以人力资本和信息技术重塑社保经办机构

■编译／张占力

以人力资本和信息技术重塑社保经办机构

■编译／张占力

综观全球，社会保障经办机构似乎到了一个临界点：即社保经办机构初始设计是在一个较为稳定的法律环境之中，接受参保人员大量纸质申请材料以满足其简单服务需求，但这一现状面临巨大挑战。宏观经济和人口转变、对数据化服务需求等源源不断地给社保经办带来压力；经济下行期许多国家紧缩财政又让社保经办雪上加霜，更需实现有限资源的效用最大化，如2015年英国财政部计划在未来5年内削减工作与养老金部22%的财务预算，尽管同期福利支出在不断增加。这导致社保经办机构深陷两个悖论之中：其一，自动化技术使社保经办的许多角色失去必要，与此同时社保经办机构财务预算不断缩水；其二，参保人员既期望自己的基本要求得到妥善安排，也希望自身复杂的个性化服务需求能够被满足。

这就要求社保经办机构在由事务性经办到前瞻性运营模式的转型中，对如何使用人力资源和信息技术做深入思考。首先，以人为中心，社保经办机构必须致力于提升经办人员的服务技能，用数字化工具和信息技术手段更好地服务参保人。但在经费有限的前提下，社保经办机构需要提升自动化水平，削减技能欠缺的员工，承担起更多的工作任务。其次，将新技术贯穿于经办全流程。参保人通过数字渠道与经办机构衔接，尽可能减少人工干预环节，提高经办效率。人工智能借助具有自然语言处理和决策支持的数字助手，可以使参保人员通过关键字与电脑终端互动，极大提高了经办效率。数据分析工具对减少误差、增进规则、发现欺诈至关重要；另外，网络安全也必须始终处于优先级的位置。社保经办机构亦积极获取新信息技术的支持，并逐渐掌握更为宽泛的技能。社保经办机构需要社会科学领域的专家帮助预测和理解参保人员行为，需要数字架构师来设计更完善的数字服务体系，数字科学家深挖数据分析，以及网络安全专家确保系统安全等。再次，转型中，社保经办机构将会逐步发现角色的巨变，如由经办机构变为一系列第三方服务机构的监督者或管理者，这些第三方服务机构涉及慈善机构、提供承包服务的机构以及其他的政府部门，也会使社保经办机构面临信任危机和监管上的困难。

当然，不同发展阶段的经济体，不同的国家，需要在资源投入、自动化、数字技术等方面不同程度地补课，但是都需要在新模式下去评估、学习和提升服务质量，这一理念是放之四海而皆准的。当然社保经办机构的转型不会轻易到来，但一旦成功实现，必能感到一切付出都是值得：有限经办资源实现了效益最大化，社保经办效率和效果得到显著提升，进而能为参保人员提供更好的服务，提升他们的生活品质。

面临的挑战

社保经办机构产生、发展的环境发生了巨变。许多国家社保经办机构的历史悠长。它们成立之初，多是为了满足彼时的经济和社会发展需要，执行特定的社保项目。目前看，社保经办机构产生和面临的环境已发生巨变，原有主要依赖于陈旧、固定模式处理事务性工作的社保经办机构已跟不上社会形势的发展变化，需要在社会保障政策、社保产品和社保服务上作出及时调整。

人口因素导致社保经办机构的社会责任发生变化。全球范围内人口急剧老龄化，对老年照看和支持体系带来较大压力，家庭结构向核心型家庭的变迁更使留守老年人处境进一步恶化，如2015年欧盟统计局数据显示，其成员国中单亲家庭占比高达16%。就业模式的变化也带来了不利影响，自20世纪90年代中期以来，经合组织（OECD）35个成员国创造的工作岗位中，半数以上是兼职、临时工作或者个体经营，这就使本来存在的收入不平等状况滑向更深的泥潭。

经济下行期社保经办遭遇经费缩减的考验。2008年经济危机之后，多国政府为了减少财政赤字而实施财政紧缩政策，社保经办机构的经费大幅下降。如欧盟地区国内生产总值（GDP）总量占全球的四分之一，但社会福利支出却高达世界福利总支出的一半以上，许多欧盟成员国开始削减社保预算以应对经济危机造成的财务困境。此外，不断攀升的医疗支出以及减税行动，都将促使社保经办机构以较少的资源去做更多的事情，实现有限资源的效用最大化。

信息技术革命要求政府部门提升数字化服务的能力。与社会变革伴生的是，我们目前正经历着一个与新一轮工业革命密切关联的数字化、信息化转型。过去10年间，信息技术发展取得了世界瞩目的成就，并对社会服务领域产生了深远影响。据专家预测，到2030年，美国将会有半数的工作实现自动化处理。数字化、自动化的便捷，最终会使参保人对社保经办机构提出新的、更高的需求。事实上，随着参保人数字化意识觉醒和成熟度的提升，他们也渴望社保经办机构提供更加合理、积极回应、富有个性化的服务。埃森哲公司预测，未来一半以上居民期望通过计算机完成与政府的沟通；以纳税人和税务部门为例，81%的纳税人愿意与税务部门无纸化沟通，但由于技术或可用性的问题，无纸化沟通的比重仅为45%。这也显示出政府在数字服务上有很大的改善空间。

预算的缩减和服务对象的增加倒逼社保经办机构转型。近年，社保经办机构陷入预算大幅缩减、参保人员不断增加的两难困境之中。美国预算与政策优先中心（CBPP）的一份报告指出，2010年以来，美国社会保障署核心运营预算扣除物价因素后减少了10%，但该机构承担的工作量却达到历史最高点。即使社保经办机构能够精兵简政，它们仍需面对日益多元、灵活敏捷的服务需求，这并非经办机构与生俱来的本领，需要不断地学习和改进。社保经办机构需要不断反思自身运营模式，更优的部署、提升人力资本、新的技术和工具将会为社保经办机构带来更好的效率和生产力。事实上，数据分析等技术已经为服务的升级创造了条件，而这在以往是不可能实现的。

难逢的机遇

上述一系列困难看似是坏的消息，但也不尽然。如同任何事物都有两面性，这些困难之中也蕴藏着向上、向好的机遇：社保经办机构不仅能够以更高效、更优质的方式提供现有服务，未来亦能够在服务上做出更多创新。事实上，这更是给社保经办机构自身转型提供了一个难逢的机遇：从被动满足参保人需求的提供方，转变为主动服务的供给者。有些地区，如约有150万人口的芬兰Apotti地区，已引入了一个跨部门项目来管理记录、共享数据、协调行动，为参保人在医疗保险和社会福利方面提供更及时的服务。该项目的目的是分析出哪些事件或情形下需要将医疗健康和其他社会服务进行整合，以便为参保人提供更优的服务，更好的体验。换言之，数字革命的优势是无与伦比的，经办机构如能加以利用，将能实现事务性工作自动化，从而实现人力的解放。随着社保经办人员技能的提升，借助更为广泛的工具和科技，社保经办机构将成为以需求导向驱动的主动型服务机构，而非疲于应付工作量日益增加的被动式官僚政府机关。

新的工作方式可供社保经办机构选择。埃森哲咨询公司的数据表明，如有可能人们愿意参与社保经办机构的事务中。63%的受访者认为数字互动能够使政府更易接近；51%的受访者认为如能通过数字与政府互动，能提升其深度参与的热情；49%的受访者认为数字互动有助于建设透明化的政府。然而，数字互动得之不易，3/4的受访者在这条道路上都有过不愉快的经历。

对于社保经办机构来说，应该努力使人们掌控他们孜孜以求的东西，改变过去面对面服务的习惯，代之以数字化自助式服务方式。当然，有人会主动拥抱自动化，有些人则需要社保经办机构通过开展专项的宣传教育活动，推进他们接受数字化和自助式服务。实现这些目标，基础设施设计必须有一个质的提升，如数字化要求客户在首次接触点即要进入数字化工作流程之中；人们也希望政府更能得心应手，将不同公共部门和功能整合一起，提供一体式、数字化的服务。可喜的是，一些走在前列的社保经办机构在这些领域已进行了大量探索，如2/3的美国养老机构认为非接触式服务有助于提高服务水平，80%的英国养老机构更是认同此观点。

社保经办机构将具备需求导向服务的能力。随着解析学的发展，现在可以对人群进行客户脸谱绘制或者“画像”，并为特定人群设计出个性化的数据服务。例如美国伊利诺伊州最大的社会服务组织——路德教会社会服务机构，已为社保经办机构设计出了基于数据互动的记录体系，通过建立参保人员电子档案并制作电子信息卡，当参保人通过电子信息卡进行业务预约时，社保经办机构的工作人员能够即时得到信息，进而对该项业务的申请人有详细了解，形成对服务诉求的感知与预判能力。

当然，这一过程依赖于双方每个接触点都能得到持续、准确的识别。更进一步说，公共部门整合的现实需求，也促使公共部门在技术创新应用上做出更深、更广的探讨。相关工作已逐步开展，许多机构目前正在评估智能科技的潜力，开展试点研究，并朝着全面推进的方向发展。

研究表明，超过3/4的公共服务机构利用先进的分析方法和预测模型来评估或试点项目，生物特征识别技术和身份分析技术也得到较为普遍的应用。然而，随着公民敏感信息的大量搜集和深入处理，也将会使公共机构陷入信任危机和监管困难的处境。调研发现，公共部门雇员对这些创新持积极拥抱的态度，并认为有助于提高自身工作技能。72%的公共部门雇员认为此举能提高工作满意度；55%的受访者认为自己可以得到更有价值、更个性化的工作体验；亦有40%的受访者认为越来越多的技术应用会减少工作机会。尽管略有争议，但回报仍是令人兴奋的，如美国健康与人类服务部（DHHS）引入文本分析工具，通过自然语言处理方式，实现了用户反馈信息解释和分析的自动化，相当于每年为该部门节省高达30万个工时，实现了劳动力的大解放。

更为先进有效的技术期待社保经办机构去探索和应用。先进的技术和分析方法成为提升社保经办服务的力量源泉，许多社保经办机构也积极探索更为先进的技术并加以利用，如南非利用生物测定技术以确保电子支付的安全。其他探索择要举例如下：第一，下一步最佳行动支持。即根据分析学，尤其是预测分析学的方法，将过去对特定群体或某些需要行之有效的办法，用于后来具有相似特点的群体或者需求，以期待产生最好结果的策略。下一步最佳行动支持策略已在私人部门得到较好普及，如电子商务公司依据顾客以往的网购消费记录和偏好提供针对性的营销策略。第二，风险预测。社保经办机构由被动提供服务到主动作为，需要依据参保人员诸如就医记录、教育背景以及其他的社会因素，利用医疗、消费等生活轨迹信息，动态掌握参保人状态，辅助判断参保人员的待遇享受资格，通过识别特定的接触点来实现长期开支的缩减，进而将社保资源更有效、更有针对性地投放。第三，模拟社会福利项目。通过对参保人群的识别，为他们作出最合适的项目安排，达到最积极的效果。第四，自我评估。分析法同样可应用于社保经办机构自身，通过内部提升来营造成为学习型组织。事实上，80%的机构已建立起评估员工工作绩效的办法，但仅有9%的机构认为是有效果的。此外，在社保欺诈的识别和预防领域，先进的技术和分析工作也将大有作为。

拥抱新角色

社保经办机构必须意识到，过去典型的社会保障经办机构角色必将改变，只有主动去适应形势的变化，以人力资本和信息技术为核心实现自身转型。

提升经办人员工作技能。工作技能是多元化、多方面、多维度的。自动化意味着经办人员将把更多的精力投入到更复杂、更高标准的工作中，要求工作人员有良好的人际交往技能去处理繁杂的问题；自助化服务的导向需要经办部门有方案设计专家，为参保人提供便捷、高效、易得的服务；数据分析工具也应交由数据科学家来操作执行。为此，社保经办机构既需要提升内部现有人力资源的工作技能，主动服务参保对象，与参保人建立更为融洽和谐的关系；同时，也需要引入外部专业人员来处理复杂的技术和新型工具。内外结合、新旧互补，技能提升与技能引进衔接，才能让人力资源激发出最大的潜力，为创造一个响应敏捷、形式灵活、效率高的社保经办体系奠定人力保障。

以协同整合、开放共享的姿态促进社保经办机构转型。由于参保人对公共服务需求的多元化，社保经办机构应建立开放共享机制，形成社会共建的新形态，与其他公共部门通过协同整合的方式，为参保人提供更全面的服务，同时也会带来社保经办机构自身转型。如澳大利亚出于战略和整合服务的考虑，在过去10多年里，澳大利亚人类服务部合并了多个公共部门，成为本土最大的政府机构，为海内外居民提供广泛的服务；美国爱达荷州2009年进行了一个以家庭为中心、一键式的业务流程再造改革，2010年患者保护与平价医疗法案（PPACA）颁布，奥巴马政府加大了对技术升级的财政支持，爱达荷州对系统又进行了一次升级并将其应用到其他项目中。

总之，社保经办机构在经济和社会波动的大环境中已有良好表现，尤其是考虑到担当日增但资源有限甚至缩减的情况下更是值得褒扬。社保经办机构面临的现状不是自身选择的结果，而是历史趋势的推动；经办机构也不可能期望回到过去那个“平凡的时代”。在这个急剧的转型期，经办机构必须抓住人力资源和技术创新的机遇，实现组织变革，提供灵活便捷、协同共享、需求导向的服务，才能应对未来的挑战，更好地满足参保人的需求。(文献来自《国际社会保障评论》Gaurav Gujral，“Reshaping the social security agency around improved human capital and technology”)■

译者单位:中国社科院世界社保研究中心