基层检察机关执法公信力建设对策研究

◎郭冠超

基层检察机关执法公信力建设对策研究

◎郭冠超

提升检察机关执法公信力是新时期检察工作提出的新要求,是人民群众的殷切期盼，是解决检察工作突出问题的迫切需要。提出基层检察机关执法公信力，对整个检察机关的职能作用发挥极其重要。本文剖析基层检察机关在执法公信力建设上存在的问题，有针对性地提出相应的对策建议，强力推进检察执法公信力建设，为更好地履行法律监督职能、实现检察工作科学发展提供有力保障。

检察机关；基层执法；公信力建设

习近平同志指出：“全国政法机关要进一步提高政法工作亲和力和公信力，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，保证中国特色社会主义事业在和谐稳定的社会环境中顺利推进。”[1]总书记这一重要指示，凸显了提升检察执法公信力的极端重要性和紧迫性。基层检察机关直接面对和接触广大人民群众，是联系人民群众的桥梁和纽带，是促进社会和谐稳定的前沿阵地。提升自身的执法公信力，已成为当前基层检察机关亟待解决的重要课题。

一、检察执法公信力的内涵界定

检察执法公信力是指检察机关通过依法履行法律监督职能，回应和满足社会的司法需求，维护和实现公平正义。从某种意义上说，检察执法公信力是人民群众对检察机关履行职能行为及信任程度的一种检验。执法公信力越高，检察机关越能在司法实践、经济建设、社会生活等各个领域中充分发挥职能和导向作用。检察公信力不能片面地理解为检察权所拥有的外在权威，更多的是人民群众在内心对检察机关、检察权运作及检察工作的确信与认同。

二、当前基层检察机关执法公信力存在的问题

（一）基层检察机关的执法理念有待进一步端正

执法理念是执法办案的指导思想，贯穿于检察机关执法活动的全过程。正确的执法理念能够引导检察人员把握检察工作的客观规律，驾驭检察工作的发展，提升检察执法公信力。现实中，一些基层检察机关和检察人员对公信力重视程度不高，对如何提升执法公信力缺乏科学的判断和准确的把握；有的认为公信力属于社会公众主观判断的问题，检察机关对此无从掌控，只要依法办案就行了；有的缺乏大局意识，就案办案，机械执法，不关注和回应社会需求，使部分检察人员在执法办案中，重打击轻保护、重实体轻程序、重配合轻监督、重法律效果轻社会效果等陈旧观念，损害了检察执法公信力。

（二）基层检察机关的队伍素质有待进一步提升

检察人员素质是办案质量和执法水平的重要条件，是影响检察执法公信力的内在因素。目前有些基层检察人员的综合素质与公众的期许存在一定的差距，主要表现在：少数基层检察人员在办案中把握证据的能力不强，未能查清本应该查清的事实，混淆罪与非罪、此罪与彼罪的界限，适用法律不够准确，造成个别案件质量存在问题，使当事人不服；有的办案不注重释法说理，一些案件虽然在处理上无偏差，但由于缺乏必要的法律文书说理和解疑释惑工作，无法得到当事人理解和认可；有的纪律作风涣散，执法方式简单粗暴，对待当事人和来访群众态度生硬、敷衍塞责、无故推诿、拖延刁难等现象；有的由于职业道德缺乏，守不住底线,经不起诱惑,违反办案纪律，滥用职权，办人情案、关系案，造成恶劣的负面影响。

（三）基层检察机关的监督力度有待进一步加大

法律监督是检察权的集中体现。目前存在问题主要表现在：一些基层检察人员以法律监督者自居，不愿接受监督，尤其是对来自内部监督存在消极应付心理，认为开展内部监督是对自己的不信任，影响和束缚正常的办案工作，思想上产生逆反心理；一些从事督察管理的检察人员，有畏难情绪，认为和同事低头不见抬头见，不愿得罪人，怕监督多了影响部门关系和人际关系，结果造成监督不力；有些基层检察机关对与公、法两家的监督协调作用发挥不到位，一旦出现公、检、法三机关重大争议的案件，有的检察人员出于怕得罪侦查人员或审判人员而放弃权力，一味迁就公安、法院，导致执法监督能力弱化，影响监督职能发挥。

（四）基层检察机关的群众工作有待进一步加强

群众工作是检察机关联系广大人民的桥梁和纽带，新形势下做好群众工作，对提升检察执法公信力至关重要。但目前一些基层检察人员片面认为检察机关打击刑事犯罪，就是在做群众工作，简单地把履行职能等同群众工作；有的认为检察机关做群众工作，没有必要投放太多精力，简单处置即可，从而产生消极应付的思想；大多数的基层检察机关服务群众，仍停留在“检察联系点”、“活动室”的水平上，不能结合本部门检察职能开展群众工作，导致对涉及民生的案件不愿监督，不敢监督，不善监督，损害了群众利益。

三、提升基层检察机关执法公信力的对策

（一）构建理念引领机制，筑牢思想基础

基层检察机关要牢固树立“立检为公、执法为民”的思想理念，将解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，作为检察工作的根本出发点和落脚点，通过公正执法、维护人民群众的切身利益以取信于民。

首先，牢固树立大局为重的执法理念。基层检察机关要坚持把服务大局作为重大政治使命，自觉把检察工作置于党和政府的工作大局之中，正确处理好服务大局与履行法律监督职责的关系，将检察工作放在社会发展和稳定大局中来谋划，找准工作的结合点和着力点，把推动经济建设和社会发展落实到检察工作的各个环节。

其次，牢固树立为民服务的执法理念。基层检察机关要将执法为民作为检察工作的立身之本，以赤子之心、公仆之责，想群众之所想，急群众之所急，解群众之所难，供群众之所需。竭诚为人民服务、为人民群众造福。

再次，牢固树立公正为怀的执法理念。“法贵于行，行重于正”。基层检察机关要不断增强公正执法理念，坚持实体公正和程序公正并重的原则，把促进社会公平正义的核心价值追求，贯穿于检察工作全过程，在遇到权与法错位、利与法倾斜、情与法倒置等矛盾时，旗帜鲜明，立场坚定，不为权所迫，不为利所诱，不为情所扰，秉公执法。确保办理的每一起案件、处理的每一起纠纷，都能经得起法律的衡量和社会公众的评价。

（二）构建教育培训机制，优化队伍素质

坚持把培养和提高全体检察人员的综合素质，作为提升检察执法公信力的关键环节来抓。

首先，始终把思想政治教育摆在首位。以前瞻性的视角探索新形势下检察队伍思想政治建设规律，不断拓宽思想政治教育途径，筑牢广大检察人员的思想理论根基。坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装全体检察人员头脑，通过深入开展社会主义法治理念主题教育活动，进一步坚定对中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，在任何时候、任何情况下，都能保持高度的政治觉悟，自觉在思想上、政治上、行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。

其次，加强业务技能建设，提升办案能力。坚持以实务培训为主，围绕提升执法办案能力、群众工作能力、科技信息化应用能力、新媒体社会沟通能力等方面，有计划、分类别开展教育培训，增强培训的针对性、灵活性和实效性。积极开展岗位练兵，以知识竞赛、业务沙龙、庭审抗辩观摩、侦讯对抗赛、业务知识讲座等形式，不断提升检察队伍的业务技能。通过实行帮扶结对机制，让老干警帮助新干警掌握办案思路、办案技巧；让新干警帮助老干警掌握新技术、新设备，共同进步。加大培养选拔检察专职人才力度，着力培育一批复合型高层次人才，锤炼一批具备深厚法律功底的检察骨干，造就一批检察业务尖子，实现执法水平的优化升级。

再次，加强廉政勤政建设，强化职业自律。按照“忠诚、公正、清廉、严明”的要求，大力开展职业道德教育和反腐倡廉警示教育，陶冶检察人员的道德情操，强化职业自律。坚持以关键环节、关键岗位为主要对象，以制权、管人、管钱为重点，健全严密、高效的廉政制度体系，在执法办案各个环节设置隔离墙、通上高压线，把检察权关进制度的笼子里，以坚决的意志和行动扫除自身存在的风险现象。强力整治庸懒散奢、吃拿卡要等不良作风，以“零容忍”态度，严肃查处检察人员违法违纪案件。以自身正、自身硬、自身净的廉洁勤政行为和作风，促进检察执法公信力的不断提升。

（三）构建监督制约机制，规范执法行为

英国著名哲学家培根有言：“一次不公正的裁判,其恶果甚至超过十次犯罪，不法行为弄脏的是水流，而不公的判决则将水源污染了”。检察机关作为国家的法律监督机关，如果不能忠实履行肩负职能，不仅是自身的严重失职渎职，给整个社会带来严重损害。

首先，强化外部监督。坚持把检察工作置于党的领导和人大及其常委会的监督之下，认真执行重大事项、重大部署、重大工作报告制度，完善和落实人大监督。加强与人大代表、政协委员的沟通联系，定期邀请人大代表、政协委员视察检察工作，虚心听取他们的意见、批评和建议。完善人民监督员制度，积极拓展监督的新途径，定期邀请人民监督员参加执法检查、案件评查、信访接待和对自侦案件的回访考查等活动，扩大人民监督员的知情权。自觉接受人民群众的监督和新闻媒体的舆论监督，通过建立健全涉检信访工作制度、坚持“检察长接待日”制度，使人民群众、新闻媒体更好地了解和监督检察工作，认真吸收群众意见，及时反馈整改。

其次，强化内部监督。进一步规范工作流程，突出举报、立案侦查、审查批捕、审查起诉、控告申诉等诉讼环节的相互制约。实行批捕、公诉由不同的领导分管；对扣押冻结款物开展专项清理，实行查扣部门、管理部门和处置部门的分离，加强各部门横向之间相互配合和相互监督制约。切实行使侦查、批准逮捕、审查起诉、支持公诉等法律监督职能，在工作中分工负责、互相制约，形成严密的内部监督制约体系，使行之有效的监督措施落实到权力运行的各个环节，做到权力行使到哪里，监督就延伸到哪里，确保权力不被滥用，做到严格、公正、文明、廉洁执法。

再次，强化监督管理。列宁曾经说过：“信任固然好，监控更重要”。检察机关要把加强监督管理作为履行职能的生命线，建立和完善以规范办案流程管理为龙头，以公平公正为原则，以诉讼监督为中心，严格抓好办案质量，实现办案工作案前防范、案中规范、案后监督的全方位监督制约。完善检务督察制度，明确检务督察的原则、职责、权限以及督察的主要内容、方式。采取定期督察与突击检查相结合，专项督察与综合检查相结合，书面督察与现场督察相结合，日常督察与集中检查相结合的方式，积极开展以执法作风、工作作风为主要内容的检风检纪督察，不断强化检察人员的责任意识、质量意识、规范意识和效率意识。

（四）构建群众工作机制，优化服务质量

美国政治学家阿尔蒙斯说过：“如果大多数公民都确信权威的合法性，法律就能比较容易地和有效地实施，而且为实施法律所需的人力和物力耗费也将减少。”坚持以人民满意为标准，主动了解、掌握、顺应人民群众对检察工作提出的新要求、新期待。

首先，强化服务意识，在提升群众工作能力上下功夫。秉承“有限职责，无限服务”的工作理念，打牢维护人民利益的思想根基，时刻牢记全心全意为人民服务的宗旨，本着对人民利益高度负责的精神办案，努力使检察工作贴近民心、贴近群众。开通民生服务热线，在乡镇、街道设立信访联络室、聘请信访联络员，变上访为下访，让检察干警走出机关，深入学校、企业、乡镇、社区、农村，拓展执法为民的覆盖面，创新执法为民的方式方法，不断满足多元利益群体的司法需求。解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

其次，提高服务质量，在维护保障公民权益上下功夫。注重保障和改善民生，严肃查办损害群众利益的案件，依法严厉打击黑恶势力、严重暴力犯罪、多发性侵财犯罪，突出查办教育、就业、金融、医疗卫生、社会保障、征地拆迁、抢险救灾、移民补偿等领域发生的职务犯罪，严肃查办失职渎职造成重大安全生产事故的犯罪。加强对人权的司法保护，坚决打击侵犯人权的犯罪，维护军人军属、归侨侨眷的合法权益，维护妇女、未成年人和残疾人的合法权益，维护农民工等劳动者的合法权益。对涉及群众利益的案件，都要组织精干力量，优先受理，以实实在在的办案成效，让人民群众感受到公平正义就在身边。

再次，完善服务体系，在解决群众合理诉求上下功夫。强化检务窗口的服务功能，努力畅通群众诉求受理、办理、反馈渠道，畅通民意表达渠道。在接待来访群众时，始终坚持文明接待、礼貌待人、热情服务、细心观察，热心、耐心、诚心地做好接待服务，做到有事必办，有案必查，办必有效，努力实现案结事了、息诉罢访。建立完善刑事案件特困被害人救助制度，对无力保护其合法权益的困难弱势群体，积极进行司法救助，确保经济困难的当事人能打得起官司，帮助其度过生活难关，以彰显检察机关执法的人文关怀。

（五）构建公众互动机制，检务公开透明

英国著名政治学家霍布斯曾说：“正义不仅应当得到实现，而且应当以人们能够看得见的方式得到实现。”因此，基层检察机关要大力推行以“公开、公正、公信”为内涵的“阳光执法”，加强与社会公众的沟通互动、深化检务公开，以不断增强执法工作的透明度。

首先，搭建信息交流互动平台。建立和完善信息公开制度，运用网络等媒体和检务公开宣传栏及其他载体，搭建信息交流互动平台，向社会公开有关检察机关的性质、地位、办案流程、羁押期限、案件管辖和立案标准等规定，以及检察工作纪律、检察工作程序、国家刑事赔偿制度等内容。大力推广电子检务，使社会各界和公众了解检察工作开展情况，拉近检民距离，增强检察工作的公开性、亲和力，保障人民群众和社会各界对检察工作的知情权、参与权、表达权和监督权。

其次，搭建案件办理查询平台，加大执法透明度。把建立和完善案件办理情况查询制度，作为推行“阳光检务”的民心工程、推行检务公开的一项重要措施，依法保障诉讼参与人在检察环节的合法权益，开通案件查询专线，以方便当事人及其法定代理人对处于检察环节案件办理情况、诉讼权利和监督渠道的查询。通过规范案件查询答复工作，以保障诉讼参与人的合法权益。

再次，搭建检察文书公开平台，靠依法说理解疑释惑加大执法透明度。遵循依法、及时、规范、真实的原则，对人民法院所作判决裁定已生效的刑事案件起诉书、抗诉书、不起诉决定书、刑事申诉复查决定书等法律文书，及时、准确利用微博、微信、互联网等新媒体上进行公开。进一步提高文书说理水平，使撰写的各类法律文书，围绕认定事实、采信证据、适用法律等方面，把事实说清，把道理讲明，把法律说透，让公众心服，以高质量的文书传达法律知识、解疑释惑，引导当事人服判息诉。

[1]《习近平就做好新形势下政法工作作出重要指示强调 顺应人民对公共安全司法公正权益保障的新期待 全力推进平安中国法治中国过硬队伍建设 努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义》，《人民日报》，2013年1月8日。

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2095―7270(2017)11―0055―04

（作者单位：辽宁省大连市人民检察院）

责任编辑：江生亮