推动合肥都市圈交通基础设施一体化发展的建议——武汉、南京、杭州三都市圈交通基础设施一体化经验启示

黄传霞

（合肥市政府政策研究室，安徽 合肥 230071）

一体化已经成为区域经济发展的重要组成部分和必然选择，是推动经济发展的重要途径。交通基础设施一体化是区域协同发展的前提和基础，通过交通基础设施网络的联系，构建起都市圈一体化发展框架，对都市圈的空间生长、产业布局等起着极为关键的作用，从而带动区域经济的协调发展。杭州都市圈、南京都市圈、武汉都市圈等先发城市都市圈在其大都市圈的形成和发展过程中，其城际间交通基础设施的一体化发展起了非常重要的作用。对研究谋划合肥都市圈交通基础设施一体化建设思路，提供了经验启示。

一、各都市圈基本概况及交通基础设施一体化情况

（一）各都市圈基本概况

1.武汉都市圈。又称武汉“1+8”城市圈，地处中国东西与南北两大发展轴线—长江经济带及由京广铁路与京港澳高速公路组成的复合轴线构成的“十”字型发展轴线的交汇处。成立于2002年，包括武汉、黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、潜江、天门9市。面积5.78万平方公里，人口约3000万，约占湖北省人口的51%，经济总量占全省的60%以上。2007年，国务院批准武汉城市圈为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区，9座城市间开展工业、金融、旅游等各个产业全面合作，共同推进城市圈“基础设施、产业发展与布局、区域市场、城乡建设、生态建设与环境保护”5个“一体化”，其中，交通一体化位居首位。

2.南京都市圈。成立于2002年，地处我国东部长三角城市群和中部皖江城市带的接合部，横跨江苏、安徽两省。是国内为数不多的跨省都市圈之一。最初由南京、镇江、扬州、淮安、马鞍山、滁州、芜湖、巢湖8市组成。2011年，巢湖市划转到合肥市后，成员城市变为南京、镇江、扬州、淮安、马鞍山、滁州、芜湖、宣城8市。现面积6.3万平方公里，人口3255万人。2016年南京市地区生产总值10503亿元，占都市圈总量的37%。十多年来，南京都市圈按照“共建、共享、同城化”发展目标，着力推进一体化建设，现在其协同发展已度过接触、协作、联合的初步成长期，进入从要素流动向资源融合、从经济协同向社会融合、从松散协作向制度融合的深度转变期。

3.杭州都市圈。成立于2007年，包括杭州、湖州、嘉兴、绍兴4市。面积3.5万平方公里，人口2152万人，面积占浙江省总面积的33.97%，经济总量约占全省的47%。杭州都市圈是浙江省委、省政府着重建设的四大都市圈之一，2014年经国家发改委批复同意成为全国首个以都市圈经济转型升级的综合改革试点。十年来，通过“规划共绘、交通共联、环境共保、社会共享、产业共兴、市场共构、品牌共推”实现了全面融合，杭州都市圈已形成具有多层联动的总体布局框架、民主协商的区域合作机制、优势互补的现代产业体系、共建共享的区域服务网络等显著特征，区域交通一体化运营网络也初步构建。

4.合肥都市圈。位于长江中下游城市群核心地带，包括合肥、淮南、六安、滁州、芜湖、马鞍山、桐城7市。成立于2006年，面积5.69万平方公里，人口2809万人，面积占全省的40.6%，人口占全省的43.2%，经济总量占全省的59%。自成立以来，历经省会经济圈和合肥经济圈两个阶段，都市圈各市本着互惠互利、联动发展的原则，从规划走向实践，从探索走向深入，共同努力，不断拓展合作领域，提升合作水平，在健全合作机制与规划、改善发展环境、产业融合、品牌推广、市场一体化等方面取得了诸多实质性成果。其中，在交通一体化方面初步形成了“1小时通勤圈”。2016年合肥都市圈纳入《长江三角洲城市群发展规划》，上升为国家发展战略。

（二）三都市圈交通一体化情况

近年来，三都市圈交通一体化取得了重要进展，交通基础设施实现了互联互通。

1.武汉都市圈交通基础设施一体化情况。武汉城市圈拥有各种交通方式紧密衔接、优势互补、共同构建的综合交通运输系统，实现了高速铁路、高速公路、城际铁路、轨道交通互联互通，形成了圈内各市“交通一小时”通达圈。武汉天河国际机场为中部地区国际航线最多、旅客吞吐量最大的国际机场。国际通达能力大幅提升，综合交通枢纽功能日益显现，综合运输服务网络加快拓展。武汉市是长江中游水运枢纽、全国铁路四大枢纽之一及航空5大区域性枢纽之一，也是京珠和沪蓉高速公路的交汇点，获批全国首批综合运输示范城市、“公交都市”建设示范工程创建城市等，被列为2016年国家发改委和地方政府共建枢纽示范城市之一，综合交通枢纽地位进一步上升，交通运输发展迈入对接全国、联通世界的新阶段。

2.南京都市圈交通基础设施一体化情况。南京都市圈综合交通体系构建不断推进，实质性合作不断达成，交流平台不断完善，目前已形成了“两环两横十二射”的高速公路网，实现了南京和除宣城外的其余6个圈内城市高速公路的无缝对接，南京至宣城高速公路今年刚开工建设。与此同时，干线公路在南京都市圈中已编织成网，基本实现“区至区高速公路，区至镇(街)干线公路”的连通格局。借青奥会契机，南京建成开通运营禄口机场二期、南京汽车客运站等一批区域综合枢纽，对周边都市圈城市辐射能力进一步加强。都市圈区域重大交通基础设施实现了无缝对接。

3.杭州都市圈交通基础设施一体化情况。杭州都市圈形成了以杭州为中心，以城际高速、高速环路、城际轨道交通为骨架，干线公路网及城市间常规公交线网为补充，覆盖整个都市圈县级以上节点的 “高铁半小时交通圈”、“高速1小时交通圈”，全面实现了都市圈“市市通高铁、县县通高速、镇镇通干线、村村通班车”目标，都市圈4座城市均被纳入国家公路运输枢纽及重要综合交通节点。杭州东站是亚洲最大的铁路客运枢纽之一。杭州萧山国际机场是国内重要干线机场、国际定期航班机场、对外开放的一类航空口岸和国际航班备降机场，是浙江省和杭州都市圈第一空中门户，相继开通至近50条机场大巴线路，覆盖圈内各市，发挥着“空中枢纽”的强大作用，在华东地区仅次于上海。杭州都市圈交通互联互通已经率先进入一体化新时代。

二、三都市圈交通基础设施一体化的主要经验

（一）加强规划编制协同。三都市圈高度重视规划编制的优化与衔接。武汉城市圈注重武汉交通规划与8市的衔接，无论是区域交通规划，还是城市交通规划，牢固树立综合交通、绿色交通、智慧交通、民生交通、平安交通发展理念，并与国民经济社会发展、土地利用等规划充分对接。在区域层面，系统研究制定了《武汉城市圈总体规划纲要（2007-2020）》、《湖北省铁路网发展规划 （2013-2030）》、《武汉市轨道交通线网规划》及《近期建设规划》等，从规划上保障交通、产业、空间协同，奠定无缝衔接基础。南京都市圈以“十二五”、“十三五”规划编制为契机，逐步形成区域规划为总揽、专项规划为支撑、地区协调规划为重点的都市圈规划体系。8市共同完成了《南京都市圈综合交通协调规划》、《南京都市圈城乡空间协同规划》、《南京都市圈区域空间协调技术准则》和《南京都市圈空间布局协调规划》等跨界总体规划和地区协调规划编制，进一步明确了区域规划协同目标。如基础设施规划，通过基础设施廊道控制，优化公路、铁路、航道、机场、管道等各交通方式基础设施布局。杭州都市圈联合编制《杭州都市经济圈综合交通规划》（简称《规划》），突破区域、行业及城乡二元结构的限制，实现基础设施建设、交通运输组织、交通管理一体化建设，推动大交通共建共联。该《规划》作为浙江省第一个跨区域综合交通运输发展研究的重大成果，对全国都市圈综合交通运输发展都起了重要的示范引领作用，同时为四地交通部门科学编制“十二五”、“十三五”交通运输发展规划和浙江省普通国省道线位方案调整规划奠定了重要基础，其大量成果在浙江省、市各级其他相关规划中得到体现与应用。

（二）加强协调管理协同。三都市圈积极推进协调组织架构建立与完善。武汉城市圈建立由省政府主要领导任组长、圈内9城市、省政府各部门主要领导为成员的推进武汉城市圈建设协调领导小组，湖北省交通运输厅定期组织召开城市圈交通局长座谈会，9城市建立了武汉城市圈联席会议机制，交通部门经常交流，协同推进城市圈交通建设。另还专门设立武汉新港管理委员会，统一负责推进武汉长江航运中心建设。南京都市圈成立了城市发展联盟，明确了都市圈决策层、协调层、执行层三级运作机制，成立了都市圈综合协调、基础设施、产业发展、社会事业、城乡规划和跨界地区协调等5大类17个专委会。南京市交通运输局为都市圈区域交通协作牵头联络部门，每年定期召开交通专委会工作会议，统筹都市圈区域经济布局、人口和资源分布、国土开发等对综合交通发展的需求，合理衔接都市圈交通基础设施建设，科学指导都市圈交通一体化建设。杭州都市圈跨地区协作机制逐步完善，杭、湖、嘉、绍四市交通部门率先建立了杭州都市圈交通专委会，从区域交通发展战略、交通规划、项目建设、运输服务等十个方面全面合作，通过专委会会议、专题对接会、项目推进会等方式，对事关都市圈交通运输发展的相关重大事项及时交流对接，合力推进杭州都市圈综合交通发展，并为其他专委会的合作起到引领示范作用。

（三）加强项目协同推进。三都市圈对跨区域重大交通项目予以重点合作推进。武汉城市圈将城市圈交通一体化建设的重点项目，如武汉市交通枢纽、圈内城际铁路和高速公路、武汉空港、武汉新港等工程，作为一体化示范项目深入推进，着眼于利用技术手段来实现无缝对接和减少拥堵，改善公共交通和非机动交通，提升交通的可及性和公平性。南京都市圈先后编制《南京市推进都市圈建设近期重点工作推进计划》、《南京都市圈重大基础设施合作项目清单》，梳理了基础设施类共52个重点合作项目，明确项目内容、牵头单位，建立都市圈项目推进机制，从而有效的细化工作任务、明确责任主体，加快推进都市圈深度融合发展。如对宁镇扬、宁淮、宁芜、宁马、宁滁、宁宣等一批城市合作项目制定详细对接计划，加快推进都市圈交通一体化重点合作项目落到实处。杭州都市圈签署了 《杭州都市经济圈交通合作发展框架协议》，通过每年确定30多个跨区域的合作项目，全面推进区域一体化建设，先后启动完成多领域、广覆盖的合作项目达250多个。其中杭浦高速、申嘉湖杭高速、杭甫运河、钱江通道及接线、嘉绍大桥及接线工程、杭长高速及延伸线及沪杭高速、杭甬高速、杭宁高速等一大批都市圈交通重大基础设施项目相继建成并投入使用，初步形成多种运输方式协同发展的综合交通体系。

（四）加强运输服务协同。三都市圈积极推进圈内城市交通运输服务同城化。武汉城市圈创新服务模式，推进异地值机服务，黄石、鄂州等异地城市候机楼投入使用，推动“空、铁、通”服务，开展公交化改造、建立汽车客运站联网售票系统、推广应用“一卡通”支付结算系统，推进城市圈客运一体化，满足城市圈居民多样化服务需求。南京都市圈积极推进都市圈客运班线开行、交通信息发布、收费管理政策等同城化，镇江、扬州、淮安、芜湖、马鞍山、滁州等城市航班查询、航空销售、机场候机等服务实现无缝对接;推动127省道宁滁快速通道南京段与滁州段收费站合设，苏340、341省道南京与马鞍山收费站合设，苏204省道与皖215省道收费站合设；推广都市圈公交IC卡“一卡通”服务，实现主要城市汽车客运联网售票，对接优化宁淮、宁扬、宁滁等客运班线等。杭州都市圈不断加强交通客货运输场站布局，持续优化区域客运班线网络，同城公交陆续开通。2007年开通杭州与德清国内首条城际公交线，之后由点到面、有序推进都市圈城乡公交一体化改造，现已开通区域公交线路17条，杭州主城与萧山、余杭、富阳、建德开通了城际公交，与绍兴、柯桥、安吉也实现了公交一体化。2016年以来，杭州至诸暨、桐庐先后首发城际公交，由此构建了杭州都市圈方便、快捷、畅通、有序的城际客运网络。

三、三都市圈交通基础设施一体化对合肥都市圈的启示

（一）坚持规划引领。科学的规划体系可以明确建设的时序、发展方向和空间引领，确保基础设施建设有序发展。要学习借鉴三都市圈统一规划编制，构建统筹规划体系的做法，优化加强合肥都市圈交通基础设施规划。一是交通规划不仅要共同编制，而且还要适当先行。要站在合肥都市圈协同化发展、一体化发展更大的视野下，根据国家、省、市重大发展战略和发展要求，从交通的角度研判城市的发展方向、明晰城市的发展尺度、识别城市的重要发展区域，强化交通对城市空间结构的引导。二是综合分析现有交通设施和未来布局的可能性，通过交通基础设施资源的综合配置和区位优势，提出适宜合肥都市圈发展的重要方向或发展轴向，避免城市用地均质化、摊大饼式发展。

（二）坚持项目带动。项目尤其是跨界项目是区域一体化建设的牛鼻子，其建设力度很大程度上决定了都市圈经济社会发展的速度、质量和效益。要学习借鉴三都市圈不断推进交通基础设施建设，坚持狠抓跨区域项目投入的做法，积极推进合肥都市圈交通设施建设。一是在关键环节和领域寻求重点突破，积极谋划和建立跨区域项目清单机制，发挥示范效应。二是建立动态跟踪督查机制，及时发现和解决项目实施过程中需要解决的问题，提高合作项目进展速度，确保重点项目扎实推进。三是实施重点合作项目责任制管理，按照明确责任、分工负责、形成合力、整体推进的原则，分层次、分领域、分项目落实，形成牵头领导带动、责任单位推动、配合单位联动的协调推进机制。四是加强各城市部门间项目信息互通，统筹协调跨区域重大合作项目建设。完善重点项目考核机制，构建常态化考核机制。

（三）坚持协作指导。推进区域合作面临很多行政障碍，各级党委政府的领导作用、主导作用和推进作用至关重要。要学习借鉴三都市圈建立健全协作组织架构，积极争取各级党委政府和相关部门支持的做法，构建常态有效的协调新机制。一是进一步优化都市圈建设的制度设计，提升都市圈决策层次和建设水平，形成高度重视、上下联动、协调推进、层层落实的工作机制，保障都市圈工作的有序推进。二是健全都市圈“决策—协调—执行”三级运作机制，健全省领导牵头的都市圈党政领导联席会议、市长联席会议和专委会工作制度。重点完善专委会工作制度，发挥专委会对决策执行的基础性作用，提升都市圈合作的行政执行力、政策约束力和规划权威性，务实推进都市圈一体化建设。三是探索推进市场主导、政府推动的合作机制，充分发挥市场在促进要素跨区域流动过程中的决定性作用，运用好市场、政府两种方式，破除行政壁垒障碍，促进都市圈融合发展。

（四）坚持同城服务。交通枢纽是城市交通网络中的关键节点，是旅客换乘、集散的重要场所，对城市的空间发展、产业布局以及土地的合理开发利用起着重要的引导和支撑作用。要学习三都市圈的做法，以一体化理念指导都市圈城市交通枢纽设计，共享共建综合枢纽设施。一是对换乘交通设施进行一体化布局，有效组织交通，充分利用地下空间，提高旅客换乘效率及城市土地资源利用率。二是坚持优化运营组织，打造一流智慧枢纽；加强都市圈相邻市际间预留走廊和设施等级协调对接，整合都市圈交通运输、收费、信息、管理、保障等各种资源，促进都市圈基础设施无缝对接。三是推进交通服务同城化。通过运输方式的相互协作最大限度发挥各种运输方式的整体效能和比较优势，降低运输服务成本，提高交通供给效率。

（五）坚持改革创新。改革创新是都市圈发展的不竭动力。要学习借鉴三都市圈统筹推进交通运输各项改革、创新投融资方式的做法，推进一体化发展，提升交通通达性。一是探索城市综合交通管理体制改革，统一标准尺度，以改革促进交通运输行业持续健康发展。二是不断拓宽投融资渠道。争取国家和省各类资金、债券等资金支持，鼓励民间资本参与投资建设和经营公用设施。在积极争取国家专项建设资金的基础上，统筹安排地方政府债券，优化整合相关交通建设资金。推动社会办交通，推动城市圈交通投资主体、投资渠道和投资方式多元化，积极推广PPP、BOT+EPC、BOT等建设模式，破解城市圈交通一体化建设资金难题，解决城市圈交通一体化资金“瓶颈”。