社会保障改革发展如何打赢攻坚战

■文／王东进

社会保障改革发展如何打赢攻坚战

■文／王东进

党的十八届五中全会提出建立更加公平更可持续、更加成熟更加定型的社会保障制度的战略目标。“十三五”规划中又对社会保障制度的改革发展提出了明确而具体的要求。这标志着我国社会保障改革发展进入了一个新的历史时期，也就是全面攻坚决胜的阶段。因此，一段时间以来，“攻坚克难”的“攻坚战”成了频见媒体的“靓词”“热词”。窃以为，要打赢这场攻坚战，至少有三个关键环节要厘清：一是“坚”在哪里；二是“难”在何处；三是如何去“攻”、去“克”，才能“打赢”。本文拟谈几点学习领会“十三五”规划的肤浅体悟与思考，供读者参酌。

一、对我国社会保障制度改革实践和取得成就的深刻认知与正确判断，是打赢攻坚战的基础和阵地。

党和政府向来十分重视民生问题，十分重视人民群众的基本生活保障。不过，在计划经济时期，保障的责任主体是机关事业单位和企业。具有现代意义的社会保障制度建设，则是伴随着改革开放基本国策的实施和社会主义市场经济体制的确立，通过试点探索、改革创新逐步建设起来的，是具有中国特色、富有中国智慧的社会保障制度。

中国特色的社会保障制度是社会主义市场经济体制的重要内容。在上世纪九十年代，党的十四届三中全会就把建立社会保障制度作为社会主义市场经济体制的“四梁八柱”载入了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。明确了社会保障制度的指导思想、基本原则、主要内容等制度基本架构。正是在这个决定精神的指导下，中国开启了渐进式推进基本养老保险制度、基本医疗保险制度改革为主要内容的新的征程。党的十八届三中全会对全面深化社会保障制度改革，又进一步作出了更全面、更深刻、更系统的阐述和更明确的要求，使社会保障制度改革向着更成熟更完善的目标迈进。

我国社会保障制度的改革发展，走的是“摸着石头过河”，即渐进式改革的路子。就其本质意义上说，也就是“稳中求进”的路子。无论是基本养老保险、还是基本医疗保险，都是先进行试点。通过试点探明路径、检验政策、总结经验、发现问题、探索规律、完善政策体系，再作出全面推开的决定。制度覆盖范围从城镇职工到城乡居民；保障方式从“保基本”到多层次；保障水平从低水平起步，随着经济发展水平逐步提高。在改革实践中总结提炼出“广覆盖（全覆盖）、保基本、多层次、可持续”的我国社会保障制度建设的基本方针。这个方针是指引我国社会保障制度改革发展的指南和圭臬。

经过20年左右的时间，我国社会保障领域四梁八柱性质的改革主体框架已基本确立。主要保险制度（养老、医疗、失业、工伤、生育）的要素基本齐备。以基本保险为主体，企业年金、职业年金、企业补充医疗保险、商业保险和公益慈善为补充的多层次社会保障格局基本建立。到2016年底，基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险参保人数分别达到8.9亿人、7.5亿人（加上农村居民已超过13亿人）、1.8亿人、2.2亿人、1.8亿人。全国五项社会保险基金总收入为5.3万亿元，同比增长14.7%，总支出为4.7万亿元，同比增长19.3%，社会保险基金收支基本平衡，保障水平不断提高。老有所养、病有所医的“千年期盼”，得以基本实现，在促进经济持续健康发展和社会公平正义、保障民生福祉等方面，发挥了不可替代的制度性功能和基础性作用。

我国社会保障制度改革发展最基本的经验和最显著的特征，就是坚持实践性，富有创新性，注重实效性。即坚持立足社会主义初级阶段的基本国情，坚持从实际出发。改革甫一开始，就强调社会保障的制度设计和保障水平，要与我国的生产力水平和经济发展相适应。坚持从试点起步，在实践中探索、在实践中创新、在实践中检验和完善。既遵循社保的一般规律，又不墨守成规；既借鉴别国的经验，又不生搬硬套，坚持走具有中国特色的社保之路。

20多年来，社会保障制度的改革发展和巨大成就，不但为我国经济持续健康发展、社会文明进步和民生保障作出了重大贡献，也对国际社会保障制度的改革发展提供了“成功的典范”，做出了“举世无双的杰出贡献”（ISSA评语）。国际社会保障协会（ISSA）在第32届年会上授予中国政府“社会保障杰出成就奖”，堪称实至名归、当之无愧。我们不但应该为之感到自豪，而且应该进一步坚定和增强社保改革的道路自信和制度自信。

二、社会保障改革发展必须围绕经济发展的大局、大势，适应、把握、引领经济发展新常态，是打赢攻坚战的关键所在。

我国经济已经进入了新常态，经济增速、经济发展方式、经济结构、经济发展动力都正在发生重大变化。去年，在世界经济继续疲弱的背景下，我国经济仍增长6.7%，依然处于世界前列。经济结构不断优化，供给侧结构性改革有序推进；市场主体活力进一步激发，大众创业、万众创新蓬勃兴起；改革开放实现新的突破；民生保障和社会事业取得新进展，上千万的农村人口实现脱贫，等等。但是，必须正视，我国经济确实面临一定的下行压力和不少困难，如产能过剩和需求结构升级矛盾突出，经济增长内生动力不足，金融风险有所积聚，一些地方的困难增多，社会风险防控亟待加强，等等。

经济下行的压力和面临的困难，直接对劳动就业、收入分配、社会保障、劳动关系等领域的工作带来新的压力和困难。社会保障制度改革发展在增强公平性、适应流动性、保障可持续性方面都面临严峻挑战。特别是随着人口老龄化、城镇化提速，“三去一降”等供给侧结构性改革，阶段性降低费率、养老金待遇调整、基金当期收支缺口进一步扩大，保发放压力持续增加。随着医疗保障水平的提高，加上医疗服务供给侧结构性改革严重滞后，医疗费用持续高位增长，部分统筹地区收不抵支问题突出。而群众对公平享有社会保障、不断提高保障水平、方便快捷获得服务的诉求更加强烈，等等。这些矛盾和问题，都只有通过社会保障不断深化改革，创新发展才能解决。同时，应该看到，我国经过了30多年的改革开放，综合实力和经济实力大为增强，为社会保障积累了一定的物质基础。经过20多年“夯基垒台”式改革发展，我国社会保障的四梁八柱基本稳固。我们对社会保障基本规律的认知和把握不断深化和增强，应对复杂局面的经验和能力不断积累和提升。这些都是我们继续推进社会保障制度改革发展，并有信心、有底气打赢攻坚战的坚实基础和可靠阵地。

中央早就提出并一再强调，不但要主动适应经济发展的新常态，还要善于把握和引领新常态。社会保障改革发展也必须主动适应经济发展新常态，只有围绕经济发展大局、大势，服从服务于党和国家的工作大局和中心，社会保障改革发展才可能打赢攻坚战。

三、找准攻坚克难的靶向目标，社会保障改革发展打赢攻坚战，才能有的放矢，收到事半功倍之效。

正确估量我国社会保障四梁八柱性质的改革基本完成，主要保障制度的要素基本齐备，以基本保险为主体，多层次、多方式保障为补充的保障格局基本形成的成就，才能有底气、有信心。同时，深刻认识到，许多方面并不健全完善，还存在一些缺陷和弊端，才能保持清醒，增强改革发展的自觉性和紧迫感。随着改革不断深化，深层次矛盾和问题凸显。主要表现为体制不顺畅、资源配置失衡、机制不健全、供给侧结构性矛盾突出、相关领域改革不同步、不配套，等等，影响和制约社保改革的效应和保障绩效的充分发挥。这些就是当前应主攻的“坚”。在一定程度上，社保改革之“难”，并非社保制度本身而在制度之外，诸如在过去计划经济体制下形成的陈旧观念、思维定式的束缚，偏执的“门户之见”的主张和既得利益格局的藩篱，则是严重困扰社保改革发展的有形无形之“难”。只有把这些“坚”和“难”形成的“路障”排除掉，才会凝聚更加广泛的改革共识，找到改革的“最大公约数”，画出最大的“同心圆”，形成推进社保改革发展的更大合力。

四、创新社会保障发展方式，是打赢攻坚战的重要途径和阶段性特征。

经济发展的新常态，新就新在经济发展方式有了新的转变，其中最突出的特征就是发展的动力由投资推动转变为创新驱动。与之相适应，社会保障发展的方式也需要转变和创新。概括起来，主要表现为八个转向：（1）由四梁八柱“夯基垒台”式的改革转向体制机制的改革创新；（2）由单项保障制度的要素构建转向多项保障制度之间衔接贯通（使之形成社会保障制度的有机体系）；（3）由扩面提速的数量扩张转向运行效率和保障绩效提升；（4）由主要靠增加财政投入提高待遇转向必要投入与查漏补缺、挖潜增效并重；（5）由主要靠行政力量推动转向主要靠机制效能驱动；（6）由政府主办（包揽）转向政府主导与社会参与相结合、人人尽力、共建共享；（7）由以制度改革、制定政策为重点，转向稳定、巩固、完善制度、着力抓好现有的政策落实为重点；（8）由传统管理转向管理创新、全面系统地健全社会保障现代治理体系和提高社会保障治理能力。

五、坚持守正创新、稳中求进，是社会保障改革发展打赢攻坚战，实现“四更”目标的不二方略。

第一，坚持社会保障改革发展与经济发展相适应。要牢牢把握经济发展的大局和大势。自觉主动地把社会保障改革发展置于经济发展新常态的背景下去谋划、去推进。坚持围绕中心、服务大局，坚持以增强公平性、适应流动性、保障可持续性为主线，遵循“坚守底线、突出重点、完善制度、引领预期”的总要求，使社会保障改革发展既能促进经济持续稳定发展，又能增进社会公平正义、保障民生福祉，这是打赢攻坚战的根本意义之所在。

第二，坚持守正创新、稳中求进。

守正，最重要的就是坚守“三基”，即坚守社会保障的基本原则、基本方针、基本制度（特别是“保基本”的制度功能），要切实做到不动摇、不懈怠、不折腾。对于在改革中确立并经过实践和时间检验是正确可行的基本制度、基本政策和管理体制，要有充分的自信和定力。创新，则是本着“凡益之道，与时偕行”的原则，着力创新运行机制和管理方式，提升制度的运行效率和保障绩效。一定要避免在基本制度上无休止地折腾、在所谓创新的名头下来回“翻烧饼”，或“另起炉灶”回归旧体制的现象发生。这也是“坚守底线”的核心要义。只有巩固好社会保障的“阵地”，才能打赢社会保障改革发展攻坚战。

稳中求进，不仅是经济工作的总基调、总方针，也应当是社会保障改革发展的总基调、总方针。稳中求进，反映了事物循序渐进的客观规律和发展逻辑，也是社会保障制度本质属性和品质特征的生动体现。稳中求进，就是要做到稳定与完善结合，守正与创新并重。稳，就是“不要多出章程、多出点子”（邓小平语）。稳，首先是制度、政策要稳。只有制度（政策）稳，人心才能稳（良好稳定的预期），社会才能稳。如果基本制度摇摆不定，基本政策朝令夕改，或者为了“办好事”任意开政策口子，或者作不切实际的许诺，吊高群众胃口，就不能正确引领预期，甚至会使社会保险“保基本”的制度异化为泛福利化的“口袋制度”，成为政府不堪负重的“高压锅”，是难以可持续发展的。所以，只有坚持稳中求进，才能行稳致远、稳操胜券，社保改革发展才能打赢攻坚战。

第三，坚持问题导向与目标导向相结合。问题是时代的声音，问题倒逼改革。以问题为导向，有什么问题就解决什么问题，改革创新才具有针对性、实效性。目标是改革创新的方向和价值取向。增强公平性、适应流动性、保障可持续性，既是社保改革发展的主线，又是目标。只有把问题导向与目标导向有机结合起来，社保改革发展才能增强系统性、协调性、整体性，避免东一榔头西一棒子地“打散锤”。

第四，坚持抓好“补短板”和“建机制”两个中心环节。这是“十三五”时期社保改革发展的重要任务，也是打赢攻坚战的切入点和着力点。社会保障制度体系上存在的若干“短板”，体制机制上的缺失或缺陷，是影响、制约社保制度运行效率和整体效能充分发挥的主要矛盾。只有把主要矛盾解决了，其他矛盾才可能顺利解决。就社会保障制度体系而言，长期照护保险制度缺失，就是一块最大的、亟待补齐的“短板”。只有把这块“短板”补上了，社会保障才会是一个完整的有机保障体系，才能肩负起全方位、全周期保障人民健康和有尊严生活的重任。就基本养老保险制度而言，如何在机关事业与企业“并轨”、落实阶段性降费、完善城乡居民基本养老保险待遇确定机制的基础上，组织实施统一完整的养老保险改革和制度建设，是当前社保改革发展的主攻点和重头戏。就基本医疗保险制度而言，管理体制不顺、城乡居民医保制度不统一，筹资机制、保障机制、待遇调整机制、风险防控机制等基础性、关键性机制不规范不健全，战略性购买和控费能力较弱等等，都是必须补齐的“短板”和需要尽快建立健全的机制（还有若干“短板”、机制需要补齐和健全，限于篇幅，恕不详举）。总之，只有补齐短板、健全机制，社会保障制度充分发挥其制度性功能和基础性作用，才能稳健运行和持续发展，并逐步臻于成熟与定型。

第五，全面系统地加强和创新社保管理。这是社会保障改革发展新阶段的特点，也是攻坚战的重点。基本制度主要是巩固稳定，管理方式、管理工具、管理手段要不断创新。基本政策要稳，不要总在出多少新政策上花力气，而是要把更多的精力转移到抓落实、抓管理上来。社保，尤其是医保，其出路在改革，根本在制度，关键在管理。在一定意义上说，是“三分政策，七分管理”，已逐步成为广泛共识。我们在社保管理创新上已经取得了“典范性”的成就（ISSA评语）。当前和今后一个时期，我们面临的主要任务，是要从实现国家治理体系和治理能力现代化的高度，全面系统地加强和创新社保管理，并使之成为现代治理的“重器”。管理出效率，也出效益。社会保障的可及性、便捷性，主要寓于科学精良的管理服务之中。管理创新抓好了，人民群众就会有更多的获得感、幸福感。

第六，要把改革担当和依法治保紧密结合起来。既要勇于改革、善于创新，又要依法办事，尤其要敬畏和维护法律的权威。要切实改变有法不依、执法不严，甚至“有权就任性”的陋习。要适时修订完善社会保险法等相关法律法规，真正做到依法参保、依法施保、依法治保、依法护保，走法治社保之路。这是社保改革发展打赢攻坚战，实现更加公平、更可持续、更加成熟、更加定型宏伟目标的根本保障。■