体的城市新区，与此相适应的教育、医疗、卫生、文化、体育、交通等公共配套设施布局总体不足，社会领域投入规模不大。高新区人口总量急剧增加，社会事务日益增多，正从单纯的经济区向城市功能区转变。经开区产城融合趋势明显，功能转型持续进行，公共配套设施、公共服务产品还不能匹配。新站区产业转型升级，城市综合功能布局和公共设施配套不足。

二是产业结构不够优化。三大开发区经过区域调整和产业升级，实现了经济快速增长，但产业结构不够合理。2000年-2014年，三大开发区三次产业结构由0.7:81.1:18.2调整为0.3:83.4:16.3；第二产业独大局面没有改变，服务业发展严重不足；生产性服务业对二产的支撑力和生活性服务业对居民需求的满足度不够。

三是空间布局不够合理。开发区以发展工业为主，生活及生态空间布局尚需优化。高新区在总体规划的建设用地中，工业占34.74%，居住占22.79%，绿地广场占15.65%，道路交通设施占14.26%，公共管理与公共服务设施占4.00%，在分布上偏重于靠近主城的东部、北部和中部地区。经开区总体上产业和居住布局相对合理，但文化教育、医疗卫生、商贸服务、休闲娱乐等布局不够合理，不能便捷高效获得。新站区发展规划不连续、缺乏协调统筹，形成产业区与居民区分离发展的“夹心饼干”布局，公共配套设施主要集中在区域南部、西部片区，总体不够均衡。

四是人口布局不够合理。开发区按照产业园区布局，商业区、居住区、休闲区等多数是根据后期需要增加进去的，导致人口分布不够优化，造成了资源浪费和生产生活不便。高新区综合土地承载、人居容量、就业岗位等因素，总体可承载人口约105万，现有人口主要靠近主城区，开发区自身形成的人口集聚区还没有充分体现出来。经开区人口分布相对均衡，但结构相对单一，普通蓝领阶层人口多，高层次人才少，第三产业人员较少，人口知识素质与产业转型支撑不匹配。新站区现有人口多数集中在主城区域，大片空间为农村点状分布。综合各类因素，未来总人口可以达到80万人，约有50万人口的增长空间。

五是管理体制不够适应。三大开发区社会服务和公共管理职能扩大，实行与城区无差别的目标考核，开发区体制机制向传统体制回归严重。高新区管理体制虽然经历多次改革，机构人员一再膨胀，仍然不能完全适应经济社会发展的需要。经开区现有机构人员对应市里诸多职能部门，疲于应付，工作主动性减弱，加之“条块”分割，资源配置统筹不足，体制优势受到影响。新站区经历多次区划调整，原来核定的机构、编制、人员没有增加，按照传统管理和服务方式无法满足实际需要。

六是社会建设不够健全。社会建设投入规模和功能滞后于经济发展，支撑功能不够。高新区中小学配置不合理，高中分布不均衡，公共设施发展不足，商业金融、医疗卫生、文化体育等功能配套欠缺。经开区投入规模总体不足，配套设施力度不大，公共服务仍然不足。新站区教育资源布局不合理，高中教育缺位，优质资源匮乏。专业公共卫生网络不健全，公共卫生服务能力不足。文化体育基础设施薄弱，公共服务设施配套滞后。

四、先发地区国家级开发区转型经验做法

先发地区国家级开发区起点高、发展快、转型早、经验多，研究分析广州、苏州、南京等先发地区国家级开发区转型发展历程，总结提炼其经验做法，对于推动合肥开发区转型发展具有重要参考价值。广州开发区已经转型为行政区（萝岗区），苏州工业园管委会已按“政府化”统筹经济和社会功能，南京高新区实行社会事务属地管理、机构人员交叉任职、经济社会一体发展。

一是明确功能定位。先发地区开发区的功能定位随着形势的发展变化经历了不断完善的过程，广州开发区由“以利用外资为主，以发展工业为主和以出口创汇为主”，到建设“工业企业为主、第三产业比重适当、科学技术先进、社会服务设施齐全的文明、开放、繁荣的现代工业园”。目前，确定建设“以现代工业为主体，三次产业协调、经济与社会全面进步的广州新城区”。苏州工业园由“国际化现代工业园区”，到“高科技工业园区”，已调整增加了“现代化、园林化、国际化新城区”功能，确定建设“东部新城和市域CBD”。目前正由工业园向城市新区转型。南京高新区建设“园林式高科技园区和高尚生活社区”，由单纯工业区向复合组团发展。

二是统一调整规划。随着开发区功能定位变化，公共配套建设加快推进，适时调整规划，与周边城区整合与对接，统筹建设综合交通等基础设施，是开发区转型的路径选择。广州开发区建设园林式城市综合新区，科学利用土地，规划空间布局，分步推进实施，逐步扩大到萝岗区城区东部。苏州工业园区大力实施“服务业倍增计划”，统筹推进商贸服务、房地产、休闲旅游等业态，加大居住、科研、卫生等公共服务设施建设，逐步完善多样化城市功能，实现由单纯的制造业空间向消费空间转变。南京高新区将高新区与所在城区统一纳入基础设施建设；与浦口区全面整合一体式发展，实现发展规划、城市设计、基础建设、城市管理、产业布局、拆迁安置、土地管理等“七个统一”，实施一体化发展。

三是推进产业升级。重点围绕培育产业集群，促进产业结构升级。广州开发区强化工业产业升级，重视产业扩展融合，大力引入第三产业，推动商贸服务业发展壮大，为开发区整体功能转型奠定坚实基础。苏州工业园大力促进由粗放式转向资本、技术密集型的内涵式增长，完善工业生产配套，引入商业办公服务等第三产业，促进整个园区整体竞争力提升。南京高新区加快创业升级，通过壮大房地产业、引入商贸服务业、完善生产生活配套设施等方式促进第三产业发展，实现工业空间向新城空间转变。

四是打造宜居环境。加快打造宜居宜业的生产生活环境，进一步完善基础设施，尤其是增加居住等配套功能、推进环境整治，成为先发地区开发区转型为城市功能区的基本路径。广州开发区推进区域内路网改建扩建和升级，加大与主城区以及珠三角城市群路网对接，开发高品质商品房，促进商贸服务，开发旅游资源，完善体育文化服务设施，建设城区生态景观，致力打造城市综合功能区。苏州工业园、南京高新区推进园区生产生活等服务环境改善，为转型为城市功能区打好基础。

五是改革行政体制。重构全方位经济社会综合服务的管理体制是推进开发区转型为城市功能区的必然选择。广州开发区经历6次空间扩展，与周边乡镇等行政区整合，全面纳入社会事务管理职能，完成向行政区的转型。苏州工业园通过改革内部管治体系，转换管委会职能，设立包含教育、民政、城管及公检法等13个管理部门，不断推进“政府化”，通过强化区域行政功能实现转型。南京高新区与所在浦口区政府“一把手”相互兼职、统一行政领导，实行全面整合，实现一体化管理。

五、合肥国家级开发区转型为城市功能区总体思路

（一）总体思路。按照长三角世界级城市群副中心新定位，主动适应经济发展新常态，落实国家新型城镇化发展战略；深入拓展“工业发展的主引擎、创新发展的新高地”功能定位，加大政府规划引导力度，优化空间资源布局，统筹谋划合肥新区建设；大力促进第二产业转型升级，加快推进服务业发展，推动产业和城市融合发展；积极推进开发区向城市功能区转型，打造特色产业彰显、区域功能互补、城市功能优化的综合城市功能区；推动工业文明、城市文明、生态文明融合发展，促进开发区成为产业高地、城市新区。

（二）基本原则

1.规划引领。统筹开发区、主城区、周边县发展布局，完善城市总体规划，推动土地总体利用、经济社会发展、公共设施配套、生态环境保护等规划无缝对接，形成定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系，保障空间优化配置。

2.分类指导。根据开发区区位特点、功能定位、发展基础和资源禀赋等综合因素，因地制宜、分类指导，给予不同政策支持，体现差异性，避免同质化，形成契合实际、特色鲜明的产城融合发展模式，促进开发区、主城区优势互补协调发展。

3.以人为本。以人口城镇化为核心，统筹推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，完善基础设施建设，加强公共服务配套，提高居住、交通、教育、医疗、卫生、文化、体育等基本公共服务供给能力，优化提升就业创业发展环境，推动产业城市一体、人口环境协调发展，让辖区居民共享发展成果。

4.集约高效。加强空间综合开发利用，严格落实节约集约用地制度。优先保障高科技和重大项目用地，提高单位土地投入和产出强度，提高土地节约集约利用水平。加大生态环境保护建设力度，持续改善生态环境质量，提高能源资源利用水平，促进形成绿色低碳的生产生活方式。

5.改革创新。发挥开发区改革创新试验田作用，创新产城融合发展体制机制，进一步提高行政管理效能，优化创新发展环境，扩大对内对外开放，创新产业发展、城市建设、社会治理、生态文明实现新方式，为开发区转型为城市功能区提供发展新动力。

（三）主要目标。坚持“以人为本、以产兴城、产城融合、城乡一体”的发展理念，建设生产空间集约高效、产业基地优势明显、现代产业体系完善、创新能力显著增强、公共服务体系健全、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀、体制机制运行高效、综合城市功能优化、经济社会全面发展、国际化水平大幅提高、产城深度融合的宜居宜业新型城区。

（四）路径选择。推进合肥国家级开发区向城市功能区转型，可采用以下路径：一是加快服务业发展，促进二三产融合互动发展。服务业发展不足是三大开发区面临的共同问题，无法承担城市综合功能区的职能，同时也制约了第二产业高端化发展。加快发展服务业是三大开发区转型的必由之路。二是统筹规划建设公共服务基础设施，完善服务功能和体系。实施城市基本公共服务设施专项规划和基本公共服务体系规划，进一步完善公共服务基础设施，健全开发区公共服务功能，加快打造宜居宜业的生产生活环境。三是改革管理体制，强化社会治理职能。重构全方位经济社会综合服务的管理体制，强化社会保障、社会治理、社会服务等综合管理职能，为入区企业和群众提供全方位的经济社会发展综合服务。

六、推进国家级开发区转型为城市功能区的对策措施

以高新区向西拓展的50平方公里“双创城市品位示范”核心区、经开区新桥国际机场周边60平方公里的空港经济示范区、新站区少荃湖周边40平方公里的产城融合示范区规划建设为引领，加大统筹协调力度，优化规划建设布局，完善城市综合功能，实施产城融合发展，推进开发区向城市功能区转型。

（一）申请建设国家级新区。国家级新区是承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区，具有改革先行先试区、新产业集聚区等特征，其发展目标、发展定位、优惠政策、管理权限等由国务院统一进行规划和审批，统筹发展空间巨大。一是明确发展目标。根据不同国家级新区承担不同国家战略要求，结合国家赋予合肥各类先行先试内容，统筹全面创新改革、高端产业集聚、内陆开放高地、生态文明先行、产城融合示范等内容，打造 “有重要影响力的综合性国家科学中心和产业创新中心”。二是科学划定范围。按照主城区重点拓展方向，选择主城南部和西部，包括经开区、高新区和滨湖区域等作为国家级新区申报范围，在更大空间范围统筹开发区与周边地区联动发展，统筹生产、生活、生态空间布局，进一步统筹城市功能区合理布局。

（二）调整三大开发区功能定位。开发区由单纯的经济功能区向城市功能区转变，实质是在产业支撑基础上建设城市新区。一是完善城市功能。三大开发区需强化社会服务、社会管理和生态宜居功能，适宜定位为“产业基地、开放高地、综合新城”。二是明确拓展方向。开发区空间相对充足，未来发展潜力巨大，是城市空间拓展的优先方向。三是推进差异化发展。三大开发区功能定位除体现各自区域特色、创新主体之外，与四个主城区之间实施差异化发展，着力提升区域品位，提升合肥都市化、国际化水平。

（三）统筹市域功能规划。开发区转型为城市功能区需要在总体规划下承担起相应的功能。一是制定基于新定位的发展规划。统筹协调，按照“四规合一”要求，着眼开发区新的功能定位，制定开发区发展规划，促进产业发展、基础设施建设、社会服务功能完善，满足居民生产生活需要。二是推进基础设施、公共服务体系建设。将开发区基础设施纳入城市基础设施建设统一规划、统筹建设；支持开发区以所在行政区申报交通、能源、社会发展和市政建设等方面的项目和资金，由开发区按照相关规定统筹使用；推进公共服务均等化发展，满足创新创业发展需求。三是强化规划衔接。开发区规划与主城区规划保持协调和一致，总体规划和产业及社会事业等专项规划要与主城区等高对接。

（四）调整空间发展布局。按照推进产城融合、人口集聚和功能完善要求，推动以产业布局为主向产业发展、居住生活、公共服务、生态环保等转变；向以产业、社会、生态功能协调发展的城市功能区转型。一是调整用地结构。按照用途相近、功能兼容、控制比例的原则探索引入综合用地类型，探索功能混合布局和复合开发。合理增加第三产业用地比重，科学安排居民生活服务区域，增加基础设施配套，优化完善区域交通体系，加强生态廊道建设，奠定综合城市功能基础。二是加强土地集约利用。加强土地利用动态监管，加大对闲置和低效用地的处置力度；逐步建立完善闲置土地、低效用地与增量土地挂钩制度，探索工业用地以及低效用地的退出和二次开发机制、土地集约利用评价结果与土地年度计划挂钩机制；经依法批准后，鼓励闲置划拨土地上的工业厂房、仓库等用于养老、流通、服务、旅游、文化创意等行业发展，在一定时间内可继续以划拨方式使用土地，暂不变更土地使用性质。鼓励企业间依法利用空闲和低效国有建设用地。三是改革供地方式。探索实行“先租后让、长期租赁、弹性年期出让”等工业用地供应制度，建立现代产业项目建设竞争性用地指标体系，保障开发区重点战略性产业项目用地需求。

（五）优化现代产业结构。以“调结构、转方式、促升级”为主线，推动开发区产业规模再上新台阶，质量效益得到新提升，高端发展实现新突破。一是持续推进产业升级。落实“互联网+”和“中国制造2025”战略，打造具有国际影响力的特色高端产业集群；推动传统产业改造升级，促进优势支柱产业向价值链高端发展；培育壮大新兴产业，加快形成先导性、支撑性产业，打造经济发展新的增长极。二是有序转移落后产业。通过淘汰落后产能、转移低端生产环节，提高开发区土地、能源等利用效率，为优势产业和新兴产业发展腾出空间。三是加快建设服务业集聚区。转变发展思路，将加快发展服务业摆在与工业发展同等重要的位置；结合三大开发区各自产业特点，大力发展生产性服务业和高技术服务业，促进二产升级和二三产协调发展；统筹谋划建设高技术服务业、现代金融业、现代物流及商贸流通业聚集区。

（六）创新管理体制机制。落实好国家赋予的先行先试权限。一是强化管委会综合行政职能。按照精简统一效能的 “小政府大社会、小机构大服务”的管理模式，突出创新机制、市场监管、强化服务、维护公平，强化管委会综合行政职能。二是复制推行自贸区制度。完善《中国（合肥）自由贸易试验区总体方案》，加大申报建设力度，创新内陆地区开放性经济体制，接轨世界贸易和服务规则。三是创新财政金融体制机制。发展科技金融、互联网金融等新型金融业态，运用股权、担保等投入方式设立政府投资引导基金、天使基金等支持产业发展，加强中小企业公共服务体系和市场化服务平台建设。四是深化行政审批制度改革。积极争取省政府将省级审批权限委托三大开发区行使，市级审批权限可以直接下放到三大开发区。推行行政审批事项目录清单、政府行政权力清单和市场准入“负面清单”制度。

（七）完善社会服务功能。统筹经济和社会发展，将扩大就业、改善民生和完善服务摆在更加突出的位置，保障人民群众共享发展成果。一是履行基本公共服务职责。逐步提高社会保障标准并向外来创业务工人员延伸；高标准布局、整合、完善义务教育资源；强化综合性文化馆、体育馆、图书馆、科技馆等公共文体服务设施建设；完善社区卫生服务网络，鼓励社会资本兴办医疗机构。二是推进基层社会管理体制机制改革。坚持以人为本、服务为先，实施“大社区”管理模式，改革和理顺开发区、“大社区”以及社居委职责，减弱行政化、培育社会化、发展市场化、引导自治化，提高基层社会管理服务水平。三是推进公共服务供给方式市场化、多元化。全面推进开发区文化、教育和医疗卫生体制改革，实行政企分开、政事分开和管办分离。创新公共服务提供机制和方式,建立健全政府购买公共服务制度。完善中介服务市场，大力培育社会组织，推动公共服务主体多元化。

（八）打造生态宜居环境。深入实施“生态优先”战略，统筹处理开发区经济发展与生态保护的关系，建设宜居生态园区。一是推进绿色发展。继续开展国家生态工业示范园区、国家低碳工业园区建设，强化资源节约集约利用，推进循环化改造，大力发展节能环保产业；严格资源节约和环境准入门槛，推动企业环境管理体系认证工作，推进清洁生产和节能降耗；推动废物交换利用、能量分质梯级利用、公共服务平台等基础设施建设，努力构建绿色开发区。二是加强生态建设。加强主要河道、现状湖面、水体、湿地、林地、绿化廊道等生态要素保护力度，完善绿地系统，提高区域生态容量，建设环境优美的生态新城。完成环境监管网络化管理，提高环境风险防范和应急处置能力。三是鼓励开展国际合作。推进开发区开展经贸领域节能环保国际合作，制订和完善工作指南和指标体系，加快推进国际合作生态建设。

（九）分类推进开发区向城市功能区转型。积极谋划、夯实基础、分类指导，系统实施土地管理、房地产供应、户籍、行政管理和社会治理等制度改革创新，推进开发区向城市综合功能区转型。一是谋划设立新的行政区。逐步推进条件成熟的开发区向行政区转变，条件成熟、需求迫切的开发区，在不增加行政建制的前提下，可整合周边区域，探索设立行政区，适时申报设立新的行政区。二是探索成熟片区移交行政区管理。已与中心城区连片发展的经开区、高新区部分片区，作为城市新区退出开发区管理，移交所在行政区管理，其管理机构相应予以调整，其经济数据可以保留在开发区中；探索开发区与行政区体制合一或适度调整城区规模结构。三是探索开发区与行政区融合发展的体制机制。建立开发区与所在行政区协调共管机制，明确两个主体在经济发展与社会管理等领域的分工职能，加强开发区与行政区职能的统筹协调，充分依托所在行政区开展行政管理事务，加强公共服务功能，提升社会服务和城市综合运营管理能力，实现功能互补、良性互动的合作格局。四是促进合作联动发展。支持三大开发区与上海等长三角中心城市开展多种形式的合作，优势互补、协作互动；支持三大开发区与周边县区采取代管、托管、飞地经济、“总部+基地”等多种方式加强协作；探索建立开发区与不同行政区域之间合作成果、税费分享机制，逐步实现职业教育、劳动用工、职业认证、社会保障等方面的跨区域转移无缝覆盖接续政策。

（十）积极争取国家政策支持。一是积极申报国家级滨湖新区。按照国家发改委会同国土部、环保部、住建部4部委制定的《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》（发改地区 〔2015〕778号）和《新区设立审核办法》等文件，申请承担国家重大发展和改革开放等战略任务，在更大空间范围内优化整合资源，发挥创新资源丰富、产业基础雄厚等潜在比较优势和竞争优势，全面提高资源利用效率，有效改善生态环境质量，探索统筹推动产城融合和新型城镇化建设新路径，为经济社会持续健康发展做出新示范。二是积极申报开发区向城市综合功能区转型试点。按照国家发改委、科技部、民政部、国土部、环保部、住建部、商务部7部委联合下发的 《关于促进具备条件的开发区向城市综合功能区转型的指导意见》（发改规划〔2015〕2832号）部署，充分学习和借鉴先发城市的国家级开发区转型为城市功能区的经验做法，结合实际制定转型为城市功能区的政策和具体措施，加快向城市综合功能区转型步伐，适时申报国家级开发区转型为城市功能区试点。三是积极申报建设产城融合示范区。根据国家发改委《关于开展产城融合示范区建设有关工作的通知》（发改办地区〔2015〕1710号）精神，市发改委牵头研究编制申报方案，加强与省政府及国家发改委沟通联络，积极争取纳入示范范围，争取政策支持，推进产城融合。

责任编辑：马俊

2016-12-11

王毓江，合肥市政府政策研究室主任。